關于被征地農民基本生活保障參保人數核定工作的思考
——以麗水市蓮都區(qū)為例

□麗水市國土資源局蓮都區(qū)分局 周文興 王肖健

關于被征地農民基本生活保障參保人數核定工作的思考
——以麗水市蓮都區(qū)為例

□麗水市國土資源局蓮都區(qū)分局 周文興 王肖健

被征地農民基本生活保障，是指經省以上政府批準征地，由當地國土資源管理部門實施統(tǒng)一征地的,為保障被征地農民基本生活，政府在土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等貨幣補償基礎上，建立的專門針對被征地農民的一種社會保障制度。當前，在政府財力有限、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險難以全覆蓋的客觀條件下，建立月基本生活保障金不低于當地城市居民最低生活保障標準的被征地農民基本生活保障制度，在保障失地農民日常生活開支、穩(wěn)定其失地后收入預期和維護社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極的作用。甚至可以說，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，大量農村土地進入城市成為國有土地的今天，被征地農民基本生活保障制度作為一項“兜底線”政策，有力維護了經濟社會改革發(fā)展穩(wěn)定大局。

近年來，隨著廣大人民群眾社會保險意識的增強，特別是2014年，被征地農民基本生活保障與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險接軌等政策出臺后，被征地農民基本生活保障、尤其是被征地農民基本生活保障參保人數核定（以下簡稱“參保人數核定”）工作面臨著諸多挑戰(zhàn)與困惑。

一、蓮都區(qū)被征地農民基本生活保障制度的發(fā)展歷程

麗水市蓮都區(qū)被征地農民基本生活保障制度的建設可分為起步階段、發(fā)展階段、提升階段三個階段。

起步階段：2004 -2007年。在浙江省委省政府統(tǒng)一部署下，2004年7月，麗水市人民政府印發(fā)《麗水市被征地農民基本生活保障暫行辦法》（麗政發(fā)〔2004〕41號），明確同年8月1日起在麗水市區(qū)、市經濟開發(fā)區(qū)開始實施被征地農民社會保障制度。文件對保障范圍和對象、參保人數的核定、基本生活保障的內容、資金籌集與管理以及相關職能部門的分工等都做了較為明確的規(guī)定。該階段以被征地農民基本生活保障制度的創(chuàng)設為標志，初步建立了與城鎮(zhèn)社保體系既有區(qū)別又相銜接的被征地農民社會保障的制度框架和運行機制。

發(fā)展階段：2007-2014年。2007年9月，麗水市人民政府印發(fā)《關于調整市區(qū)被征地農民基本生活保障有關政策的通知》（麗政辦發(fā)〔2007〕120號），明確同年9月1日起，蓮都區(qū)范圍內年滿16周歲的被征地農民，列入被征地農民基本生活保障對象，實行“即征即保、先保后征、人地對應”，同時，在保障方式、政府出資、被征地農民就業(yè)等方面出臺了相關政策，調整提高了被征地農民基本生活保障待遇享受標準和繳費標準。該階段以被征地農民基本生活保障制度的覆蓋面擴大、保障水平提高為標志，按照政府可承受、被征地農民可接受的原則，深化完善了與經濟發(fā)展水平相適應的被征地農民社會保障制度。

提升階段：2014年-至今。在省政府統(tǒng)一部署下，為加快推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程，完善社會養(yǎng)老保險制度，保障被征地農民基本生活水平，2014年7月，麗水市人民政府出臺《關于進一步完善市區(qū)被征地農民基本生活保障制度的若干意見》（麗政辦發(fā)〔2014〕93號），同年7月1日起，蓮都區(qū)新增被征地農民可申請參加職工基本養(yǎng)老保險，同時，之前已參加市區(qū)被征地農民基本生活保障的被征地農民，可申請轉保職工基本養(yǎng)老保險。該階段以被征地農民基本生活保障接軌城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險為標志，經核定屬于被征地農民基本生活保障范圍的新增被征地農民和已參加被征地農民基本生活保障的被征地農民，可選擇參加職工基本養(yǎng)老保險。

