集體建設用地法律探討

張?zhí)炜?/p>

南陽農(nóng)業(yè)職業(yè)學院，河南 南陽 473000

集體建設用地法律探討

張?zhí)炜?/p>

南陽農(nóng)業(yè)職業(yè)學院，河南 南陽 473000

土地是一種重要的自然資源，其不僅是人們生存生活所必需的物質(zhì)基礎，同時還兼具重要的經(jīng)濟價值和社會保障功能。集體建設用地是我國法律劃分的一類土地資源，其也被稱之為農(nóng)村集體土地建設用地或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設用地，土地使用權歸鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村集體經(jīng)濟組織以及農(nóng)村個人投資者所有，土地主要用于各項非農(nóng)業(yè)建設項目。近年來，隨著我國城市化、工業(yè)化進程的不斷加快，固定的國有建設用地已經(jīng)難以滿足國家建設、社會發(fā)展需求。同時，農(nóng)村集體建設用地受到立法缺陷、城鄉(xiāng)土地管理制度等影響，所以面臨著土地使用權難以依法流轉(zhuǎn)的尷尬局面。為促集體建設用地更加良好地發(fā)揮其經(jīng)濟價值和社會保障功能，就需要有關部門進一步調(diào)整和完善集體建設用地的審批、規(guī)劃、登記等相關法律法規(guī)。本文從集體建設用地的法律概念出發(fā)，對現(xiàn)階段集體建設用地的相關法律制度進行分析，并適當?shù)靥岢隽私ㄗh。

集體建設用地；土地流轉(zhuǎn)；使用權；策略

依據(jù)我國法律制度的規(guī)定，可以大致將集體建設用地分為三大類，其分別是公益性公共設施用地、經(jīng)營性用地、宅基地。值得指出的是，集體建設用地的所有權歸農(nóng)民集體(不歸國家)，農(nóng)民集體擁有集體建設用地的無限期使用權。隨著改革開放的不斷深化，為了響應社會發(fā)展需求，集體建設用地相關法律制度進行了相應的調(diào)整和改革，但收效卻不盡人意。近年來，違法違規(guī)將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為集體建設用地的現(xiàn)象有逐漸上升的趨勢。集體建設用地法律法規(guī)完善與否將直接影響到農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)民生活以及農(nóng)村環(huán)境(主要是社會環(huán)境)，為此，探究集體建設用地的相關法律問題具有重要意義。

一、集體建設用地法律概念辨析

集體建設用地，全稱為農(nóng)村集體土地建設用地。依據(jù)我國目前的法律制度，集體建設用地并沒有一個明確的定義，為便于論述，本文在探究集體建設用地法律概念之前，先對“建設用地”概念進行梳理。建設用地是指用于各種基礎設施(住宅、工礦、交通、通信、水利等)建設、旅游、軍事等用途的土地；土地使用者通過一定的工程手段，在該土地上進行工程建設，建設用地主要利用了土地的建筑空間、承載能力發(fā)揮建設作用，這一點應當區(qū)別于以取得生物產(chǎn)品為主要目的的農(nóng)業(yè)用地。對于建設用地這一概念，在1986年施行的《土地管理法》中將其細化為兩類，其分別是國家建設用地和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設用地；在1998年新修訂的《土地管理法》中，再一次將國家建設用地和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設用地合并為同一個概念——建設用地，而不再加以區(qū)分。因此，集體建設用地是在實踐中抽象出來的一個概念，并沒有確切的法律定義。

根據(jù)上文所闡述的“建設用地”這一概念，結合到《土地管理法》的相關法律法規(guī)，通過分析可以得到集體建設用地這一法律概念四個方面的基本特征：(1)集體建設用地不是國有土地；(2)集體建設用地的所有權歸于農(nóng)民集體，而不是歸于國家；(3)集體建設用地是依法由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)成的建設用地，具有合法性；(4)集體建設用地不用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。根據(jù)上文提及的集體建設用地的概念特征，可以梳理出集體建設用地一些顯著特點：集體建設用地是屬于農(nóng)民集體所有的，一般是地處農(nóng)村的、經(jīng)法律批準使用于各項建設項目(農(nóng)村居民住宅、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)、農(nóng)村公益性設施和公共設施)的土地。依據(jù)我國現(xiàn)行的土地管理法律，結合到農(nóng)村發(fā)展的實際情況，可將集體建設用地劃分為三種類型：(1)農(nóng)村居民住宅用地。農(nóng)村居民住宅用地，也就是人們常說的宅基地。宅基地主要包含了建筑物(居民住房)、建筑物附屬物(廚房、廁所、牲畜舍等)以及建筑物周圍部分土地。(2)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)建設用地。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)建設用地應當認定為集體建設用地。(3)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公益性設施和公共設施建設用地。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施用地是指為滿足農(nóng)村居民生產(chǎn)生活相關需要，進行公共設施建設而占用的土地，如，電力設施、通訊設施、道路、橋梁、水利設施等所使用的土地；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公益性建設用地是指為滿足農(nóng)村居民文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育運動、教育等需要，進行公益性設施建設而使用的土地，如，社區(qū)、醫(yī)院、運動場、學校等。

