當(dāng)前中國(guó)灰霾治理的法治化對(duì)策探究

焦 珊 盧曉燕 蔡政英

1.三峽大學(xué)計(jì)算機(jī)與信息學(xué)院，湖北 宜昌 443002；

當(dāng)前中國(guó)灰霾治理的法治化對(duì)策探究

焦 珊1盧曉燕2蔡政英1

1.三峽大學(xué)計(jì)算機(jī)與信息學(xué)院，湖北 宜昌 443002；

2.三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖北 宜昌 443002

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)的灰霾問(wèn)題日益嚴(yán)峻。本文分析了中國(guó)灰霾的現(xiàn)狀，剖析了社會(huì)方面和法制化方面的因素。并進(jìn)一步分析了其中存在處罰力度、處罰方式的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的法制化策略，包括摒棄錯(cuò)誤的傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)理念、因地制宜地制定各地環(huán)境許可的標(biāo)準(zhǔn)和條件、建立具有環(huán)保專業(yè)知識(shí)的司法隊(duì)伍、建立專門的環(huán)保的法庭，以減少社會(huì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的破壞，從而減少灰霾。

灰霾；法制化；行政監(jiān)管；行政訴訟

近年來(lái)，中國(guó)的灰霾問(wèn)題日益嚴(yán)重，引起了國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者，以及黨和政府的高度重視[1-3]。近年大量的研究表明：大氣灰霾不僅污染人類生存環(huán)境，也會(huì)對(duì)人體健康造成損害，甚至影響全球能量平衡[4-7]。

一、灰霾治理存在的法律監(jiān)管問(wèn)題

雖然中國(guó)政府在治霾上付出了巨大的努力，仍然收效甚微，尤其在法律監(jiān)管上尚存以下幾點(diǎn)問(wèn)題：

(一)我國(guó)目前的的環(huán)境監(jiān)管的內(nèi)容對(duì)灰霾天氣的治里措施還不全面

當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境管理體制立法速度緩慢，有關(guān)環(huán)境管理部門的權(quán)限界定不清晰，這就導(dǎo)致了不同環(huán)境保護(hù)部門之間存在推諉和扯皮，比如，今年4月份根據(jù)中國(guó)環(huán)境保護(hù)部最新通報(bào)重污染天氣應(yīng)對(duì)工作督查情況中顯示，一些地方政府在重污染天氣應(yīng)對(duì)工作中就存在互相推諉扯皮的情況。

(二)有關(guān)法律條款存在沖突

環(huán)境本身包含內(nèi)容就很龐大復(fù)雜，所以立法體系也顯得龐雜，我國(guó)不僅有《環(huán)境保護(hù)法》，還頒布了20多部有關(guān)的單行法。這使得相同的環(huán)境違法行為，出現(xiàn)了完全不同的處罰規(guī)定。比如，在違反排污申報(bào)方面的規(guī)定上，基本上所有的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的規(guī)定都是處以罰款，但是卻出現(xiàn)了各種不同的處罰程度，有的罰款處以10萬(wàn)元以上之高，有的卻只有3000元左右之低。

(三)法律規(guī)定重復(fù)內(nèi)容比較多

比如，在《環(huán)境保護(hù)法》中及其他單行法里規(guī)定的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和影響評(píng)價(jià)、排污申報(bào)和許可制度，其實(shí)內(nèi)容基本上是重復(fù)的，這樣的規(guī)定既不利于節(jié)約立法資源，也不易于法律法規(guī)的現(xiàn)實(shí)操作。

(四)法律制度設(shè)計(jì)存在漏洞

環(huán)境法律制度的設(shè)計(jì)上不夠合理，一些不法污染者惡意鉆這些空子，從事著污染環(huán)境的“合法”行為。就比如，關(guān)于限期治理制度的設(shè)計(jì)，法律沒(méi)有規(guī)定限期治理制度的次數(shù)，也沒(méi)有規(guī)定對(duì)沒(méi)有達(dá)標(biāo)的行為應(yīng)采取強(qiáng)制性的措施，所以在實(shí)踐中，許多企業(yè)將限期治理作為理由，“光明正大”地超標(biāo)排放污染物。

