新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村社會(huì)保障法律問題研究

周 燕

蘇州農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 蘇州 215008

?

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村社會(huì)保障法律問題研究

周 燕

蘇州農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 蘇州 215008

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的大背景下，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度提出了新的要求。在我國，在新型城鎮(zhèn)化背景下要建構(gòu)具有現(xiàn)代意義的農(nóng)村社會(huì)保障制度，就必須腳踏實(shí)地制定出一整套適合我國具有中國特色的農(nóng)村社會(huì)保障法律體系。

農(nóng)村社會(huì)保障；法律問題

2014年3月16日國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》(簡稱《規(guī)劃》)，《規(guī)劃》在第七章第三節(jié)指出：擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面。尤其是要把農(nóng)民工納入其中，允許外出農(nóng)民工參加所在地的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。

從公平原則來說，社會(huì)保障應(yīng)該是全民的，但是我國是一個(gè)典型的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)國家，因而農(nóng)村社會(huì)保障制度是相對(duì)于城市社會(huì)保障制度而言的。

一、農(nóng)村社會(huì)保障法律制度存在問題

農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)關(guān)乎整個(gè)社會(huì)的公平正義以及農(nóng)民的生活改善，有利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，相應(yīng)的社會(huì)關(guān)注度很高，利益訴求多樣。農(nóng)村社會(huì)保障制度經(jīng)過幾十年的發(fā)展有了一定的基礎(chǔ)，但是在法律制度保障方面仍然有很大的欠缺，具體體現(xiàn)以下三個(gè)方面：

(一)立法滯后，法律體系不健全

《憲法》第45條雖然把物質(zhì)幫助權(quán)作為我國公民最基本的權(quán)利，但是長期以來并沒有出臺(tái)基本法律來支撐這一條，僅有《老年人權(quán)益保障法》、《婚姻法》等法律對(duì)社會(huì)保障的相關(guān)內(nèi)容作了一定規(guī)范和要求。

2014年以前農(nóng)村社會(huì)保障法律制度幾近空白，唯有2006年出臺(tái)的《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例》對(duì)五保對(duì)象有較為明確的規(guī)定。由于法律的缺失，地方政府一直無所適從，在農(nóng)村社會(huì)保障實(shí)施工作中是一盤散沙，各自有不同的“土政策”。2010年，國務(wù)院頒布《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》，對(duì)農(nóng)民工和失地農(nóng)民的規(guī)定放在了最后的附則中，廣大農(nóng)民基本被排除在社會(huì)保險(xiǎn)法之外。①目前我國仍沒有統(tǒng)一的《農(nóng)村社會(huì)保障法》，更不要說有專門性的法律。

(二)立法層級(jí)偏低

在法律體系各個(gè)部門法中，勞動(dòng)與社會(huì)保障法一個(gè)獨(dú)立的法律部門，因而根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由全國人大及常委員會(huì)制定效力層級(jí)僅次于憲法的社會(huì)保障的法律，然而全國人大及其常委會(huì)在此方面的立法為空白。層級(jí)越高制定的法律往往會(huì)多方征求意見，經(jīng)過多次修改方能定稿。而層級(jí)低的立法要求并沒有如此嚴(yán)格，今后修改也更為容易。而作為規(guī)定廣大農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等方面的關(guān)乎農(nóng)民民生問題的重要制度，卻不是以法律的形式出臺(tái)，而大多是以法規(guī)甚至是規(guī)章的形式出臺(tái)，這和我們的初衷背道而馳，也違背了我們的法律精神。這樣一來，就削弱了農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的權(quán)威性就，勢必出現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”的情況。

(三)法律救濟(jì)機(jī)制不暢

現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會(huì)保障救濟(jì)途徑欠缺的主要原因在于一是我國沒有獨(dú)立的社會(huì)保障爭議訴訟程序；二是我國現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障制度有關(guān)的法律責(zé)任和相應(yīng)的制裁手段嚴(yán)重缺失，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村社會(huì)保障基金被侵占、挪用的情況屢見不鮮。

