農(nóng)村宅基地退出法律問題研究

李銀鳳

鄭州工程技術(shù)學(xué)院，河南 鄭州 450000

農(nóng)村宅基地退出法律問題研究

李銀鳳

鄭州工程技術(shù)學(xué)院，河南 鄭州 450000

農(nóng)村宅基地退出指農(nóng)戶退出宅基地，其享有的宅基地使用權(quán)因此而消滅的現(xiàn)象。建立農(nóng)村宅基地退出制度是農(nóng)村土地資源高效集約利用的要求，是保護(hù)農(nóng)民利益、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀的要求、是新型城鎮(zhèn)化下村宅基地制度改革政策的要求。目前我國農(nóng)村宅基地退出在新型城鎮(zhèn)化改革背景下也面臨著不可忽視的問題，相關(guān)法律的缺失與沖突，登記及管理混亂，補(bǔ)償不合理等。為了解決這些問題，應(yīng)當(dāng)建立健全宅基地退出法律體系，完善宅基地產(chǎn)權(quán)、登記制度，建立宅基地退出激勵(lì)、補(bǔ)償和懲罰機(jī)制。

新型城鎮(zhèn)化；宅基地；退出

宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶或個(gè)人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。“農(nóng)村宅基地退出指農(nóng)戶退出宅基地，其享有的宅基地使用權(quán)因此而消滅的現(xiàn)象?！盵1]黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。中辦國辦印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，我國農(nóng)村宅基地制度改革在全國鋪開試點(diǎn)，圍繞構(gòu)建“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”的制度體系，深入開展探索實(shí)踐。

一、農(nóng)村宅基地退出制度建立的必要性

(一)農(nóng)村土地資源高效集約利用的要求

隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提升，近年來農(nóng)業(yè)人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民宅基地的住房保障功能已經(jīng)逐漸弱化?！暗怯捎诋?dāng)前農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的缺失，導(dǎo)致很多已經(jīng)‘離土離鄉(xiāng)’的農(nóng)民不愿意主動(dòng)退出閑置的宅基地使用權(quán)，造成他們原有的農(nóng)村住房長期處于空閑狀態(tài)?！盵2]土地資源是稀缺資源，農(nóng)村治宅基地退出能有有效抑制宅基地及房屋的閑置，避免宅基地超標(biāo)帶來的土地資源浪費(fèi)，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展，有效緩解城鎮(zhèn)土地市場土地供應(yīng)緊張的狀態(tài)。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程要求集約、高效對(duì)現(xiàn)有土地、能源、水資源、人力、資本等資源集約集約利用，為實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)資源的高效配置，農(nóng)村宅基地退出迫在眉睫。

(二)保護(hù)農(nóng)民利益、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展的要求

“土地是財(cái)富之母”(威廉·配第)，一方面黨的十八屆三種全會(huì)提出要改革和完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。但是由于目前制度的約束，宅基地禁止交易和流轉(zhuǎn)，無法進(jìn)行資本增值，法律的禁錮使得農(nóng)民無法從宅基地中獲得資產(chǎn)性收入，阻礙了農(nóng)民生活水平的提高；另一方面隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民已逐漸適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的交易規(guī)則，但對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有限造成宅基地?zé)o法進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)或抵押獲取貸款，使得宅基地資源無法通過金融渠道轉(zhuǎn)化為資本，僵化的資產(chǎn)不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因而農(nóng)村宅基地突出迫在眉睫。

(三)新型城鎮(zhèn)化下村宅基地制度改革政策的要求

2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了中國特色新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)提出了更高的要求有，要“在公有制土地性質(zhì)不變、耕地紅線不被突破、農(nóng)民利益不受損的三條底線下，將逐步推進(jìn)我國農(nóng)村土地制度改革”。農(nóng)村宅基地突出有利于解決建設(shè)用地需求和土地矛盾，開發(fā)儲(chǔ)備土地，集約利用現(xiàn)有土地；有利于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)、資源、人口的禁錮，促進(jìn)農(nóng)村土地市場的形成，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民的利益。有利于平衡多方利益訴求，處理好農(nóng)民、集體、政府及相關(guān)部門的關(guān)系，推進(jìn)我國的農(nóng)村土地制度改革。

二、我國農(nóng)村宅基地退出的現(xiàn)狀及困境

我國各省市都積極響應(yīng)國家的政策，開展開展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和信心農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的探索和實(shí)踐，農(nóng)村宅基地突出問題是目前新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，探索中我們?nèi)〉贸煽儯瑓s也存在不容忽視的問題。

