我國土壤污染防治現狀及法律建議

楊張蕾

1.陜西省土地工程建設集團有限責任公司，陜西 西安 710075；2.陜西地建土地工程技術研究院有限責任公司，陜西 西安 710075；3.國土資源部退化及未利用土地整治工程重點實驗室，陜西 西安 710075；4.陜西省土地整治工程技術研究中心，陜西 西安 710075

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我國土壤污染防治現狀及法律建議

楊張蕾1，2，3，4

1.陜西省土地工程建設集團有限責任公司，陜西 西安 710075；2.陜西地建土地工程技術研究院有限責任公司，陜西 西安 710075；3.國土資源部退化及未利用土地整治工程重點實驗室，陜西 西安 710075；4.陜西省土地整治工程技術研究中心，陜西 西安 710075

我國土壤污染問題日益突顯，土壤污染事故頻頻發(fā)生，在依法治國的大背景下，水、大氣污染都已出臺相應的單行法，但在土壤污染防治立法方面卻仍是空白。加快推進土壤污染防治方面的立法，并盡快完善相關的法律及制度體系建設，才能有效的治理和緩解當下的土壤污染。

土壤污染；防治現狀；法律制度

近年來中國經濟持續(xù)高速發(fā)展，一系列隱藏的社會和環(huán)境問題逐漸爆發(fā)，尤其是土壤污染問題日愈突出，致使農業(yè)發(fā)展環(huán)境持續(xù)惡化。進入21世紀以來，土壤污染事件不斷地顯現，2013年湖南發(fā)生的“鎘大米”事件；2016年常州“毒地”事件；2016年3月曝光上海金山區(qū)“毒桶”事件……這些事件的曝光無不警示著我們土壤污染問題已日益嚴重，是我國最嚴重的環(huán)境問題之一。防治土地污染刻不容緩，所以加強對土地問題的研究，尋求合理的防治措施十分必要。

一、我國土壤污染的現狀

2014年4月環(huán)境保護部與國土資源部經過為期八年的調查，公布了第一份土壤污染狀況方面的調查公報。根據報告數據顯示我國的土壤環(huán)境總體狀況不容樂觀，其中部分地區(qū)的土壤污染問題比較嚴重，公布的數據顯示全國土壤總的點位超標率為16.1%，這說明我國有近1/6的土地存在污染[1]。一系列的調查數據都在警示著我們，我國的土壤污染問題目前已經非常嚴重，必須重視。

二、土壤污染的原因及特點

(一)土壤污染的原因

第一，造成污染的主要原因為工礦企業(yè)在日常生產中排放的重金屬廢料、廢水、廢氣以及固體廢物的堆放造成的污染。第二是隨著農業(yè)化水平的提高，大量化肥、農藥等的不當使用破壞土壤結構，導致耕地土壤污染。第三是生活垃圾未作分類處理而隨意丟棄，生活污水未進行處理直接排放造成的土壤污染。

(二)土壤污染的特點

土壤污染具有很強的地域性。一般空氣和水體中的污染物更容易隨著空氣流動和水流循環(huán)而遷移，從而不斷的擴散和稀釋，但是土壤因其不同于大氣及水體的特性使得土壤里的污染物很難遷移，而且隨著時間的推移，污染物在長期積累過程中會逐漸超標，那么這個區(qū)域的污染也會逐漸加重。

土壤污染具有隱蔽性。土壤污染一般很難直接看到，而是需要通過對樣品進行專業(yè)的檢測，通過對采集的土壤樣品進行化學分析，測定某些元素指標等才能確定被檢測區(qū)域的土壤是否受到污染。

土壤污染不可逆轉。土壤污染很多都是因為其中的重金屬含量超標，而現實中要使土壤中的重金屬自然稀釋或是自然消失，這個難度是很大的。此外，土壤中的許多有機污染物的降解需要較長的時間[2]。土壤一旦確定受到污染，那么要使它恢復原狀是很困難的。