二、農(nóng)村社會(huì)保障法律體系的構(gòu)建

當(dāng)前構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障制度就應(yīng)當(dāng)腳踏實(shí)地，制定出一整套適合我國當(dāng)下國情的的具有中國特色的農(nóng)村社會(huì)保障法律體系。

(一)加快立法進(jìn)程，提高立法層級(jí)

從上文可知，現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障制度最早形成于德國，同時(shí)德國也是最早形成社會(huì)保障法律體系的國家。雖然德國同大多數(shù)國家一樣，城市社會(huì)保障制度的發(fā)展優(yōu)于農(nóng)村的社會(huì)保障，但總體來說，農(nóng)村社會(huì)保障制度還是比較完善的。例如德國針對(duì)每一個(gè)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障項(xiàng)目都有相配套的立法措施。在農(nóng)村社會(huì)保障方面，都有相應(yīng)的法律法規(guī)與各個(gè)項(xiàng)目部分相對(duì)應(yīng)。

法律體系的構(gòu)建并不能一蹴而就，在目前國家對(duì)于農(nóng)村社會(huì)保障大力扶持的時(shí)期，我們當(dāng)前最重要的是盡早出臺(tái)《農(nóng)村社會(huì)保障法》作為農(nóng)村社會(huì)保障法律體系的總綱，就像憲法作為我國的根本大法，具有最高的法律效力，在效力層級(jí)上處于最頂端，而《農(nóng)村社會(huì)保障法》在農(nóng)村社會(huì)保障法律體系中也應(yīng)當(dāng)是處于最高效力，因而由全國人大來制定該法也是應(yīng)有之義。《農(nóng)村社會(huì)保障法》應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的目的任務(wù)、基本原則、對(duì)象、權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督以及法律責(zé)任都做出相應(yīng)的規(guī)定，以填補(bǔ)法律的空白。

另外，農(nóng)村社會(huì)保障各個(gè)項(xiàng)目在《農(nóng)村社會(huì)保障法》出臺(tái)的基礎(chǔ)上也應(yīng)當(dāng)緊隨其后相應(yīng)出臺(tái)，可以有全國人大常委或者國務(wù)院來制定。

我國繼《社會(huì)保險(xiǎn)法》后，在2014年出臺(tái)了《社會(huì)救助暫行辦法》，辦法的出臺(tái)起到了積極的效應(yīng)，也為農(nóng)村社會(huì)保障各個(gè)項(xiàng)目的單行法規(guī)出臺(tái)起了很好的帶頭作用，我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)當(dāng)下新型城鎮(zhèn)化的新趨勢，積極構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障法律體系。

(二)農(nóng)村社會(huì)保障法與其他部門法的銜接力度加大

要想形成一個(gè)完整的法律體系，具體的來說：

首先，部門內(nèi)法律的配套。社會(huì)保障的某些內(nèi)容依托與勞動(dòng)法律關(guān)系的形成，如醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等，都是在建立了一定的勞動(dòng)法律關(guān)系的基礎(chǔ)上才能得以實(shí)現(xiàn)。因而在《勞動(dòng)法》第九章專門規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)和福利。對(duì)于廣大農(nóng)民來說，除了農(nóng)民工外的其他的農(nóng)民并沒有囊括進(jìn)勞動(dòng)法的調(diào)整對(duì)象，因而對(duì)于廣大農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)和福利情況還需進(jìn)一步立法規(guī)定。

