我國突發(fā)事件的政府信息公開制度保障淺析

虞 露 閆 芬

天津大學(xué)，天津 300072

我國突發(fā)事件的政府信息公開制度保障淺析

虞 露 閆 芬

天津大學(xué)，天津 300072

政府信息公開是保障公民的知情權(quán)，以及實現(xiàn)國家民主的基礎(chǔ)，突發(fā)事件因其特殊性，公開更應(yīng)該受到關(guān)注，本文力圖從突發(fā)事件的政府信息公開的理論基礎(chǔ)以及在實際操作中存在的問題進行簡要分析，進而針對存在的問題提出切實有效的建議。

知情權(quán)；突發(fā)事件；信息公開；政府信息公開法

一、突發(fā)事件的政府信息公開的理論基礎(chǔ)

談及政府信息公開的理論基礎(chǔ)，必須談及知情權(quán)。盡管我國的憲法沒有直接對知情權(quán)加以界定，目前從立法的層面來看，知情權(quán)在各地的地方政府規(guī)章中還是有所體現(xiàn)。但無論是從國際發(fā)展趨勢還是國內(nèi)立法條件來考慮，知情權(quán)列為憲法中不可或缺的基本權(quán)利這一事項應(yīng)早日納入立法進程來。如依據(jù)我國憲法第二條①、憲法第三條②規(guī)定，從法意解釋出發(fā)，不難得出，了解國家有關(guān)信息，即享有知情權(quán)，是人民當(dāng)家作主和具備行使自己管理國家事務(wù)的權(quán)利的必要前提條件；同時憲法第四十一條③的規(guī)定則賦予了公民監(jiān)督權(quán)，而監(jiān)督權(quán)行使的前提是行政機關(guān)要公開信息。如果行政機關(guān)不公開信息，公民在無法了解到真實信息的前提下，其行使監(jiān)督權(quán)就無從談起。

在具體的治理層面，由于行政權(quán)具有膨脹的特性。賦予公民知情權(quán)，讓政府承擔(dān)強制公開的責(zé)任，可以在一定程度上有效為防止行政權(quán)的恣意擴張以及公民權(quán)利受到侵犯，進而避免行政權(quán)力的不當(dāng)利用。政府信息公開的實行，能夠促使公民對政府機關(guān)整體乃至其內(nèi)部個體進一步了解，令公民手中的監(jiān)督權(quán)真正有效化。如果政府信息不公開，行政不透明，帶來的后果是行政權(quán)力隨意性過大，人民對政府信息不知情，將會導(dǎo)致人民就無法充分行使自己的權(quán)利，人民民主則必然成為紙上談兵。所以，為了保障公民權(quán)利與自由，建設(shè)民主國家，必須利用政府信息公開這個武器，約束行政權(quán)力恣意擴張。

二、突發(fā)事件的政府信息公開范圍存在的主要問題

在立法方面，目前我國主要是通過類型加以劃分，縱觀各類立法及文件來看，我國政府信息公開內(nèi)容呈現(xiàn)分布零散的特點，而且不同的法律法規(guī)之間容易產(chǎn)生沖突。

而由國務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)作為行政法規(guī)，法律位階明顯偏低，這在很大程度上限制了《條例》的法律效力以及處理、應(yīng)對突發(fā)事件的能力?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》、《防震減災(zāi)法》、《傳染病防治法》、《保密法》、等法律法規(guī)中與《政府信息公開條例》中的內(nèi)容都有或多或少的重合。但是，特別法只應(yīng)用于特定類型的突發(fā)事件，比如《防震減災(zāi)法》第16條，又如《傳染病防治法》第19條。不難看出，這樣的法律條文還處在信息公開的初級階段，沒有進一步根據(jù)特定的突發(fā)事件加以深入，也沒有進一步規(guī)定該信息公開的全流程?？偟膩碚f，目前我國的突發(fā)事件政府信息公開制度還存在比較多的問題，主要包括以下四個方面：

一是政府信息公開觀念落后。

部分行政機關(guān)及其工作人員沒有信息公開的意識，更有甚者，非但不把信息公開作為必須履行的義務(wù)，反而看成是自己的權(quán)力。尤其是在發(fā)生突發(fā)事件的時候，行政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部往往為了平息民憤，避免被問責(zé)，會選擇不公開或有條件地公開一些無關(guān)痛癢的信息。同時，我國政府信息公開立法的步調(diào)也被這種思想觀念所左右，導(dǎo)致在過去較長的一段時間里突發(fā)事件的信息公開立法以及責(zé)任追究機制無法加以完善。

