對(duì)當(dāng)前違法用地整治的幾點(diǎn)思考

□寧波市國(guó)土資源局海曙分局 李 峰

對(duì)當(dāng)前違法用地整治的幾點(diǎn)思考

□寧波市國(guó)土資源局海曙分局 李 峰

結(jié)合基層面臨的違法用地整治現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為十三五違法用地查處工作總的思路可以考慮為“堅(jiān)決遏制增量，推進(jìn)消化存量”，兩條腿走路。在堵疏結(jié)合的前提下，如何有效破解違法用地查處難、制止難、執(zhí)行難是近年來困擾基層國(guó)土執(zhí)法人的“心病”?，F(xiàn)結(jié)合實(shí)際情況和筆者不太成熟的思考談幾點(diǎn)思路和想法，有些想法可能比較大膽，突破現(xiàn)有的法律法規(guī)限制。

一、遏制增量是重點(diǎn)

一直以來，違法用地“發(fā)現(xiàn)難、制止難、查處難、執(zhí)行難”是一個(gè)普遍的問題，從實(shí)際情況看，隨著技術(shù)手段提高和制度建設(shè)的完善，四難中的“發(fā)現(xiàn)難”已不是主要難題，真正的難題是“制止、查處、執(zhí)行”。未來的違法用地整治關(guān)鍵是做好及時(shí)制止，消滅在萌芽，減少由此帶來執(zhí)行到位的社會(huì)成本，減少對(duì)抗性。筆者認(rèn)為，可以通過幾種途徑探索遏制違法增量。

1.修改相應(yīng)法律法規(guī)（法律層面）

做好頂層設(shè)計(jì)非常重要，《土地管理法》看似嚴(yán)厲，實(shí)際上操作性不強(qiáng)，某種程度上事實(shí)的大量違法用地處置不到位更嚴(yán)重侵蝕了《土地管理法》的嚴(yán)肅性（相關(guān)例子很多，具體不展開）。修法已是必要的，應(yīng)該更多考慮現(xiàn)實(shí)操作性。比如修改不合時(shí)宜的條款（如農(nóng)村村民個(gè)人建房只有拆除的條款）……

2.黨委政府主體責(zé)任（制度層面）

很多地方建立了《國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察共同監(jiān)管責(zé)任機(jī)制》，問題的關(guān)鍵在于落實(shí)，往往流于形式，真正效果不甚理想。個(gè)人覺得應(yīng)該繼續(xù)督促落實(shí)好“共管機(jī)制”，有的地方存在“共管”變“都不管”的現(xiàn)象，因?yàn)楝F(xiàn)在體制下，往往共管機(jī)制會(huì)開不起來、聯(lián)絡(luò)不暢，各部門從自身利益出發(fā)推諉、拖延現(xiàn)象一定程度上存在。將地方黨委一并納入共管機(jī)制，黨委政府作為責(zé)任主體、部門協(xié)同配合，需要有聯(lián)絡(luò)機(jī)制推動(dòng)日常工作，信息互享互通。建議上級(jí)政府在考核時(shí)，或者地方督察局在例行督察或?qū)ｍ?xiàng)督察時(shí)，將履行“共同監(jiān)管責(zé)任”的落實(shí)情況作為督察內(nèi)容，來推動(dòng)該項(xiàng)制度能真正落實(shí)。

筆者認(rèn)為，是否管得住違法用地，關(guān)鍵還是在基層黨委政府。據(jù)統(tǒng)計(jì)，違法用地中地方政府或主導(dǎo)的違法用地、村集體違法用地、企事業(yè)單位違法用地，宗數(shù)和面積比例還是占大頭。如何管控好違法用地，關(guān)鍵是“帽子”和“成本”。對(duì)于基層政府主要領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該將違法用地，特別是違法占用耕地（基本農(nóng)田）列入其任期內(nèi)考核內(nèi)容，超過某個(gè)面積或比例，一票否決。對(duì)于企業(yè)違法用地要?jiǎng)佑镁C合手段，提高其違法用地“成本”，比如對(duì)違法用地的企業(yè)，建立黑名單，甚至參考法院公布“老賴名單”，將違法用地主體信息在報(bào)紙、電視、雙微等平臺(tái)上公布，信息共享，列入“社會(huì)征信系統(tǒng)”，影響涉及其個(gè)人辦信用卡、貸款，與黨代表、人大代表、政協(xié)委員等資格身份相關(guān)聯(lián)。