二、集體建設用地的流轉(zhuǎn)

當前我國正處于社會轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，各項建設進程加快，其所需要土地資源越來越多，土地資源的經(jīng)濟價值表現(xiàn)得愈加突出，因為土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的法律糾紛也逐漸增加。探究集體建設用地流轉(zhuǎn)的相關法律問題對于規(guī)范土地資源的管理和使用，維護各方利益具有重要意義。

(一)集體建設用地流轉(zhuǎn)的定義

顧名思義，土地流轉(zhuǎn)指的是土地資源的流通和轉(zhuǎn)讓。而實際生活中的土地流傳主要表現(xiàn)為兩種類型：土地用途的改變和土地權利的改變。基于法律視覺分析，土地流轉(zhuǎn)是土地產(chǎn)權的變化過程，其由某一經(jīng)濟實體的土地產(chǎn)權流通或轉(zhuǎn)讓至另一經(jīng)濟實體。土地權利研究得較多的是土地的所有權和使用權。抵押土地、出租土地、轉(zhuǎn)讓土地等行為均屬于土地使用權流轉(zhuǎn)的范疇。土地所有權的流轉(zhuǎn)集中表現(xiàn)為國家強制征收。國家征收集體土地是一種行政行為，帶有一定的強制性。為此，在現(xiàn)實生活中研究較多的是土地使用權流轉(zhuǎn)?？梢越频貙⑼恋厥褂脵嗟牧鬓D(zhuǎn)看作一種商品交易行為，土地使用權的實際擁有者將土地使用權當做一種商品與另一方進行交易。根據(jù)土地流轉(zhuǎn)者是否為土地所有權人，可將土地使用權流傳抽象為土地使用權初次流傳和土地使用權再次流傳兩種情況。土地使用權轉(zhuǎn)出者若為土地所有權人的，即為土地使用權初次流轉(zhuǎn)；土地使用權轉(zhuǎn)出者為土地使用權人的，即為土地使用權再次流轉(zhuǎn)。其中，土地使用權再次流轉(zhuǎn)的法律表現(xiàn)形式有入股、抵押、轉(zhuǎn)讓、出租等。

集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)雖然在法律法規(guī)中沒有明確定義，同樣的，參考土地流傳的定義可以總結出集體建設用地使用權流傳的基本特征。

1.土地權利的流轉(zhuǎn)(土地用途不發(fā)生變化)

集體建設用地的用途一般仍用于各項建設項目，土地功能或土地用途不發(fā)生改變。一般地，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為集體建設用地后，在此流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)用地的可能性較低。這里所提及的土地“權利”，指的是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照法律規(guī)定所享有的各項處置土地的權利(占有、經(jīng)營、使用、部分處分、收益等)。

2.兩種流轉(zhuǎn)形式

集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)主要有兩種形式。一是初次流轉(zhuǎn)：“土地所有權和使用權可相互分離”，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有權將集體建設用地的使用權通過租賃、折價入股等多種形式與集體建設用地的所有權相互分離，有償或無償將其流傳至其他單位或個人。在實踐中，仍然廣泛存在著集體建設用地權利未經(jīng)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象(所有權、使用權兩權合一)：以集體生產(chǎn)的方式(集體經(jīng)營企業(yè)、公共或公益性設施建設)使用土地。集體建設用地再次流轉(zhuǎn)已經(jīng)依法取得了集體建設用地使用權的單位或個人，根據(jù)法律或相關約定(主要指合同形式)在集體建設用地使用期屆滿前，通過一定的形式(如轉(zhuǎn)租或折價入股)將集體建設用地的使用權再次轉(zhuǎn)讓給其他單位或個人。