被征地農民基本生活保障與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險銜接政策的出臺，意味著取得被征地農民基本生活保障參保資格的被征地農民，在繳納一定金額的“轉?！辟M用后，每月領取的基本生活保障金可從原來的三百余元迅速提高至一千五百余元，被征地農民基本生活保障參保指標的“含金量”大大提高。至此，被征地農民基本生活保障成為失地農民十分關切的一項土地征收安置補償措施，參保人數核定工作迅速從“角落”走至“臺前”，成為群眾來信來訪的重要領域。

二、參保人數核定的相關政策

當前，蓮都區(qū)被征地村的參保人數核定主要依據《麗水市被征地農民基本生活保障暫行辦法》（麗政辦發(fā)〔2004〕41號）文件執(zhí)行，即“參保人數按照被征用的耕地數量除以征用前被征用單位平均每人占有耕地的數量計算(計算平均每人占有耕地數量時的人數為征地時的實有人數減去原已貨幣安置的人數)”。

參保人數核定的地類覆蓋范圍?，F(xiàn)行文件僅將耕地納入被征地農民基本生活保障的地類覆蓋范圍，一般稱為“耕地核定法”，即應參保人數=被征耕地面積/人均耕地數。2015年7月，根據省、市參保人數相關政策的要求，蓮都區(qū)政府經過專題研究，將除林地以外的園地等其他農用地納入參保人數核定的地類覆蓋范圍，實行“耕地+園地核定法”，即應參保人數=被征耕地園地其他農用地面積/人均耕地園地面積。政策同時明確，以涉及土地征收的建設項目為單位，參保人數核定應當在“耕地核定法”、“耕地+園地核定法”兩種核定方式中選用更有利于保障被征地農民合法權益的方式。

失效參保指標的重新激活使用。2014年前，因政府宣傳不到位、農戶參保意識不強和月基本生活保障金不高等，在取得被征地農民基本生活保障參保指標后，蓮都區(qū)有近萬農民未及時辦理參保手續(xù)。2014年底，麗水市人民政府經過專題研究，出臺了恢復蓮都區(qū)被征地農民基本生活保障參保指標的方案，決定按照輕重緩急的原則，分年度對已經“失效”的參保指標進行恢復使用。

三、存在的問題和原因分析

被征地農民社會保障作為征地安置補償的重要內容和方式。近年來，隨著社會關注度的提高，蓮都區(qū)被征地農民基本生活保障參保人數核定工作暴露出了一些問題，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

1.相關政策不完善，影響參保人數核定工作的正常開展

目前施行的《麗水市被征地農民基本生活保障試行辦法》規(guī)定：“蓮都區(qū)的被征地農民基本生活保障參保人數按照被征用的耕地數量除以征用前被征用行政村平均每人占有耕地數計算(計算平均每人占有耕地數量時的人數為征地時的實有人數減去原已貨幣安置的人數)”，對數據來源、技術標準、工作程序等均沒有作出規(guī)范。如辦法對被征用的耕地數量、征用前被征用行政村平均每人占有耕地數兩個關鍵指標的技術標準和數據來源均沒有作出明確規(guī)定，特別是征用前被征用行政村平均每人占有耕地數指標，據筆者調查，至少有統(tǒng)計部門的統(tǒng)計年鑒、農業(yè)部門的農業(yè)農村經濟調查和國土部門的土地變更調查三個口徑，且相互之間數據出入較大，難以反映被征地村的真實情況。又如，根據《浙江省人民政府關于調整完善征地補償安置政策的通知》（浙政發(fā)〔2014〕19號）的要求，各地征收耕地及其他農用地的，均應合理確定參保人數，但地方相應配套的實施辦法仍有待落實。究其原因，蓮都區(qū)被征地農民基本生活保障參保人數核定尚沒有制定統(tǒng)一規(guī)范可操作的實施細則，實際工作中不得不以政府會議紀要、抄告單等方式采取一些實用性的做法，致使土地征收安置補償措施偶爾的前后不一致、不平衡。這是當前參保人數核定工作矛盾糾紛多發(fā)頻發(fā)的主要原因，也在一定程度上導致了征地補償安置工作有失公平公正，給穩(wěn)控工作帶來負面影響。