筆者認(rèn)為，是否管得住違法用地，還要管控好村級(jí)違法用地。在基層實(shí)務(wù)中，如何遏制村集體組織違法沖動(dòng)和強(qiáng)化村集體責(zé)任非常重要。村集體主導(dǎo)或默認(rèn)的違法用地占了很大比重，但對(duì)村集體處理較輕，或難以落實(shí)。應(yīng)該強(qiáng)化村民民主管理制度，落實(shí)村集體保護(hù)責(zé)任。同時(shí)，繼續(xù)推進(jìn)“耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制”，通過制度和轉(zhuǎn)移支付等多種方式，真正使得保護(hù)者、守法者得到好處。

3.因地制宜，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法（技術(shù)層面）

推進(jìn)綜合行政執(zhí)法是目前有效手段之一，當(dāng)然各地情況有所不同。浙江省政府2015年下發(fā)《關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法的意見》（浙政發(fā)〔2015〕4號(hào)），2015年12月，省編辦和省國(guó)土資源廳下發(fā)了《關(guān)于建立市縣國(guó)土資源部門與綜合行政執(zhí)法部門協(xié)作配合機(jī)制的指導(dǎo)意見》（浙編辦發(fā)〔2015〕64號(hào)）。目前各地推進(jìn)進(jìn)度不一。筆者認(rèn)為，十三五期間，基層層面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法是一個(gè)方向，應(yīng)該單獨(dú)成立“綜合行政執(zhí)法局”（可在原城市管理局基礎(chǔ)上，將具有執(zhí)法職能的規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、工商、水利等部門，職責(zé)重新整合）。這里首先要對(duì)具有行政執(zhí)法職權(quán)的部門對(duì)應(yīng)的職責(zé)進(jìn)行重新梳理，理清職責(zé)職能部門與綜合行政執(zhí)法局的職責(zé)邊界。其次對(duì)涉及單位人編崗重新核定，在不增加的前提下，根據(jù)職能劃轉(zhuǎn)情況調(diào)配編制和人員。

從國(guó)土資源部門角度，現(xiàn)階段可以將非法占地、非法轉(zhuǎn)讓、破壞耕地、拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)、未按規(guī)定進(jìn)行表土剝離、臨時(shí)用地或設(shè)施農(nóng)用地上違法行為、非法開采礦產(chǎn)資源、非法轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源等行政執(zhí)法事項(xiàng)，逐步納入綜合行政執(zhí)法局，從而解決國(guó)土資源部門手段單一，無法有效制止違法行為的問題。借助綜合執(zhí)法局，能在發(fā)現(xiàn)新增違法后，依據(jù)其他部門法，采取行政強(qiáng)制措施有效消滅在萌芽狀態(tài)。

4.調(diào)整思路改變部分不合時(shí)宜的政策（政策層面）

以重點(diǎn)項(xiàng)目、政府主導(dǎo)項(xiàng)目違法用地為例。在基層查處違法用地時(shí)，往往遇到重點(diǎn)項(xiàng)目、政府主導(dǎo)項(xiàng)目難以調(diào)查取證造成制止難、查處難、執(zhí)行難。針對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目，特別是省市以上的重點(diǎn)項(xiàng)目，由于現(xiàn)行審批制度存在審批周期長(zhǎng)，一般從前期準(zhǔn)備到正式批準(zhǔn)需要1-2年甚至更長(zhǎng)時(shí)間，但項(xiàng)目資金和工期卻很緊的問題，造成了重點(diǎn)項(xiàng)目未批先用、邊報(bào)邊用等現(xiàn)象特別突出。筆者認(rèn)為，上級(jí)部門可以換個(gè)角度看問題，這些重點(diǎn)項(xiàng)目（特別是省市以上的重點(diǎn)項(xiàng)目）最終都會(huì)在2-3年內(nèi)批下來，也就是說，批準(zhǔn)只是個(gè)時(shí)間問題。既然如此就應(yīng)該考慮，在頂層制度設(shè)計(jì)層面參考前幾年出臺(tái)的“關(guān)于先行用地的政策”，將這個(gè)政策放寬到省市重點(diǎn)項(xiàng)目以上，明確只要這些重點(diǎn)項(xiàng)目立項(xiàng)、選址、用地預(yù)審后，即可視為合法用地，不再列入違法用地范圍，只是相關(guān)審批部門要內(nèi)部跟蹤，如果到時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重的少批多占等問題，再嚴(yán)格依法依規(guī)查處到位。