治理土壤污染的難度大。積累在污染土壤中的難降解污染物則很難靠稀釋作用和自凈化作用來消除[3]。一旦發(fā)生土壤污染的情況，有時要靠換土、淋洗土壤等方法才能解決問題，治理周期較長、成本較高。

三、我國土壤污染防治法制現狀

(一)土壤污染防治法律體系不完善

目前，我國并沒有統(tǒng)一實行的《土壤污染防治法》，關于土壤污染防治的法律條文只是存在其它現行的法律和行政法規(guī)、部門規(guī)章之中，比如《環(huán)境保護法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《土地管理法》、《基本農田保護條例》等[4]。這些規(guī)定分散在不同的法規(guī)中，并且不夠系統(tǒng)，使得這些相關的條文之間沒有銜接性，無法形成一個完整的法律系統(tǒng)，規(guī)定的分散就會造成在實際的操作過程中難度較大，沒有辦法系統(tǒng)的進行防治工作，在防治效果方面沒有什么大的成效。此外，現行立法中土壤污染方面的基本制度仍是不健全甚至可以說是缺失，這就造成土壤污染防治工作無法有效展開。

(二)土壤污染防治監(jiān)管機制混亂

土壤污染的防治涉及的方面有很多，其本身是一個十分復雜的問題，所以在監(jiān)管過程中必須要明確各相關部門的監(jiān)管職責。目前，我國土壤污染防治監(jiān)管機制混亂，有時一項監(jiān)測工作就會有幾個部門都有權進行，由于沒有具體明確的規(guī)定，所以在監(jiān)管中會出現爭搶或者扯皮的情況，從而造成事情進展緩慢、效率不高。雖然近幾年在加快推進體制改革方面政府一直很重視，但是土壤污染防治的監(jiān)管方面仍然存在交叉現象，主要是因為沒有明確的規(guī)定對職責進行具體的劃分。

(三)法律責任不完善

法律中明確了職責，就必須要規(guī)定相應的責任追究機制，并且要形成完善的問責制度。目前在這方面的規(guī)定中對于責任主體的規(guī)定比較單一，主要還是依照傳統(tǒng)的“誰污染，誰治理”、“誰所有，誰負責”原則，主要追究污染者污染土壤行為的法律責任，忽視地方政府、環(huán)境主管部門等行政主體在防治污染方面的一些違法、失職行為的法律責任追究。現行的關于農地土壤污染防治方面的法律對許多污染土壤的違法行為規(guī)定的法律責任主要是罰款這種行政處罰措施，而沒有規(guī)定“停止排放污染物”“治理污染”“修復土壤環(huán)境”等行政處罰措施，而且規(guī)定的罰款數額偏低，也沒有規(guī)定民事責任。對造成嚴重后果的污染行為，規(guī)定的法律責任過輕，僅僅是行政法律責任，而沒有刑事責任，使得嚴重污染農地土壤的行為人得不到刑事制裁。由于法律責任過輕，導致現行農地土壤污染防治法律的規(guī)定顯得蒼白無力[5]。

四、我國土壤污染防治的法律制度思考

(一)加快制定土壤污染防治單行法

隨著經濟的發(fā)展，環(huán)境問題不斷出現新的狀況，所以必須要有與之相應的法律體系作為保障。2015年1月我國新的《環(huán)境保護法》正式生效，但是現實中只靠一部單一的法律是不夠的，仍然需要相關的法律對各個具體的方面進行細化的規(guī)定，需要配套的法律、解釋等協(xié)助實施。在現有的法律體系中，《大氣污染防治法》、《水污染防治法》已頒布單行法律，但土壤污染防治領域方面單行法律仍然缺失，也沒有哪一部法律是以土壤污染為主要對象的。2016年國務院印發(fā)的《土壤污染防治行動計劃》，簡稱“土十條”，它是適應當前中國土壤污染的現實狀況提出的，對土壤污染防治工作有很重要的意義和作用，但是在土壤污染防治方面僅僅依靠“土十條”是遠遠不夠的，仍然需要加快推進《土壤污染防治法》制定。

