論農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“三權(quán)分置”的法構(gòu)造

李玲玉

華東政法大學，上海 201600

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論農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“三權(quán)分置”的法構(gòu)造

李玲玉

華東政法大學，上海 201600

農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”是中國農(nóng)地制度改革的產(chǎn)物。這種新型農(nóng)地權(quán)利體系設(shè)計為解決我國“三農(nóng)”問題提供了制度基礎(chǔ)。但是，法律的空白為制度改革設(shè)下了一道障礙，應從制度設(shè)置的初衷出發(fā)，賦予農(nóng)民對農(nóng)地更多的財產(chǎn)權(quán)利?！叭龣?quán)分置”不是單純的權(quán)能分離，亦非農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中作為債權(quán)性權(quán)利的經(jīng)營權(quán)與作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)的共存，應將經(jīng)營權(quán)作為一種新型的用益物權(quán)使得“三權(quán)分置”的法構(gòu)造達到一種均衡，在保證集體所有權(quán)的前提下，使得經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)均能擁有同等的權(quán)利保障。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)；三權(quán)分置；承包權(quán)；經(jīng)營權(quán)；用益物權(quán)

一、法學界“三權(quán)分置”觀點紛爭

(一)“三權(quán)分置”反對說

“三權(quán)分置”首先是從經(jīng)濟學的角度提出的。中央決策時，是根據(jù)經(jīng)濟學界認為的，從產(chǎn)權(quán)的角度，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)可以分解為土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。經(jīng)濟學界對“三權(quán)分置”的理論研究雖然得到了中央層面的支持，但是這種“改革倒逼立法”的方案并沒有得到法學界的積極認可和支持。法學界存在兩種觀點，即反對說和支持說。持反對觀點的學者認為，首先，土地承包經(jīng)營權(quán)不應該承擔社會保障功能，應該賦予其完善的用益物權(quán)權(quán)能，實現(xiàn)其自由流轉(zhuǎn)和抵押，因此不需要引入三權(quán)分置理論。①其次，“三權(quán)分置”的經(jīng)濟邏輯不符合法律邏輯，其適法性也無所適從。②最后，農(nóng)地三權(quán)分置打破了農(nóng)地權(quán)利體系，不利于法律制度的穩(wěn)定。③

(二)“三權(quán)分置”支持說

但學界也存在很多支持“三權(quán)分置”改革的學者。有學者認為，“三權(quán)分置”以在保證農(nóng)民集體成員與農(nóng)地的法權(quán)關(guān)系的前提下，為非土地承包經(jīng)營權(quán)人利用農(nóng)地提供了更為穩(wěn)定、可靠的制度支持，既穩(wěn)定了農(nóng)地承包關(guān)系，又克服了對農(nóng)地權(quán)利流轉(zhuǎn)的限制，既迎合了中國農(nóng)地制度的平均主義價值傳統(tǒng)，又滿足了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需求。④還有學者認為，土地經(jīng)營權(quán)應該物權(quán)化以符合實踐中的需求，可將土地經(jīng)營權(quán)命名為“耕種經(jīng)營權(quán)或耕作權(quán)”。⑤

(三)“三權(quán)分置”既是制度需要亦符合權(quán)利行使的規(guī)律

對“制度倒逼立法”的說法，大多數(shù)學者對之持以消極態(tài)度，認為法律的穩(wěn)定性會因此而受到損害。但是，一種制度的產(chǎn)生是基于特定的歷史時期和歷史背景的，判斷法律是否有必要因為制度而改變，不是通過制度二字本身以及其背后的政治因素，而是要將制度的內(nèi)容和時代環(huán)境結(jié)合起來。因為法律不是死的法律，其具有穩(wěn)定性，并非以其與社會發(fā)展格格不入為代價。在當今中國，大量農(nóng)民由農(nóng)村流往城市，農(nóng)村土地虛置，浪費了大量的土地資源，也與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生矛盾，農(nóng)民手中的土地承包經(jīng)營權(quán)也得不到充分利用。在此背景下，亟需喚醒沉睡的土地承包經(jīng)營權(quán)，讓土地得到充分利用，讓農(nóng)民真正享受權(quán)利，同時解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題?！叭龣?quán)分置”符合了中國國情，既滿足了農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，也為農(nóng)民充分利用手中的權(quán)利指明了道路。

二、“三權(quán)分置”下的權(quán)利構(gòu)造

(一)土地所有權(quán)

土地是農(nóng)民世世代代賴以生存和生活的來源，承載著社會功能和財產(chǎn)功能。我國《物權(quán)法》第58條規(guī)定屬于集體所有的土地，旨在保護土地保障的穩(wěn)定性。隨著現(xiàn)代化的發(fā)展進程，農(nóng)村大量人口流往城市，正是因為農(nóng)村土地歸屬的唯一性和主體的穩(wěn)定性，使得進城務工的農(nóng)民在城市得不到有效的社會保障時，得以全身而反。土地所有權(quán)承載著所有制的功能，是公有制中集體所有制的體現(xiàn)，事關(guān)國體政體和穩(wěn)定大局。因此，在“三權(quán)分置”的制度改革下，仍然要堅持農(nóng)村土地集體所有這一堅定基礎(chǔ)。