(一)農(nóng)村宅基地退出的法律缺失與沖突

一是現(xiàn)有關(guān)于宅基地使用權(quán)的法律規(guī)定缺失問題?，F(xiàn)有法律對(duì)宅基地使用權(quán)更多為原則性規(guī)定，但對(duì)實(shí)操卻缺乏具體的規(guī)定，我國沒有形成一部專門用于調(diào)整農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)和土地管理方面的民事法律；立法的滯后性，雖有《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國擔(dān)保法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)，但是這些法律頒布時(shí)間較久，期間雖有所修改，但是關(guān)于宅基地使用權(quán)的制度卻無明顯變化，已無法適應(yīng)現(xiàn)今城鎮(zhèn)化發(fā)展的新需求；二是現(xiàn)有法律規(guī)定矛盾的沖突?！斑@種沖突既有不同效力等級(jí)法律間的上下級(jí)錯(cuò)位，也有同級(jí)別法律間的沖突；既有法律規(guī)定與政策規(guī)定間的矛盾，也有既有政策與政策間的不協(xié)調(diào)。”[3]沖突和不協(xié)調(diào)勢必影響法律的權(quán)威性，擾亂法律的實(shí)施。

(二)農(nóng)村宅基地登記及管理混亂

一方面，農(nóng)村宅基地登記及管理混亂，缺乏科學(xué)規(guī)劃。2007年頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”，但是我國農(nóng)村房屋管理混亂，存在大量私建亂建的普遍現(xiàn)象。沒有專門的登記級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)宅基地及不動(dòng)產(chǎn)工作進(jìn)行統(tǒng)一管理，缺乏“確權(quán)”的前置工作，必然會(huì)阻礙權(quán)利的變更，阻礙農(nóng)村宅基地的退出工作。另一方面，農(nóng)村土地交易市場畸形，國家對(duì)流轉(zhuǎn)做了嚴(yán)格的限制性規(guī)定——農(nóng)村宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而不能轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的居民、單位。土地隱性交易普遍，農(nóng)民的權(quán)益得不到保障，需求得不到滿足，普遍轉(zhuǎn)為土地隱性交易，土地糾紛增多，土地市場交易秩序混亂。上述問題造成土地及宅基地權(quán)屬不清，無法進(jìn)入正常的退出程序。

(三)宅基地退出補(bǔ)償不合理、不到位

目前，我國宅基地退出補(bǔ)償工作在政府的主導(dǎo)之下開展，而對(duì)于農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益考慮不充分。一是補(bǔ)償方式較為單一，目前為農(nóng)戶提供的補(bǔ)償方式主要包括住房實(shí)物補(bǔ)償和貨幣補(bǔ)償兩種方式，上述兩種方式僅考慮到較為單一的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而對(duì)農(nóng)民脫離宅基地使用權(quán)后的長久生計(jì)如教育、醫(yī)療等有所忽略；二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，“在宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，對(duì)于減少宅基地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照宅基地退出面積采用國家征用土地的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償或進(jìn)行面積置換”[4]，我國對(duì)于農(nóng)村集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)我國法律并未明確規(guī)定，政府建設(shè)用地價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于征用農(nóng)村宅基地的價(jià)格，且政府對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)償承諾也遠(yuǎn)低于農(nóng)民的心理預(yù)期，因此農(nóng)民會(huì)不愿意退出宅基地，不利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民退出宅基地的積極性。

三、我國農(nóng)村宅基地退出的完善建議

通過前文對(duì)我國農(nóng)村宅基地退出制度建立必要性的分析，結(jié)合我國宅基地退出工作的開展現(xiàn)狀和情況，總結(jié)出我國農(nóng)村宅基地退出工作還存在諸多問題。筆者認(rèn)為，農(nóng)村宅基地制度的建立與完善在我國勢在必行，我國應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)該項(xiàng)工作并從以下法律體系的建立、產(chǎn)權(quán)登記制度的完善和激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制的建立對(duì)該制度進(jìn)行完善。

(一)建立健全宅基地退出法律體系

農(nóng)村宅基地退出必須在法律的框架范圍下進(jìn)行，法律保障是農(nóng)村農(nóng)村宅基地退出的重要支撐。建立健全宅基地退出法律體系，主要從實(shí)體和程序兩個(gè)方面著手。一是實(shí)體法方面，除了原則性的法律規(guī)定外，需要引入具體的法律條文做實(shí)際工作的依據(jù)，除《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》外，還可以建立一部專門用于調(diào)整農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)和土地管理方面的民事法律；應(yīng)當(dāng)適當(dāng)依據(jù)更新我國對(duì)宅基地制度的相關(guān)規(guī)定以削弱法律滯后性的影響，同時(shí)減少法律規(guī)定之間的矛盾與沖突，減少國家政策之間的矛盾與沖突。二是程序法方面，科學(xué)和嚴(yán)格的程序是實(shí)體得以實(shí)施和貫徹的有力保障，我國采用宅基地自愿退出程序，該程序應(yīng)當(dāng)全面嚴(yán)謹(jǐn)。如明確規(guī)定農(nóng)戶退出宅基地的前置條件，充分發(fā)揮基層群眾自治組織的作用，建立退出協(xié)商制度和信息公開制度，明確糾紛爭議處理責(zé)任主體，明確規(guī)定宅基地退出環(huán)節(jié)及其時(shí)限等等。程序和實(shí)體的結(jié)合有利于農(nóng)村宅基地退出的有序開展，也為我國新型城鎮(zhèn)化下土地制度改革奠定了基礎(chǔ)。