(二)集體建設用地流轉(zhuǎn)的法律形式

我國實行土地社會主義公有制，法律明文規(guī)定不得以任何形式變更土地的所有權。因此，集體建設用地的流轉(zhuǎn)集中表現(xiàn)為土地使用權的流轉(zhuǎn)。在實踐中，集體建設用地流轉(zhuǎn)主要包括了以下幾種法律形式。(1)出讓土地使用權。集體建設用地所有權人(農(nóng)民集體)可將其集體建設用地一定年限的使用權讓渡給其他民事主體，并一次性收取對價；(2)轉(zhuǎn)讓土地使用權。集體建設用地使用權(不一定是農(nóng)民集體)人可將其依法享有的集體建設用地使用權在一定年限內(nèi)讓渡給其他民事主體，并收取對價。(3)出租土地使用權。與(1)(2)類似。有償讓渡土地一定年限的使用權(4)其他形式的集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)。例如，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)破產(chǎn)時集體建設用地使用權的流轉(zhuǎn)；農(nóng)民進行住房交易時集體建設用地使用權的流轉(zhuǎn)；國家征收時集體建設用地使用權的流轉(zhuǎn)等。

三、集體建設用地流轉(zhuǎn)中暴露出的問題

(一)規(guī)避法律，“暗地交易”

我國法律對于集體建設用地的流轉(zhuǎn)限制較為嚴格，集體經(jīng)濟組織以外的個人或企業(yè)難以獲得集體建設用地的使用；當集體建設用地被征收為國有土地時，個人或企業(yè)才能夠通過出讓、轉(zhuǎn)讓等方式獲得土地的使用權。而這時個人或企業(yè)往往需要投入更多的資金，難以獲得預期的效益。受到利益因素趨勢，規(guī)避法律，“隱形交易”集體建設用地使用權的現(xiàn)象表現(xiàn)得較為嚴重。

(二)流轉(zhuǎn)過程缺乏法律依據(jù)，易產(chǎn)生糾紛

依據(jù)現(xiàn)有的法律制度，集體建設用地流轉(zhuǎn)很難得到法律的認可與保護，當各種出讓、轉(zhuǎn)讓、出租集體建設用地的自發(fā)行為產(chǎn)生后，流轉(zhuǎn)雙方的權利與義務得不到法律的保障和約束，這就容易導致產(chǎn)生法律糾紛。

(三)土地產(chǎn)權關系不明，農(nóng)民利益受損

法律規(guī)定集體建設用地所有權歸農(nóng)民集體，而這一規(guī)定中的“農(nóng)民集體”是一個相對模糊的概念，“農(nóng)民集體”沒有明確的法人代表，加之部分農(nóng)民的法律意識淡薄，一些村干部違法違規(guī)充當集體建設用地所有權代言人(為自身牟取私利)，這就間接損害了農(nóng)民的利益。

四、對策

(一)完善相關政策法律

我國法律對于土地資源的管理是較為嚴格的，幾乎是在用一種“堵”(明令禁止或限制各種土地“交易”行為)的態(tài)度管理土地資源。為了從源頭上解決問題，政府有關部門應當從實際出發(fā)，基于社會發(fā)展規(guī)律，在保障各方(尤其是農(nóng)民，法律意識較為淡薄)利益的前提下，完善相關的政策法規(guī)，放寬集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)政策，強化引導和管控，規(guī)范管理集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)。

(二)統(tǒng)一地權管理

國有土地使用權和集體建設用地使用權的最顯著差別即是土地使用權是否可以自由流轉(zhuǎn)。自《物權法》的施行以來，我國開始了以宅基地為起點的土地使用權改革，通過對《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《擔保法》等法律法規(guī)的進一步修訂和完善，最終達成統(tǒng)一土地使用權的目標，實現(xiàn)對集體建設用地的高效、透明、規(guī)范化管理，促進土地資源的合理利用。

[1]王娟.集體建設用地法律問題研究[D].西北農(nóng)林科技大學，2012.

[2]張海濤.農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)法律問題研究[D].山東大學，2005.

[3]韓宋偉.農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)法律問題探討[D].長春工業(yè)大學，2013.

[4]歐志強.探析農(nóng)村集體建設用地使用權的流轉(zhuǎn)[J].國土資源導刊，2008，5(6)：62-65.

D

A

2095-4379-(2017)22-0085-02

張?zhí)炜?1974-)，女，漢族，河南鄧州人，本科，南陽農(nóng)業(yè)職業(yè)學院，講師，研究方向：經(jīng)濟法。