(五)灰霾法律責(zé)任界定困難

在美國(guó)，其環(huán)保署內(nèi)部人員會(huì)公開(kāi)收集與空氣污染有關(guān)的、健康影響相關(guān)的、最新的科學(xué)及醫(yī)學(xué)方面的文獻(xiàn)資料，一旦研究結(jié)果表明需要對(duì)空氣標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)，環(huán)保署將聯(lián)合不同的科學(xué)家組成小組對(duì)新的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行起草、修訂，他們有來(lái)自于組織內(nèi)部，也有來(lái)自于組織外部的，然后仔細(xì)地對(duì)修訂稿存在的問(wèn)題進(jìn)行仔細(xì)審議。但我國(guó)在對(duì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制定時(shí)，還沒(méi)有專門考慮公共健康影響方面，這就不可避免地在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)許多矛盾。一直以來(lái)，在地方行政關(guān)系中，環(huán)保部門的地位很尷尬，沒(méi)有較強(qiáng)的實(shí)權(quán)，行政監(jiān)管污染行為成本高，即便將經(jīng)濟(jì)承受力作為排放標(biāo)準(zhǔn)的重要考慮因素，也無(wú)法達(dá)到理想效果。

(六)環(huán)境訴訟“立案難”

曾經(jīng)，在規(guī)定環(huán)保組織可以進(jìn)行環(huán)境公益訴訟時(shí)，有人擔(dān)心會(huì)出現(xiàn)“濫訴”現(xiàn)象。但現(xiàn)在看來(lái)?yè)?dān)心是多余的，事實(shí)上，環(huán)境公益訴訟還是沒(méi)有解決現(xiàn)實(shí)的“立案難”問(wèn)題。2013年，“自然之友”環(huán)保組織針對(duì)環(huán)境污染提起過(guò)兩起環(huán)境公益訴訟，均以不予立案收?qǐng)?；另一個(gè)環(huán)保組織中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)曾經(jīng)8次立案無(wú)果?，F(xiàn)實(shí)中，一個(gè)環(huán)境污染案件是否受理，法院也會(huì)受到地方保護(hù)主義和其他因素的影響。

二、灰霾治理的法制化原因剖析

考察我國(guó)法律關(guān)于環(huán)境監(jiān)管體制的規(guī)定，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)法律監(jiān)管存在以上問(wèn)題的根本原因在于：我國(guó)目前關(guān)于環(huán)境監(jiān)管體制的規(guī)定是比較零散的，不同的法律條文之間相互重復(fù)、甚至相互矛盾。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局副局長(zhǎng)潘岳指出：“政府在環(huán)境保護(hù)方面的不作為和干預(yù)執(zhí)法以及決策失誤造成了嚴(yán)重的環(huán)境頑疾?！敝饕虬ǎ?/p>

(一)法律規(guī)定偏抽象，導(dǎo)致實(shí)際操作不佳

在我國(guó)，有些法律法規(guī)條文描述比較模糊，就容易導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)有法不能依的現(xiàn)象。從表面上來(lái)看，屬于立法過(guò)程中不嚴(yán)密導(dǎo)致的，但其實(shí)質(zhì)原因是立法過(guò)程中利益的權(quán)衡，為了解決不同利益沖突，立法機(jī)關(guān)企圖借助模糊的處理方式，結(jié)果使得立法無(wú)法執(zhí)行。

(二)環(huán)境立法的處罰力度偏低

對(duì)于環(huán)境違法行為，如果有關(guān)部門對(duì)其處罰的力度太低，使得企業(yè)違法成本過(guò)低，就無(wú)法達(dá)到法律的威懾作用。現(xiàn)實(shí)中，許多企業(yè)在財(cái)務(wù)預(yù)算中就規(guī)定了環(huán)境保護(hù)罰款“預(yù)算”，因?yàn)槿绻粋€(gè)10萬(wàn)千瓦的發(fā)電機(jī)組，如果開(kāi)環(huán)保設(shè)備每天的環(huán)保成本大概是五六十萬(wàn)，如果不開(kāi)環(huán)保設(shè)備也就罰款1萬(wàn)。因?yàn)樘偷奶幜P對(duì)于那些實(shí)力雄厚的企業(yè)來(lái)說(shuō)，這種罰款根本就微不足道。

(三)有些環(huán)境立法處罰又過(guò)于簡(jiǎn)單粗暴

任何事情走極端總是會(huì)適得其反，立法的初衷并不是用嚴(yán)苛的處罰來(lái)處理一切事情。有些法律條文規(guī)定，如果污染事故發(fā)到重大、特大，就決定關(guān)閉該企業(yè)。該項(xiàng)規(guī)定表面上看有效，但卻無(wú)任何針對(duì)性效果。而且考慮到現(xiàn)實(shí)情況是：如果一家企業(yè)關(guān)閉，首當(dāng)其沖的就是這些無(wú)辜的職工的就業(yè)，這就讓更多民眾深深受害。