(二)土地承包權(quán)

學界對土地承包權(quán)的性質(zhì)存在“成員說”和“物權(quán)說”兩種不同的觀點。成員說認為，土地承包權(quán)實質(zhì)上是一種承包集體土地的資格，是成員權(quán)的內(nèi)涵之一，但尚不是一種實實在在的財產(chǎn)權(quán)。⑥“物權(quán)說”認為，承包權(quán)是一項獨立的物權(quán)，性質(zhì)上為用益物權(quán)，是一種實實在在的權(quán)利。⑦

區(qū)分承包權(quán)是成員權(quán)還是物權(quán)從本質(zhì)上來講并不矛盾，二者只是從權(quán)利的不同角度進行分類，即便是認可承包權(quán)為成員權(quán)，并不能避免承包權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)，是用益物權(quán)還是租賃權(quán)的問題。本文認為，土地承包權(quán)為用益物權(quán)，具體的說，是一種土地的收益權(quán)。德國法上的“土地負擔”與此相類似?！兜聡穹ǖ洹返?105條規(guī)定：“土地可以此種方式設(shè)定權(quán)利，使因設(shè)定權(quán)利而受利益的人支付由土地所產(chǎn)生的定期給付(土地負擔)?！雹嘧鳛橐环N典型的用益物權(quán)，意義上的土地負擔是從他人經(jīng)營的土地的出產(chǎn)物中定期持續(xù)地獲取一定給付的權(quán)利。這種權(quán)利的本質(zhì)特征是，承包權(quán)人的權(quán)利是土地的收益權(quán)。

(三)土地經(jīng)營權(quán)

土地經(jīng)營權(quán)應是用益物權(quán)。首先，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐中，流轉(zhuǎn)的客體通常是土地經(jīng)營權(quán)，受讓方往往是需要大量的財力和物力的農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)公司等。賦予土地經(jīng)營權(quán)以用益物權(quán)的性質(zhì)，使得這些農(nóng)業(yè)大戶能夠以之進行抵押，增加融資渠道，擴大生產(chǎn)規(guī)模。其次，用益物權(quán)具有對世性和排他支配性，用益物權(quán)人在權(quán)利救濟途徑上較之債權(quán)人更加直接和有效。土地經(jīng)營權(quán)人在權(quán)利受到侵害時，可以直接行使物權(quán)請求權(quán)排除妨害，若造成損害，還可以請求損害賠償。反之，若經(jīng)營權(quán)是一項債權(quán)，在受有損害之虞，經(jīng)營權(quán)人只有行使債權(quán)請求權(quán)這一途徑，無法直接迅速地保護自己的權(quán)利。例如，在轉(zhuǎn)讓方將同一經(jīng)營權(quán)進行多次轉(zhuǎn)讓的場合，若將土地經(jīng)營權(quán)視為是用益物權(quán)，受讓方能夠以自己已經(jīng)獲得的經(jīng)營權(quán)對抗第三人；若將經(jīng)營權(quán)視為債權(quán)，受讓方僅能追究轉(zhuǎn)讓方的違約責任，其與第三人之間的債權(quán)是平等的關(guān)系，無法以自己取得在先的經(jīng)營權(quán)對抗第三人。最后，承認土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)符合“三權(quán)分置”的權(quán)利構(gòu)造目的。在現(xiàn)行的《物權(quán)法》框架下，土地承包經(jīng)營權(quán)被規(guī)定為不可抵押的權(quán)利，同時土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中也受到了諸多限制，導致了土地得不到有效利用的困境。賦予土地經(jīng)營權(quán)以用益物權(quán)的性質(zhì)，使其擺脫土地承包權(quán)的桎梏，即便在多次流轉(zhuǎn)過后，仍能明晰權(quán)利所屬。

三、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的來源

關(guān)于土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的來源，有的學者認為土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)來源于土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能的分離，即把承包權(quán)能等同于承包權(quán)，把經(jīng)營權(quán)能等同于經(jīng)營權(quán)。這種觀點以權(quán)利分離理論來論證“三權(quán)分置”的正當性，在法律適法性和邏輯性上卻存在著巨大的漏洞。第一，權(quán)利并不能等同于權(quán)能。權(quán)能是權(quán)利的內(nèi)容，是權(quán)利人行使權(quán)利的范圍和依據(jù)，兩者在內(nèi)涵上有明確的差異。第二，用益物權(quán)是獨立的物權(quán)，體現(xiàn)其內(nèi)容和特點的權(quán)能是其作為權(quán)利所固有的，不依附于其他權(quán)利而存在，更不會是從其他權(quán)利分離出權(quán)能的結(jié)果。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能不會發(fā)生分離，作為用益物權(quán)的土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)也不是土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能分離的結(jié)果。