二、消化存量是難點(diǎn)

逐步消化存量違法用地與控制新增違法、解決遺留問題密切相關(guān)，這里涉及的情況更加復(fù)雜。消化存量違法用地最大的問題其實(shí)是執(zhí)行難的體現(xiàn)。據(jù)了解，大部分存量違法用地在處罰程序上都已到位，已依法作出行政處罰，只是行政處罰的內(nèi)容沒有得到執(zhí)行、申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行無法落實(shí)、對(duì)責(zé)任人處理到位更難以實(shí)現(xiàn)。在符合各種條件的前提下，對(duì)可以補(bǔ)辦手續(xù)的違法用地，按程序補(bǔ)辦用地手續(xù)，違法者要付出合理的成本（不能低于正常取得用地的成本）。從消化存量違法用地角度，談幾點(diǎn)想法。

1.通過裁執(zhí)分離逐步解決處罰決定中“責(zé)令限期拆除違法建筑、恢復(fù)原狀”等內(nèi)容（這是基層遇到的最難落實(shí)的部分）

在基層實(shí)踐中，遇到的問題是國(guó)土資源部門走完程序，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，法院不受理或受而不執(zhí)。去年以來省高院就非訴行政案件的執(zhí)行出臺(tái)了“裁執(zhí)分離”制度，在程序上解決了這個(gè)問題，使得國(guó)土資源部門至少能在程序上走完，但是實(shí)際執(zhí)行情況還是不容樂觀，大部分情況下處于“裁而不執(zhí)”。因?yàn)檫@個(gè)燙手山芋無論是法院，國(guó)土資源部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、綜合執(zhí)法部門等，均不愿意真正執(zhí)行。

2014年浙江省為例省高院出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)和規(guī)范全省非訴行政執(zhí)行案件“裁執(zhí)分離”工作的紀(jì)要（試行）》（浙高法〔2014〕18號(hào)），從實(shí)際效果看，相當(dāng)于增加了一道程序，延長(zhǎng)了走程序的時(shí)間，實(shí)際問題難解決，比如法院可以與政府協(xié)商，可以裁定由基層政府、綜合執(zhí)法部門或國(guó)土部門等組織實(shí)施……如果裁定給國(guó)土部門執(zhí)行，那是換湯不換藥，國(guó)土部門根本沒有力量執(zhí)行；如果裁定給基層政府執(zhí)行，沒有對(duì)基層的考核、約束，絕大多數(shù)情況下同樣不會(huì)執(zhí)行；基層綜合執(zhí)法部門在尚未建立的情況下，原有的城管隊(duì)伍也難以有效執(zhí)行。仔細(xì)看看裁執(zhí)分離實(shí)行的地方，效果不理想，裁定后真正執(zhí)行的極少，很多時(shí)候僅僅是為了裁定而裁定，程序都停留在紙面。裁定無法執(zhí)行，導(dǎo)致違法事實(shí)繼續(xù)長(zhǎng)期存在，導(dǎo)致違法者繼續(xù)無成本或低成本，導(dǎo)致相關(guān)的信訪難以平息。