(四)環(huán)境立法對(duì)于灰霾方面不全面，針對(duì)性夠不強(qiáng)

比如，導(dǎo)致灰霾出現(xiàn)的原因有汽車尾氣。但是卻沒(méi)有針對(duì)汽車尾氣排放量的嚴(yán)格限制，這不僅導(dǎo)致了嚴(yán)重的交通阻塞問(wèn)題，也成為了灰霾天氣出現(xiàn)的“元兇”。

三、灰霾監(jiān)管的法制化策略

(一)摒棄錯(cuò)誤的傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)理念，將“以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀”，樹(shù)立新的發(fā)展理念，達(dá)到人與自然的和諧相處；把經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)綜合考慮，重視經(jīng)濟(jì)效益兼顧生態(tài)效益，要在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，保護(hù)和治理環(huán)境；堅(jiān)持把節(jié)約資源放在首位，開(kāi)發(fā)資源不忘節(jié)約資源；科學(xué)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，將綠色GDP作為新標(biāo)準(zhǔn)。

(二)因地制宜地制定各地環(huán)境許可的標(biāo)準(zhǔn)和條件

由于我國(guó)幅員遼闊、地域廣闊，各地區(qū)生態(tài)、自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面存在著千差萬(wàn)別，這就要求在制定各地區(qū)之間的環(huán)境許可標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不應(yīng)該死硬劃一。需要建立等級(jí)的環(huán)境許可標(biāo)準(zhǔn)體系，分為高中低標(biāo)準(zhǔn)，在中央政府的指導(dǎo)下，統(tǒng)一規(guī)定那些本來(lái)有條件實(shí)現(xiàn)良好的環(huán)境狀況的地方，而給那些本來(lái)自然環(huán)境惡劣，經(jīng)濟(jì)條件不好的地區(qū)規(guī)定一個(gè)適合的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)要求，在全國(guó)起到一個(gè)指導(dǎo)性的作用。而不是以偏概全，一致要求。

(三)建立具有環(huán)保專業(yè)知識(shí)的司法隊(duì)伍

因?yàn)楫?dāng)前環(huán)境問(wèn)題凸顯，環(huán)保領(lǐng)域涉及水、土壤、空氣、自然環(huán)境還有社會(huì)環(huán)境等諸多方面，所以在審判中需要專業(yè)性的人才，如果不具備相當(dāng)強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)，就不足以應(yīng)付現(xiàn)實(shí)生活中遇到的各種環(huán)保問(wèn)題。不具備專業(yè)的知識(shí)也不能及時(shí)的預(yù)見(jiàn)可能存在的新的環(huán)境問(wèn)題，給予解釋和說(shuō)明，并提出有效的解決該問(wèn)題的法律手段。就好像我們現(xiàn)在出現(xiàn)的灰霾天氣，就是因?yàn)榉刹块T中擁有環(huán)保專業(yè)知識(shí)的人太少或者專業(yè)性知識(shí)太薄弱，不僅造成了嚴(yán)重的法律漏洞，也造成了現(xiàn)在這么嚴(yán)重的灰霾天氣。

(四)建立專門的環(huán)保的法庭

因?yàn)楝F(xiàn)在的環(huán)保問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重到幾乎每個(gè)國(guó)家存在這樣或者那樣的環(huán)境問(wèn)題，所以有必要設(shè)立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)行專業(yè)化管理。環(huán)保法庭的設(shè)立不僅能推動(dòng)司法專業(yè)化的發(fā)展，而且對(duì)于中國(guó)的法制化具有重要意義。由于環(huán)境糾紛的復(fù)雜性，建立專門的環(huán)保法庭也可以減少法院之間的相互推諉的現(xiàn)象，真正做到“有法可依，有院可訴”。

(五)環(huán)境立法嚴(yán)格到個(gè)人

我們每個(gè)人都應(yīng)該對(duì)灰霾的出現(xiàn)承擔(dān)責(zé)任，有時(shí)候就是因?yàn)楹鲆暷切┬〉奈廴驹床艑?dǎo)致了后來(lái)的不可收拾。所以立法應(yīng)該嚴(yán)格到個(gè)人，讓司法約束個(gè)人的環(huán)保行為。

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焦珊(1997-)，女，漢族，湖北荊州人，三峽大學(xué)計(jì)算機(jī)與信息學(xué)院，2014級(jí)本科生；通訊作者：蔡政英，三峽大學(xué)計(jì)算機(jī)與信息學(xué)院。