試論行政壟斷的法律責(zé)任

楊依楠

中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430073

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試論行政壟斷的法律責(zé)任

楊依楠

中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430073

《反壟斷法》出臺以來，尊重競爭的理念在國家的政策中得到了重要的體現(xiàn)，其重要作用也得到了全社會的高度共識。但由于計劃經(jīng)濟的影響，行政機關(guān)濫用行政權(quán)力干預(yù)市場競爭的情況還時有發(fā)生。因此，完善行政壟斷法律責(zé)任制度對當下具有重要意義。本文通過對我國行政壟斷的法律責(zé)任進行解讀，并與國外相關(guān)立法實踐進行比較，以期對完善我國相關(guān)制度提出合理建議。

行政壟斷；法律責(zé)任；建議

一、我國行政壟斷法律責(zé)任的現(xiàn)狀分析

(一)行政壟斷法律責(zé)任的立法現(xiàn)狀分析

我國現(xiàn)行法律體系中有很多關(guān)于行政壟斷法律責(zé)任的規(guī)定，既分布于《反壟斷法》、《反不正當競爭法》這樣由全國人大常委會通過的法律，也散見于各行政法規(guī)及部門規(guī)章。

作為我國第一部規(guī)制行政壟斷行為的法律，《反不正當競爭法》第三十條明確禁止政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力實施限定交易等行為，還規(guī)定違法實施該行為的政府及其所屬部門的改正責(zé)任、沒收經(jīng)營者違法所得責(zé)任以及直接責(zé)任人員的責(zé)任；2007年通過的《反壟斷法》將行政壟斷法律責(zé)任放在第七章第51條，明確由上級機關(guān)對實施壟斷行為的行政主體責(zé)令改正，并對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員進行處分，其他法律有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定；除了上述兩部法律外，1997年出臺的《中華人民共和國價格法》和1999年出臺的《中華人民共和國招投標法》分別從政府定價和政府招標采購兩個領(lǐng)域?qū)π姓艛嗟姆韶?zé)任做了規(guī)定。《民法通則》規(guī)定了行政壟斷的民事責(zé)任，但是其內(nèi)容過于籠統(tǒng)，在操作中存在較大的難度。此外，除了這些主要調(diào)整市場經(jīng)濟秩序的法律之外，《刑法》中規(guī)定了濫用職權(quán)等相關(guān)罪名，《國家賠償法》也規(guī)定了行政主體對公民的生命健康、財產(chǎn)權(quán)造成損害時進行補償，但值得注意的是，在實踐中許多因行政壟斷壟斷造成的損失不在國家賠償?shù)姆秶畠?nèi)，一些行政法規(guī)也在其相應(yīng)的領(lǐng)域?qū)π姓艛嗟姆韶?zé)任進行規(guī)定。

通過上述列舉，除了看到我國相關(guān)領(lǐng)域的立法進步外，還應(yīng)認識到其存在如下幾個缺陷：第一，法律規(guī)定散亂，各部門法之間不統(tǒng)一。迄今為止還沒有一部法律能夠?qū)π姓艛嗟姆韶?zé)任進行科學(xué)、系統(tǒng)地歸納，散亂的規(guī)定會導(dǎo)致法律適用混亂、執(zhí)法行為失序、自由裁量程度較大的現(xiàn)象。第二，法律責(zé)任種類不夠完整，行政壟斷責(zé)任是一種復(fù)合責(zé)任，不僅涉及到行政主體濫用行政權(quán)力，還涉及到被侵犯市場主體的經(jīng)濟利益，在嚴重的情形下甚至涉及到違法犯罪行為。但在目前的立法中，對上述主體追究的行政責(zé)任均是有限責(zé)任，例如上級機關(guān)責(zé)任改正，如果利益受到侵害的市場主體希望提起訴訟，則需要依據(jù)新修訂的《行政訴訟法》第70條提起對具體行政行為的行政訴訟，但大量依托抽象行政行為而存在的行政壟斷現(xiàn)象仍然難以得到及時解決，此外，由于民事賠償責(zé)任的不健全和國家賠償?shù)姆秶邢?，市場主體的直接損失仍然難以得到充分救濟。第三，缺少權(quán)威統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)。根據(jù)上述各法律法規(guī)，目前具有查處行政壟斷行為職權(quán)的部門包括商務(wù)部下設(shè)的反壟斷局、國家發(fā)改委下設(shè)的反壟斷價格監(jiān)督部門、國家工商行政管理總局及其所屬部門，盡管2008年國務(wù)院成了反壟斷委員會，但其僅僅發(fā)揮著“協(xié)調(diào)、指揮”各部門的作用，對于行政壟斷案件，仍然沒有處理的權(quán)限。