其次，其他部門法的銜接。民法上有相應(yīng)的規(guī)定，但規(guī)定并不詳盡，具體操作起來也有相當(dāng)?shù)碾y度。如按《物權(quán)法》第42條第2款、第2款雖然對(duì)農(nóng)村土地征用應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的補(bǔ)償費(fèi)的規(guī)定，但是具體執(zhí)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并沒有規(guī)定，實(shí)踐中地方政府征收補(bǔ)償費(fèi)都是按照各自的土政策來進(jìn)行，各自的標(biāo)準(zhǔn)差別很大。而由于相當(dāng)一部分地區(qū)地方政府補(bǔ)償?shù)恼饔猛恋刭M(fèi)用較低，大量農(nóng)民因失地而收入減少甚至沒有收入，從而失去了生活保障。因此應(yīng)當(dāng)修改物權(quán)法或者對(duì)第42條進(jìn)行法律解釋，以明確具體征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

(三)農(nóng)村社會(huì)保障法律救濟(jì)機(jī)制的完善

“徒法不足以自行”，一個(gè)完善的健全的法律體系，需要有合理的法律救濟(jì)機(jī)制。

首先，建立獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。社會(huì)保障多半情況下是公民與政府部門打交道，因而設(shè)立獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)有其重要意義。在這方面我國臺(tái)灣地區(qū)的做法我們可以借鑒一二，即成立統(tǒng)一、專門的社會(huì)保障行政復(fù)議委員會(huì)。②

其次，建立相對(duì)獨(dú)立的仲裁庭。我國的仲裁有經(jīng)濟(jì)仲裁和勞動(dòng)仲裁，由于社會(huì)保障法與勞動(dòng)法同屬一個(gè)法律部門，我們認(rèn)為目前最可行的做法是在勞動(dòng)部門再增設(shè)社會(huì)保障仲裁庭，使得有一個(gè)新的獨(dú)立的仲裁機(jī)構(gòu)。在仲裁員的選拔制度上可以借鑒國外的做法，并不是簡單的選用用固定的仲裁員，而是由雙方當(dāng)事人在一定的范圍內(nèi)各選一名自己認(rèn)可的仲裁員，而第三名仲裁員由雙方共同選出。

再次，設(shè)立專門法庭。司法救濟(jì)是是我們最后的救濟(jì)手段，當(dāng)前兩項(xiàng)救濟(jì)途徑都受到阻礙時(shí)，法院是我們最后的保護(hù)傘。目前我們國家法庭的設(shè)置并沒有社會(huì)保障庭，一般遇到社會(huì)保障案件都由民庭訴訟解決。這就導(dǎo)致有一些農(nóng)村社會(huì)保障問題發(fā)生糾紛后，農(nóng)民起訴到法院，經(jīng)過審查發(fā)現(xiàn)不在法院的管轄范圍以內(nèi)，使得農(nóng)民投訴無門。我們應(yīng)當(dāng)借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，建立起獨(dú)立的社會(huì)保障法庭建立我國專門的社會(huì)保障法院，專門審理社會(huì)保障爭議案件。③

三、總結(jié)

綜上所述，農(nóng)民的權(quán)益是我們應(yīng)當(dāng)牢牢謹(jǐn)記的關(guān)鍵問題，長期以來對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的忽視導(dǎo)致了一系列的社會(huì)不公平的問題出現(xiàn)，而在現(xiàn)階段大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的大背景下，為了構(gòu)建有中國特色的農(nóng)村社會(huì)保障制度，大力發(fā)展和完善相應(yīng)的法律制度已是刻不容緩。

[ 注 釋 ]

①劉安寧.論我國農(nóng)村社會(huì)保障法律制度體系的完善[J].沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)社會(huì)科學(xué)版，2013(2).

②王林濤，楊平.論社會(huì)保障權(quán)法律救濟(jì)機(jī)制完善的路徑[J].法制與社會(huì)，2008(32).

③徐嘉輝.我國農(nóng)村社會(huì)保障法律制度研究[D].東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，2009.81.

F299.21；D

A

2095-4379-(2017)20-0196-02

周燕(1982-)，女，漢族，江蘇常州人，本科，蘇州農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，講師，研究方向：法學(xué)。