二是突發(fā)事件的政府信息公開相關(guān)立法體系需要進一步完善。

首先是在我國憲法層級上，政府信息公開的相關(guān)內(nèi)容缺乏明確規(guī)定，如上文所述，在我國憲法中，盡管我國憲法對公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)有所涉及，但仍舊有說得不夠詳盡之嫌。

其次是《條例》較為落后的立法觀念，如《條例》的第8條對行政機關(guān)公開政府信息的反向范圍進行了規(guī)定，即不得對國家、公共、經(jīng)濟等方面的安全及社會穩(wěn)定產(chǎn)生威脅，但是對其標準并沒有詳細的解釋或列舉，類似的情況也出現(xiàn)在第9條到第14條。《條例》第9條采用列舉的形式，而并未使用概括或禁止的形式對政府信息公開范圍的方式加以規(guī)定，這種規(guī)定實際上將信息公開的推定范圍限定起來，造成公開范圍過于受限?！稐l例》第14條最后一款規(guī)定：“行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。然而這一條款并沒有對于國家秘密、商業(yè)秘密以及個人隱私加以界定，另外，所謂“重大影響”指的是什么，又有怎樣的標準也沒有加以說明解釋。

再次就是上文中提到的，《條例》是由國務(wù)院制定并頒布的行政法規(guī)，其位階是低于法律的，而截止目前，并沒有如《政府信息公開法》這樣在基本法律層面所制定的法律規(guī)范，這也就使得我國信息公開相關(guān)立法處于較低的層級。然而更值得注意的是，由于《條例》的層級較低，現(xiàn)行有效的法律效力上都高于《條例》，而在政府信息公開范圍上，作為上位法《檔案法》與《保密法》所規(guī)定的內(nèi)容又與《條例》時有沖突，這種情況若長期存在且無法有效地予以解決的話，勢必會對信息公開的程度和范圍有所影響。

三是具體信息公開的情形并未加以明確與細化。

司法實踐表明，在豁免性文件的范圍問題上，法律規(guī)定得越具體，越有利于保障公民的知情權(quán)。就《條例》的規(guī)定來說，其標準過于薄弱、過于主觀且難于操作。在實踐中，政府及其部門對于公開的內(nèi)容有著廣泛的自由裁量權(quán)。實際上，在信息公開過程中，政府正面的、積極的、樹立正面形象的信息多公布，而負面的、消極的、危及正面形象的信息少公布。事實上，由于對信息公開的情形未加以明確和細化，導(dǎo)致政府對信息加以選擇性公開的過程嚴重地損害了公眾的知情權(quán)，不利于維護國家和政府的形象和信譽。

四是在具體操作方面，《條例》在執(zhí)行時不免流于形式。

近年來，隨著信息化進程的加快，政府官方網(wǎng)站、“兩微一端”等電子信息公開途徑發(fā)展得如火如荼，但是，很多地方政府重自己手中的權(quán)力甚于民眾手中的權(quán)利，政府信息公開被算入其政績的一部分，其公布的信息不及時、不準確，對應(yīng)當(dāng)公布的事宜很少公布乃至不公布，在突發(fā)事件發(fā)生時，這種情況尤為明顯，一些可以乃至應(yīng)當(dāng)為公眾所知曉的信息被封鎖或是被延遲發(fā)布，并且部分地方政府是“為了公開而公開”，與其自身利益產(chǎn)生沖突時，其常常避重就輕，使得政府信息公開流于形式。

綜上，為了對我國政府信息公開的現(xiàn)狀加以改善，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提出改革當(dāng)前機制的意見和建議。

三、我國突發(fā)事件政府信息公開的完善對策

(一)知情權(quán)入憲，奠定立法基礎(chǔ)