(二)行政壟斷法律責(zé)任的執(zhí)法現(xiàn)狀分析

2016年年底，國家發(fā)改委集中公布了一批行政壟斷案件，根據(jù)相關(guān)信息披露，這批案件均是由國家發(fā)改委價格監(jiān)督檢查與反壟斷局收到舉報后進行調(diào)查，在完成調(diào)查后向涉嫌行政壟斷的機關(guān)的上級部門提出改正意見。收到建議的上級部門均承諾進行監(jiān)督改正，但是否將責(zé)任落實到直接人員、是否對受損失的企業(yè)進行補償均不得而知。近年來國家發(fā)改委查出了多地多起涉嫌行政壟斷的案件，但往往都是與地方政府之間協(xié)調(diào)或者協(xié)商促成，沒有真正意義上的法律貫徹及執(zhí)行行為，出現(xiàn)了“有法難依”的情況，造成連現(xiàn)有的行政壟斷法律責(zé)任都難以落實的尷尬局面。其根本原因正在于反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置不當，缺乏獨立性和權(quán)威性。

二、各國行政壟斷法律責(zé)任制度的比較分析

(一)各國關(guān)于行政壟斷法律責(zé)任制度的規(guī)定

作為率先進行反壟斷立法的國家，美國先后通過了《謝爾曼法》、《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》等，以法律的形式明確了任何因?qū)嵤┥鲜龇伤沟男袨槎馐軗p失的主體，均有權(quán)提起訴訟并獲得足額的補償。此外，根據(jù)聯(lián)邦最高法院的判例，聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以對實施壟斷行政機關(guān)實施民事和刑事制裁①。

俄羅斯與我國類似，都是從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，因受到計劃經(jīng)濟的長期影響，國內(nèi)的行政壟斷現(xiàn)象較為嚴重，因而其立法對我國更有借鑒意義。俄羅斯在《關(guān)于競爭和商品市場中限制壟斷活動的法律》②中規(guī)定，當聯(lián)邦政府權(quán)力機構(gòu)及其職能部門、政府官員被執(zhí)法機構(gòu)認定違反反壟斷法時，俄羅斯國家反壟斷委員會可以追究其民事、行政以及刑事責(zé)任。此外，該法第22條還詳細規(guī)定了反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的制裁措施，包括恢復(fù)原狀、停止壟斷協(xié)議和強制征收罰金等等。

日本在1984年修訂了《關(guān)于行政指導(dǎo)的反壟斷法指導(dǎo)準則》，明確規(guī)定公平交易委員會有權(quán)對對競爭產(chǎn)生消極作用的行政指導(dǎo)提出修改建議，并可以通過檢察院向法院提起訴訟，依照情節(jié)的嚴重程度處以監(jiān)禁或罰金。

(二)各國行政壟斷法律責(zé)任制度分析及啟示

不難發(fā)現(xiàn)，上述幾個國家關(guān)于行政壟斷法律責(zé)任的規(guī)定具有幾處明顯的優(yōu)勢，第一，有關(guān)行政壟斷的法律責(zé)任規(guī)定更為完備、統(tǒng)一，其責(zé)任實現(xiàn)方式也更具備可操作性。第二，法律責(zé)任種類齊全，責(zé)任程度相對更為嚴格。第三，法律責(zé)任的承擔(dān)主體較為明確。第四，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)較為權(quán)威。第四，法律責(zé)任追究機制相對完善。

我國《反壟斷法》頒布以來，尊重、維護競爭的理念在國家的政策方針中得到了重要的體現(xiàn)，其重要作用也得到了全社會的高度共識。但是，由于長期以來計劃經(jīng)濟的熏染，行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的情況還時有發(fā)生③。但我國目前的行政壟斷法律責(zé)任還不夠完備，尚未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，借鑒國外相關(guān)的法律制度，結(jié)合我國的社會狀況進行改正，對于完善市場經(jīng)濟、充分發(fā)揮市場的競爭作用具有重要意義。

三、行政壟斷及其法律責(zé)任的界定

(一)行政壟斷的概念

我國《反壟斷法》并未直接出現(xiàn)“行政壟斷”一詞，僅在第五章設(shè)專章規(guī)定行政機關(guān)不得實施“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”的行為。在學(xué)界，對行政壟斷概念的界定長期存在爭論，綜合各種觀點，本文認為，行政壟斷是指行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實施排除、限制競爭的行為。

(二)行政壟斷法律責(zé)任的概念

對法律責(zé)任的定義，學(xué)界通常參考張文顯教授的“義務(wù)說”觀點，基于上述對行政壟斷的解釋，以“義務(wù)說”為基礎(chǔ)，可以得出行政壟斷法律責(zé)任的定義：行政壟斷法律責(zé)任是由于行政主體濫用行政權(quán)力排除、限制競爭，或者根據(jù)法律的特別規(guī)定，由國家機關(guān)認定并歸結(jié)于有責(zé)主體的強制性義務(wù)。

行政壟斷法律責(zé)任除了具有法定性、強制性的特點之外，還應(yīng)具有如下兩個特點。首先，行政壟斷法律責(zé)任的主體具有多樣性，包括行政主體、行政公務(wù)人員、經(jīng)營者及經(jīng)營者的管理人員④。其次，行政壟斷法律責(zé)任是一種復(fù)合責(zé)任，依照行政壟斷行為所侵犯法益的不同，可以產(chǎn)生包括民事、行政、刑事責(zé)任多種形式的后果，分別承擔(dān)不同的作用。