(二)修改完善土壤污染防治相關法律標準

在實踐中環(huán)境方面只有法律的規(guī)定是不行的，要想在實踐中進行操作必須要有具體的相關配套標準，而這也是實踐中環(huán)境執(zhí)法的依據，更是環(huán)境日常管理的依據。環(huán)境法律體系中不僅要有法律法規(guī)的規(guī)定更需要具體的標準，這樣才是一個完整的體系。土壤環(huán)境的保護作為環(huán)境保護體系的其中之一，也必須要有相應的法律標準作為支撐。1995年我國已經頒布實施《土壤環(huán)境質量標準》，至今已經過了二十多年，早已無法滿足我國目前的實際應用需求。根據當前土壤環(huán)境保護與執(zhí)法實際情況，需要盡快的完善修訂土壤污染相關的法律標準。我國國土面積大范圍廣，且各地的土壤情況也存在差異，所以在對《土壤環(huán)境質量標準》進行修訂的同時，各地也要根據當地土地污染的實際情況，組織專家學者研究討論編制適應地方實際的配套標準。

(三)完善土壤污染行政管理機制

土壤污染由于比較復雜，涉及的部門有很多，比如環(huán)保、農業(yè)、水利、國土等，只有個部門之間加強通力合作，才能有效的對土壤污染進行治理。但是，目前我國在這方面的監(jiān)管職責涉及的部門是比較多的，這在實際中就會出現爭搶或者推諉的狀況；另外在農村地區(qū)在農用地的監(jiān)管方面目前仍是空白狀態(tài)，沒有相關的法律依據，沒有相應的部門進行管理。所以在監(jiān)管機構的的設置以及監(jiān)管職能上要以法律的方式進行明確，要進一步的去完善相關的行政管理體制，做到有機構管理、有法律依據。就目前我國現狀來看土壤污染防治的專門機構設置在環(huán)保部門比較合適，在明確機構設置的同時也要注意配備專業(yè)的設備及專業(yè)的工作人員。不僅要明確各相關部門的具體職責與權限，還應在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也建立起相應的行政管理機構來負責土壤污染防治方面的工作。

(四)嚴格土壤污染責任追究制度

我國《侵權責任法》第六十五條規(guī)定：“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任?！边@一規(guī)定對污染者追究責任采取的是無過錯原則，同時也對追究責任主體的環(huán)境侵權責任提供了法律保障。土壤污染防治作為環(huán)境污染防治三大領域之一，在立法時要進一步明確和完善土壤污染行為的法律責任追究機制，將造成污染行為的法律責任進行明確化、具體化。對土壤污染行為進行行政處罰的，除規(guī)定罰款外，還要具體規(guī)定如限期治理、責令停產停業(yè)和停止排放污染物等行政處罰措施。還應明確規(guī)定土壤污染行為需要承擔的民事責任，賠償受害人的損失；對嚴重污染土壤造成嚴重后果行為構成犯罪的，明確規(guī)定應當承擔的刑事責任。在責任追究制度上國外有一些比較成功的經驗是值得我們學習、借鑒的，比如美國《超級基金法》在明確主體責任方面就是采用的可溯及既往的無限連帶責任制度。由于土壤污染的隱蔽性以及發(fā)現的滯后性，很多污染者就會出現規(guī)避責任的情況，而溯及既往的原則就能很好的解決這個問題。

[1]王躍.土壤污染防治法律制度淺談[J].法制與社會，2016(23)：170-171.

[2]楊小飛.我國土壤污染的現狀特征及其法律規(guī)制[J].甘肅科技縱橫，2008(4)：63.

[3]吳小青.在全國土壤污染現狀調查工作視頻會議上的講話[J].中國環(huán)境監(jiān)測，2006(8).

[4]李挺.我國的土壤污染防治現狀及立法研究[J].湖北函授大學學報，2017(03)：101-103+113.

[5]羅吉.我國土壤污染發(fā)展立法研究[J].現代法學，2013(11)：68-69.

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2095-4379-(2017)20-0112-02

楊張蕾(1987-)，女，漢族，陜西西安人，碩士研究生。