筆者認(rèn)為，裁定能否得到執(zhí)行或一定程度上得到執(zhí)行很重要。對(duì)“拆除、恢復(fù)原狀”的執(zhí)行全部拆除、恢復(fù)原狀，從現(xiàn)實(shí)性看不可能，會(huì)造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)，可能還會(huì)引起不穩(wěn)定因素。相比之下，分類處置更穩(wěn)妥，選擇一小部分性質(zhì)惡劣、上級(jí)批示、群眾重點(diǎn)舉報(bào)、房屋存在安全隱患、落后或淘汰產(chǎn)業(yè)等違法用地拆除復(fù)耕到位。對(duì)于更大部分需要“拆除、恢復(fù)原狀”的違法用地，在實(shí)際操作上，可以考慮由地方政府或村集體代管，違法主體繼續(xù)使用的，按照市場(chǎng)價(jià)評(píng)估（類似地塊正規(guī)出讓金額度），測(cè)算出每年需要繳納的“地租和房租”（可根據(jù)市場(chǎng)變化定期評(píng)估，更新參考數(shù)據(jù)……此處不展開）。這有兩點(diǎn)好處。一是提高違法主體的違法成本（否則不用繳納、又無法拆除，違法者成本極低，甚至變成免費(fèi)使用），避免了全部拆除帶來的社會(huì)資源浪費(fèi)，也可能讓一部分無法承受年費(fèi)的違法主體主動(dòng)退出。這時(shí)可以考慮拆除恢復(fù)原狀，或者臨時(shí)作為公共設(shè)施、公益設(shè)施用途。如果擬作為永久使用的，待規(guī)劃調(diào)整后補(bǔ)辦手續(xù)，或者“總量平衡”拆除復(fù)耕等質(zhì)等量的合法的低效建設(shè)用地或農(nóng)村宅基地、工礦地等。二是如果違法主體繼續(xù)使用或其他主體使用，必須繳納對(duì)應(yīng)的“地租和房租”，收取的費(fèi)用，歸入地方政府主導(dǎo)的“耕地保護(hù)激勵(lì)基金或其他農(nóng)業(yè)基金”，用增加的違法成本來補(bǔ)償耕地保護(hù)或反哺農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)。這種方式不浪費(fèi)社會(huì)資源、能得到農(nóng)村農(nóng)民的歡迎，能一定程度上化解矛盾。

2.實(shí)事求是推進(jìn)“沒收地上建筑物”處置工作

處罰決定落實(shí)的另一個(gè)難題是對(duì)地上符合規(guī)劃，“沒收地上建筑物”后續(xù)處置穩(wěn)妥。首先，對(duì)于沒收違法用地上的地上建筑物處置沒有上級(jí)規(guī)范性文件依據(jù)，缺乏可操作性?；鶎哟蟛糠智闆r下難以執(zhí)行到位，移交地方國(guó)資委，往往不予接收或者僅僅是出具書面受理，沒有實(shí)際對(duì)“沒收”后的建筑物妥當(dāng)處置。

筆者認(rèn)為，實(shí)踐中，同樣可以考慮參照上一點(diǎn)想法。符合雙規(guī)和其他要求的，能補(bǔ)辦則補(bǔ)辦，解決遺留問題。不符合補(bǔ)辦要求的，因?yàn)闆]收后的地上建筑物屬國(guó)有資產(chǎn)管轄，國(guó)資委可以委托基層政府代管，以評(píng)估“地租和房租”，需由使用者繳納，同樣收益納入“耕地保護(hù)激勵(lì)基金或其他農(nóng)業(yè)基金”。當(dāng)然最好的方式是上面能出臺(tái)具有可操作性的依據(jù)。

3.用整體考慮，處置存量違法用地

以規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地總量為天花板，由地方政府根據(jù)規(guī)劃期末的建設(shè)用地總量，根據(jù)每年建設(shè)用地規(guī)模，倒算分解違法用地的需要拆除復(fù)耕量，再倒逼考核。規(guī)劃期末沒有完成的，存量違法用地量在新一輪規(guī)劃期內(nèi)扣減。

4.將存量違法用地處置與閑置土地處置、批而未供（供而未用）消化，城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)、農(nóng)村土地綜合整治等相結(jié)合，通盤考慮處置，能補(bǔ)辦的補(bǔ)辦，能復(fù)耕的復(fù)耕

違法用地的消化量可以與閑置土地、批而未供、供而未用消化任務(wù)相掛鉤；確需保留的違法用地，可以相應(yīng)對(duì)等面積的閑置土地、批而未供、供而未用尚未建設(shè)地塊復(fù)耕，實(shí)現(xiàn)總量平衡。

筆者以為，鑒于法律法規(guī)本身滯后性的缺陷，現(xiàn)在正是改革深入的關(guān)鍵時(shí)刻，各條線都在創(chuàng)新突破或者試點(diǎn)先行，從國(guó)家頂層設(shè)計(jì)層面，可以考慮在基層選擇個(gè)別縣市區(qū)，開展違法用地綜合治理試點(diǎn)區(qū)，“封閉運(yùn)行”，用實(shí)際效果來檢驗(yàn)。如果所有的改革和探索都必須在現(xiàn)行框架內(nèi)，那就不會(huì)有當(dāng)年的改革開放了。

管理園地