(二)完善宅基地產(chǎn)權(quán)、登記制度

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是權(quán)責(zé)利高度統(tǒng)一的制度，“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”是其基本特征，農(nóng)村宅基地退出應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度做理論指導(dǎo)。一方面農(nóng)村宅基地退出“確權(quán)”處于第一位，只有產(chǎn)權(quán)明晰才能排他性開展工作。我國的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)包括房屋的物權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)，確產(chǎn)權(quán)主體，建立健全產(chǎn)權(quán)全能，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)管理是必經(jīng)之路。應(yīng)當(dāng)盡快完成農(nóng)村土地確權(quán)登記和發(fā)證工作，明確先關(guān)權(quán)屬并統(tǒng)一登記造冊，同時(shí)建立數(shù)據(jù)庫以便公眾查詢。[5]另一方面，應(yīng)當(dāng)完善宅基地退出信息公開制度。登記制度本身具有公示功能，使得社會(huì)大眾對(duì)該項(xiàng)權(quán)利或者物品物權(quán)狀態(tài)予以了解，所以更應(yīng)當(dāng)公平公正。社會(huì)公眾可以通過登記以及登記的變更來公示自己的權(quán)利。故而在具體退出的程序和各個(gè)環(huán)節(jié)中，應(yīng)當(dāng)注意要將相關(guān)的計(jì)算方法和標(biāo)準(zhǔn)(如測繪、價(jià)格評(píng)估、補(bǔ)償?shù)?等信息告知民眾并做好解釋說明工作，同時(shí)將計(jì)算結(jié)果、審查、審核和審批結(jié)果公開并接受民眾監(jiān)督。產(chǎn)權(quán)明晰、登記公示、信息公開，從維護(hù)農(nóng)民的切身利益出發(fā)考慮，農(nóng)民才會(huì)資源并且配合退出農(nóng)村宅基地。

(三)建立宅基地退出激勵(lì)、補(bǔ)償和懲罰機(jī)制

市場經(jīng)濟(jì)促進(jìn)資源的自由配置和流動(dòng)，應(yīng)當(dāng)建立配套的激勵(lì)、補(bǔ)償和懲罰機(jī)制與農(nóng)村宅基地退出相適應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)戶作出選擇。一是建立激勵(lì)機(jī)制，我國鼓勵(lì)自愿退出宅基地，因而我們應(yīng)當(dāng)通過制定相應(yīng)的鼓勵(lì)措施，調(diào)動(dòng)起農(nóng)戶自愿退出的積極性。設(shè)立資源退出獎(jiǎng)勵(lì)基金，針對(duì)積極資源退出宅基地的農(nóng)戶提供相應(yīng)的物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)等。二是建立合理的補(bǔ)償機(jī)制，補(bǔ)償關(guān)系到農(nóng)戶的切身利益，宅基地退出的補(bǔ)償要多站在農(nóng)戶的角度考慮，可以采用多種形式相結(jié)合的補(bǔ)償方式。如經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和其他補(bǔ)償相結(jié)合，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償可以采取貨幣補(bǔ)償、宅基地?fù)Q房等方式，還要考慮農(nóng)戶的就業(yè)、社保、醫(yī)療、教育等等多方面的因素，可以采用宅基地?fù)Q社保等方式來進(jìn)行補(bǔ)償。此外，還應(yīng)適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)不同的情況設(shè)置不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，做好補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)解釋說明工作，做好政府承諾的合適補(bǔ)償和農(nóng)戶的心理預(yù)期協(xié)調(diào)工作。三是發(fā)揮收回懲罰機(jī)制的作用，對(duì)于私建亂建、非法超標(biāo)占用多處宅基地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)收回懲罰機(jī)制。對(duì)于合法的宅基地退出農(nóng)戶，按照合理的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。對(duì)于超標(biāo)的宅基地進(jìn)行無償收回，情況嚴(yán)重的可以收取較高的收費(fèi)以示懲戒。

[1]汪莉，尤佳.土地整治中宅基地的退出激勵(lì)機(jī)制——以安徽省為例[J].政法論壇，2015(4).

[2]任寶林.推拉理論視角下的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制研究——基于南京市農(nóng)戶意愿調(diào)查[M].南京：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2011.

[3]何曉峰.新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村宅基地(使用權(quán))退出法律問題研究[D].河北大學(xué)法律碩士學(xué)位論文，2016.6.

[4]程春麗.農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償與利益機(jī)制構(gòu)建探析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014(1).

[5]李歡.農(nóng)村宅基地退出法律程序研究[D].西南大學(xué)民商法學(xué)碩士學(xué)位論文，2016.6.

D922.32；D

A

2095-4379-(2017)22-0059-02

李銀鳳(1988-)，女，河南鄭州人，鄭州工程技術(shù)學(xué)院，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。