憲法是國家的根本大法，而知情權(quán)也是公民最為重要的基本權(quán)利之一，但尷尬的是，在我國，知情權(quán)并沒有在憲法中有一個系統(tǒng)而完整的描述。知情權(quán)應(yīng)當(dāng)入憲的原因有二：其一，公民人權(quán)由憲法所保障，而知情權(quán)作為當(dāng)今社會公民行使各項基本權(quán)利的基礎(chǔ)，知情權(quán)入憲是保障我國公民人權(quán)的應(yīng)有之義；其二，國際化是整個世界不可逆的潮流，我國追隨這一潮流，不斷地改善著公民的基本人權(quán)，簽署了《經(jīng)濟、文化權(quán)利國際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，知情權(quán)入憲體現(xiàn)的正是我國為了與國際憲政發(fā)展趨勢接軌的不懈努力。無規(guī)定者無地位，知情權(quán)也是一樣，在憲法中不對知情權(quán)進行良好的系統(tǒng)性的規(guī)定的話，其在憲法乃至憲政中的地位就無從談起。憲法的目的就是平衡國家的公權(quán)力和公眾的私權(quán)利，為了保障我國人權(quán)體系進一步的完善，我國人大應(yīng)當(dāng)推動知情權(quán)在合適的時間入憲。

除此之外，正如上文所述，政府信息公開是民主國家保障公民權(quán)利與自由的制度武器。知情權(quán)與政府信息公開制度二者唇齒相依，無知情權(quán)的政府信息公開制度，猶如無源之水、無根之木；而空有知情權(quán)沒有政府信息公開制度，知情權(quán)也是所謂“跛腳的權(quán)利”，猶如給人民空畫了一張美好卻無法吃到的大餅。有公民權(quán)利才有政府權(quán)力，政府是為了保障公民權(quán)利實施而存在的，其權(quán)力合法性的來源不外乎公民權(quán)利的讓渡，這就要求政府在處理公共事務(wù)時需要保障公民的知情權(quán)，將政府信息進行公開。

(二)反思《條例》第8條的理念設(shè)置

《條例》第8條規(guī)定政府信息公開不得對國家、公共、經(jīng)濟等方面的安全及社會穩(wěn)定產(chǎn)生威脅。國家、公共、經(jīng)濟等方面的安全和社會穩(wěn)定是較為模糊的理由，實踐中極易被政府利用以拒絕公開政府信息。事實上，在在沒有全面推行政府信息公開制度之前，許多謊報、瞞報真實情況的重大生產(chǎn)責(zé)任事故和自然災(zāi)害都打著維護社會和諧穩(wěn)定的旗號，導(dǎo)致人們不信任政府公布的信息和理由，也造成了人們的大規(guī)模恐慌。因此，為了維護社會的穩(wěn)定，政府必須在任何時刻，都做到能都向公眾發(fā)布準確、及時、有效的信息，充分保障公眾知情權(quán)，以便社會公眾妥善安排自己的事務(wù)并做出理性的決定。具體來說，對一些與公民切身利益緊密相關(guān)的突發(fā)事件，比如自然災(zāi)害、突發(fā)疫情、重大責(zé)任事故、恐怖分子活動等等，政府選擇的信息發(fā)布方式應(yīng)當(dāng)同信息報告制度相匹配，并且做到準確而及時地予以發(fā)布，而不應(yīng)當(dāng)以維護穩(wěn)定等隨便找借口伺機行使所謂自由裁量權(quán)封鎖政府信息。這是由于，一旦公眾對政府產(chǎn)生懷疑，這種影響將是不可逆的，對維護社會真正的公平、保持社會真正的穩(wěn)定百害而無一利。因此，必須限制政府的自由裁量權(quán)，限制政府在這些法條規(guī)定不明確的地方的自由裁量權(quán)。要解決這一問題，首先，必須要規(guī)定行政機關(guān)的舉證責(zé)任，如果經(jīng)過相關(guān)行政機關(guān)決策，認為有些信息不適合公開，那么行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任，同時要向公民明確告知理由并向他們提供可能的救濟途徑。與之相反，公民在申請信息公開的時候無需提供理由。其次，建立例外事項審查制度。美國專門設(shè)立信息公開審查會，協(xié)助并監(jiān)督行政長官行使自由裁量權(quán)，并可以提出意見和理由，值得我國借鑒。

[ 注 釋 ]

①中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民.人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù).

②人民代表大會由民主選舉，受人民監(jiān)督.

③公民有提出批評建議的權(quán)利和檢舉、控告、申訴的權(quán)利.

D

A

2095-4379-(2017)22-0089-02

虞露(1996-)，女，漢族，江蘇人，天津大學(xué)，本科生，研究方向：行政法；閆芬(1993-)，女，漢族，安徽人，天津大學(xué)，本科生，研究方向：行政法；指導(dǎo)老師：劉曉純，天津大學(xué)法學(xué)院，教授。