還有的學者認為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的來源可以用權(quán)利客體分層理論進行解釋。即第一層次的權(quán)利是集體土體所有權(quán)。在發(fā)包方與承包方的合意下，以所有權(quán)指向的標的即土地為客體，簽訂土地承包經(jīng)營合同，設(shè)立同為第一層次的用益物權(quán)，即土地承包經(jīng)營權(quán)。再以“土地承包經(jīng)營權(quán)”為客體，設(shè)立第二層次的用益物權(quán)，這個權(quán)利即為土地經(jīng)營權(quán)。然后將經(jīng)由這種方式設(shè)立了經(jīng)營權(quán)后的土地承包經(jīng)營權(quán)簡稱為土地承包權(quán)。盡管這種觀點規(guī)避了“三權(quán)分置”理論在“一物一權(quán)”原則上的缺陷，但是仍存在諸多缺陷。第一，以權(quán)利作為用益物權(quán)的客體在我國立法中并沒有規(guī)定，在學界對此看法有很大的爭議，貿(mào)然用權(quán)利用益物權(quán)來解釋仍然難逃權(quán)利能否成為用益物權(quán)客體這一問題的質(zhì)疑。第二，根據(jù)物權(quán)法定原則，輕易地用權(quán)利分層理論解釋“三權(quán)分置”意味著這種方法同樣適用于設(shè)立其它用益物權(quán)的領(lǐng)域，可能會出現(xiàn)第三層次、第四層次甚至更多層次的土地經(jīng)營權(quán)，將會導致物權(quán)設(shè)立的隨意性，有違立法的穩(wěn)定性和嚴謹性，也不利于經(jīng)營權(quán)的權(quán)利確權(quán)和交易市場的穩(wěn)定。第三，權(quán)利分層理論將土地承包權(quán)的來源視為是以土地承包經(jīng)營權(quán)為客體設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)后的土地承包經(jīng)營權(quán)的簡稱。也就是說，土地承包權(quán)就是土地承包經(jīng)營權(quán)，只是這里的土地承包經(jīng)營權(quán)是土地經(jīng)營權(quán)的客體。那么，按照這種邏輯可以推理出土地承包權(quán)是土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利客體這一結(jié)論。但是按照“三權(quán)分置”改革的思路，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)在適用范圍上有諸多的不同，例如土地承包權(quán)不可抵押，而土地經(jīng)營權(quán)可以抵押。若將土地承包權(quán)認為是土地經(jīng)營權(quán)的客體將導致理論與現(xiàn)實適用的錯位，仍然無法解決最初的問題。

四、結(jié)語

“三權(quán)分置”是中國農(nóng)地改革的產(chǎn)物，其產(chǎn)生反應了我國原有農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度已經(jīng)難以適應新形勢下中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的國情。但是，沒有法律基礎(chǔ)的改革絕不會有成功的結(jié)果。盡管有關(guān)政策明確“三權(quán)分置”改革將緩和適用《物權(quán)法》的相關(guān)條款，但是政策對現(xiàn)有法律的突破并非長久計策，除了通過修改法律，還可以通過法理解釋的方法盡快讓政策符合相關(guān)法律的規(guī)定。土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，應堅持土地歸集體所有，承認土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，切實有效保障權(quán)利人在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的合法權(quán)益。解決完權(quán)利性質(zhì)的問題后，仍然不能避免的一個問題是土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系。土地承包經(jīng)營權(quán)可不可以和土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)并存，土地承包經(jīng)營權(quán)在土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)存在的前提下還有沒有存在的必要等都是亟需解決的問題，特別是在現(xiàn)有理論無法完全解釋土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利來源的情況下，更需要加快修改法律。

[ 注 釋 ]

①趙萬一，汪青松.土地承包經(jīng)營權(quán)的功能轉(zhuǎn)型及權(quán)能實現(xiàn)——基于農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的視角[J].法學研究，2014(1)：74-92.

②高圣平.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的法律邏輯[J].法學研究，2014(4)：76-91.

③陳小君.我國農(nóng)村土地制度變革的思路與框架[J].法學研究，2014(4)：4-25.

④蔡立東，姜楠.承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)并置的法構(gòu)造[J].法學研究，2015(3)：31-46.

⑤孫憲忠.農(nóng)村土地三權(quán)分置的立法思考.在2015年民法學研究會上主題發(fā)言[EB/OL].http：//www.civillaw.com.cn/.

⑥劉俊.土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)探討[J].現(xiàn)代法學，2007(2)：174，175.

⑦張力，鄭志峰.推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與經(jīng)營再分離的法制構(gòu)造研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2015(1)：83，80-81.

⑧鄭沖等譯.德國民法典[M].北京：法律出版社，1999：255.

D923.2；D

A

2095-4379-(2017)14-0090-02

李玲玉(1995-)，女，漢族，福建廈門人，華東政法大學，本科在讀，研究方向：民商法。