2.歷史遺留問題不少，前后政策銜接難度大

被征地農民基本生活保障制度建立后，在較長時間內，政策宣傳不到位，被征地農民不關注，參保人數核定工作較為粗放。隨著基本生活保障水平的提高和核定政策的調整完善，暴露出不少歷史遺留問題，具體表現(xiàn)如下：一是已經核定參保指標，但被征地村和農民未按規(guī)定在六個月內到參保機構辦理參保手續(xù)的，已經失效的參保指標是否允許重新恢復使用，恢復方案如何兼顧被征地農民訴求和政府財政承受能力。二是歷史建設項目土地征收時，受社會保障意識不強、月基本生活保障金偏低等客觀條件制約，參保人數核定不被當時征地雙方所重視，工作在一定程度上呈現(xiàn)不透明、不合理、不公平的亂象，而目前建設項目大多已經完成土地征收并建設竣工，重新調查核實的難度極大。三是政策調整完善帶來的前后建設項目享受待遇不平衡，如將園地等其他農用地納入參保人數核定的地類覆蓋范圍后，政策調整前涉及較大規(guī)模園地征收的被征地村要求重新進行參保人數核定的訴求強烈。四是根據《浙江省人民政府辦公廳關于深化完善被征地農民社會保障工作的通知》（浙政辦發(fā)〔2005〕33號）的規(guī)定，從2005年1月1日起，各地新增的被征地農民，必須做到即征即保，對此前被征地農民的社會保障問題，各地要考慮需要和可能、政策相銜接等因素，通過建立生活補助等辦法，妥善予以解決。截至目前，被征地農民基本生活保障制度建立前大規(guī)模實施征地的被征地村和被征地農民對此反映強烈，地方政府尚沒有提出妥善的解決方案。

3.新時期，新情況、新問題不斷出現(xiàn)

在當前，新增建設項目的土地征收，被征地農民基本生活保障參保人數核定同樣面臨著諸多問題。一是參保人數的核定辦法。在將園地等其他農用地納入到參保人數核定的地類覆蓋范圍后，為確保政策銜接，蓮都區(qū)采用了“耕地核定法”和“耕地+園地核定法”并行的措施，并明確以建設項目為單位，被征地村可在兩種核定方式中，選用更有利于保障被征地農民合法權益的方式。不同核定方式的并存，一定程度上造成了前后政策的不銜接，也給地方業(yè)務主管部門的參保人數核定工作帶來了困擾。二是部分行政村曾接收較大數量的庫區(qū)建設等異地轉移安置人口，受當時安置政策限制，移民的人均耕地數普遍低于全村平均耕地數，當土地征收涉及移民安置的農田區(qū)域時，面臨被征地農民基本生活保障人數不能覆蓋失地農民人數的現(xiàn)實困難。三是因計算方法的原因，已有少數行政村出現(xiàn)已核定的被征地農民基本生活保障人數超過被征地村16周歲以上農業(yè)人口數、甚至是被征地村農業(yè)人口數的問題，在新增建設項目需土地征收時，面臨是否繼續(xù)核定社保人數的問題。四是土地征收清場過程中的地類認定、建設項目紅線外“邊角地”等，是否重新進行參保人數核定及相應程序的問題。五是近年來部分地方積極推動行政村合并，參保人數核定工作面臨著村莊合并后如何調整及政策前后銜接的問題。

四、進一步完善參保人數核定的政策建議

筆者認為，被征地農民基本生活保障制度作為在土地快速城鎮(zhèn)化、社會保障制度尚不健全的特定歷史條件下，對被征地農民這一特殊群體的一項過渡性制度安排，與被征地農民失地后的生活生計、征地拆遷工作的平穩(wěn)推進和經濟社會的發(fā)展穩(wěn)定密切相關。各級地方政府應堅持深化征地制度改革，完善被征地農民社會保障機制，從切實維護群眾合法權益的基點出發(fā)，以公平正義為指導，以制度設計為抓手，以擴大基本養(yǎng)老覆蓋為方向，積極穩(wěn)妥推進參保人數核定工作。