四、完善我國行政壟斷法律責(zé)任制度的建議

(一)構(gòu)建包含民事、行政和刑事責(zé)任的行政壟斷法律責(zé)任體系

首先，行政壟斷行為具有民事違法性，由于其損害市場競爭秩序，導(dǎo)致市場主體的經(jīng)濟利益受損，因而以財產(chǎn)責(zé)任為主要內(nèi)容的民事責(zé)任對于完善行政壟斷法律責(zé)任具有重要的意義。根據(jù)《民法通則》第121條，國家機關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為給公民、法人造成損害的，應(yīng)當承擔(dān)民事責(zé)任。除了上述主體，因行政壟斷而獲利的經(jīng)營者也應(yīng)當承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，但此處應(yīng)當有所區(qū)分，針對那些與行政主體沒有利益關(guān)系、純屬“搭便車”獲益的企業(yè)，只需要求其承擔(dān)一定的獲利返還責(zé)任即可。在責(zé)任形式上，應(yīng)當根據(jù)行政壟斷的特點從民法傳統(tǒng)的十種責(zé)任形式中選擇適用，主要建立賠償損失和停止侵害責(zé)任，在防止損害擴大的同時積極對受損害主體的損失進行彌補。

其次，對行政壟斷的行政責(zé)任進行完善。第一，對涉嫌壟斷的行政行為進行改正或撤銷，并要求其重新作出具體的行政行為，及時防止損害的擴大。第二，對受損害的市場主體進行國家賠償，同時擴大國家賠償?shù)姆秶！秶屹r償法》規(guī)定僅對直接損失進行賠償，直接損失一般被認為是直接財產(chǎn)減損，一般不包括市場利益的減少，但行政壟斷往往表現(xiàn)為排除、限制競爭，通常會導(dǎo)致經(jīng)營者交易機會的喪失或市場地位的減損，此時，經(jīng)營者損失的是市場利潤而非直接財產(chǎn)。若國家賠償法只以直接的財產(chǎn)減少作為賠償對象，勢必導(dǎo)致所有因行政壟斷而損失市場利潤的企業(yè)無法得到賠償，如果遭受行政壟斷的企業(yè)權(quán)益得不到保護，無疑是放任行政主體實施違法行為，顯然與《反壟斷法》的立法意圖相違背。第三，完善行政追償和行政處分，在國家向受害主體進行賠償后，可以向有故意或重大過失的國家機關(guān)工作人員進行追償，同時并根據(jù)其過錯的程度予以警告、記過等行政處分。第四，沒收經(jīng)營者因行政壟斷而產(chǎn)生的違法所得，應(yīng)當注意的是，違法所得應(yīng)當首先滿足對受害者的民事賠償。

最后，落實行政壟斷的刑事責(zé)任。在我國現(xiàn)行《刑法》中，因行政壟斷可能導(dǎo)致的罪名主要是濫用職權(quán)罪及行賄、受賄罪，在具體的反壟斷執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)工作人員及經(jīng)營者存在上述犯罪行為的，應(yīng)當及時通過檢察院向人民法院提起訴訟。值得考慮的是，是否要在刑法中建立專門的行政壟斷罪名。本文認為，行政壟斷作為一類經(jīng)濟現(xiàn)象，揭示了行政機關(guān)及相關(guān)社會組織濫用行政權(quán)力限制競爭、影響市場秩序的行為，而這樣的結(jié)果通常是由行政主體濫用職權(quán)導(dǎo)致的，因此目前我國《刑法》中的相關(guān)罪名足以規(guī)制當前的行政壟斷現(xiàn)象，沒有必要專設(shè)罪名。

(二)建立權(quán)威的反行政壟斷執(zhí)法機構(gòu)

國務(wù)院目前建立的反壟斷委員會涉及到發(fā)改委、國資委等十四個部門，但其僅僅起到協(xié)調(diào)、指揮的作用，其調(diào)查行政壟斷時往往需要地方政府的配合，最后只能向其上級機關(guān)提出改正建議。由于各地的政府部門在接到改正建議后作出的處理方式不同，裁量程度相差較大，出現(xiàn)執(zhí)法混亂、失序的局面。目前我國已經(jīng)成立了反壟斷執(zhí)法委員會，應(yīng)當在未來的執(zhí)法過程中，應(yīng)當不斷賦予其更大的權(quán)力，將對涉嫌行政壟斷法律責(zé)任的追究落到實處。

[ 注 釋 ]

①王曉曄.行政壟斷問題的再思考[J].中國社會科學(xué)院研究生院報，2009(04).

②郭登科，付榮.行政壟斷行為的界定及構(gòu)成要件[J].現(xiàn)代法學(xué)，2003(02).

③國務(wù)院反壟斷委員會編.<中華人民共和國反壟斷法>知識讀本[M].北京：人民出版社，2012，9：71.

④杜娟.行政壟斷法律責(zé)任研究[D].西南財經(jīng)政法大學(xué)，2010.3.

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2095-4379-(2017)14-0074-02

楊依楠(1996-)，河南南陽人，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，法學(xué)本科，研究方向：民商法。