1.科學決策，做好政策設計

被征地農民基本生活保障制度作為一項階段性的制度安排，本身有一個不斷發(fā)展完善的過程。參保人數核定工作，應當按照“陽光征遷”的要求，堅持從建立健全政策設計出發(fā)，切實發(fā)揮政策的先導作用。首先，在省級層面做好制度統(tǒng)籌設計，研究出臺參保人數核定工作的指導意見，對核定辦法、技術標準、數據來源、覆蓋地類以及國土資源、勞動保障、農業(yè)、財政等相關部門職責分工等進行明確，推進省域內各縣（市、區(qū)）政策設計的規(guī)范統(tǒng)一。其次，各地區(qū)應結合地方實際，將目前散見于各類政府抄告單、會議紀要的相關政策歸納匯總，按照前后政策銜接、維護社會公平正義的原則，出臺參保人數核定的實施細則，確保有關職能部門在工作中有法可依、有法必依。最后，強化政策執(zhí)行的剛性，參保人數核定是土地征收政策處理的關鍵環(huán)節(jié)，政策性強、牽涉面廣，應當堅持嚴格按政策核定為常態(tài)、突破政策為意外的原則，積極做好政策宣傳和穩(wěn)控工作，嚴格禁止擅自突破政策界限，對確需突破政策的特殊情形，應進行嚴格的評價論證。

2.以人為本，解決歷史“包袱”

任何政策出臺都有其相應的歷史背景，必須與其所處的發(fā)展階段、社會環(huán)境相適應。對被征地農民基本生活保障參保指標“失效”的問題，麗水市人民政府已經出臺相關政策，分輕重緩急逐年予以指標恢復，落實被征地農民的參保工作。對被征地農民基本生活保障制度建立后，已經核定參保人數但有爭議的建設項目，應當根據實事求是、有錯必究的原則，在能夠提供相關證明材料或足以查清歷史事實的前提下，予以糾正。對制度建立前的被征地農民，應根據浙政發(fā)〔2003〕26號、浙政辦發(fā)〔2005〕33號的精神，本著對歷史負責、對農民負責的原則，在省級層面的統(tǒng)籌指導下，按照被征地農民可接受、地方財政可承受、社會公眾普遍認可的原則，積極研究謀劃，出臺穩(wěn)妥可靠的解決方案，尤其需要考慮全省各市、各縣（市、區(qū)）之間政策的協(xié)調統(tǒng)一。

3.健全機制，形成工作合力

被征地農民基本生活保障工作作為一項關系到社會穩(wěn)定發(fā)展大局的系統(tǒng)工程，由勞動保障、國土資源、財政、農業(yè)等部門根據各自職責共同組織實施，涉及被征地農民的核心利益，任務繁重、矛盾多發(fā)、且部門職責交叉，亟需建立健全部門聯(lián)席工作機制，形成工作合力。一是常態(tài)化工作機制。如對于被征土地地類經合法程序認定后地類有調整的，或建設項目紅線外“邊角地”代征等常規(guī)事項，需要調整被征地農民基本生活保障參保人數的，可以通過制定相應的工作程序，由國土資源、征遷、財政、勞動保障和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）按程序辦理。二是“一事一議”工作機制。涉及參保人數核定的重大事項，尤其涉及較大額度財政出資的，應該通過政府組織專題研究論證的方式解決。如被征地村對參保人數核定工作采用的被征地行政村平均每人占有耕地數等核定指標有異議的，涉及政府承擔被征地農民社保資金變化的，可當地鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行組織調查，核實后上報縣級人民政府，由縣級政府組織農業(yè)、統(tǒng)計、征遷、國土資源、財政、社保等部門進行核實，形成書面會議紀要或抄告單。

當前，被征地農民基本生活保障參保人數核定工作已然成為我省土地征遷領域的熱點話題，也是群眾來信來訪、人大政協(xié)提案的重點課題。筆者以為，抓緊研究，完善政策，盡快破解這個“命題”，讓被征地農民更大程度參與城市土地增值收益分配，有利于維護被征地農民合法權益，確保征地工作平穩(wěn)推進，有利于消除城鄉(xiāng)二元結構，實現(xiàn)區(qū)域經濟社會和諧穩(wěn)定，有利于經濟轉型升級，加速我省的新型城鎮(zhèn)化進程。