碳捕捉與儲存風(fēng)險的法律規(guī)制

陳方淑 王 榮

（650501 昆明理工大學(xué) 云南 昆明）

碳捕捉與儲存風(fēng)險的法律規(guī)制

陳方淑 王 榮

（650501 昆明理工大學(xué) 云南 昆明）

全球變暖已經(jīng)成為當(dāng)今世界面臨的最嚴(yán)峻的環(huán)境問題之一，為了有效地減少二氧化碳的排放，世界許多國家都已經(jīng)采取了相應(yīng)的措施，碳捕捉與儲存是其中最重要的措施之一，成為目前應(yīng)對全球變暖的一種新興的減排手段。對此探討了碳捕捉與儲存的國內(nèi)外應(yīng)用現(xiàn)狀，指出了該技術(shù)存在的一系列環(huán)境風(fēng)險，通過完善碳捕捉與儲存的安全法律規(guī)制，以期能關(guān)注和突破碳捕捉與儲存的風(fēng)險瓶頸。

碳捕捉與儲存；環(huán)境風(fēng)險；法律規(guī)制

一、國外碳捕捉與儲存的現(xiàn)狀

碳捕捉與儲存（英文全稱：Carbon Capture and Storage，簡稱CCS）,碳捕獲與碳儲存是指從工業(yè)或與能源相關(guān)行業(yè)的生產(chǎn)活動中把二氧化碳分離出來，然后運輸?shù)絻Υ娴攸c，并長期與大氣隔絕的一個過程?？梢詼p少大氣中的二氧化碳等溫室氣體含量，降低溫室效應(yīng)，又能凈化我們的生存環(huán)境，同時與發(fā)展低碳經(jīng)濟的趨勢也是一致的，在當(dāng)前的國際化大背景下碳捕捉與儲存技術(shù)便應(yīng)運而生了。

（一）歐盟

歐盟一直是CCS的積極倡導(dǎo)者和領(lǐng)跑者，其成員國和企業(yè)早已經(jīng)開始了CSS的工程，世界上第一個運作CCS試驗工廠的企業(yè)是瑞典的能源巨頭——瀑布能源公司（Vattenfall），該公司從2001年就開始研究CCS技術(shù)，為此已投入了7000萬歐元。其他比較典型的CCS項目工程主要有：英國的Killing-Holme工程、德國的 Schwarze Pumpeg工程、丹麥的CASTOR工程、荷蘭的K12B工程、波蘭的Recopol工程、法國道達爾集團在法國西南部建立的Lacq試驗工廠等。歐盟是CCS的主要倡導(dǎo)者，也是針對CCS項目實施制定政策法規(guī)的先行者。其制定的《碳捕捉與封存指令》則為應(yīng)對氣候變化、確保二氧化碳的地質(zhì)封存不對環(huán)境造成危害提供了法律框架。

（二）美國

美國在布什政府執(zhí)政時期雖然退出了京都議定書，但一直都在開展CCS技術(shù)的研發(fā)活動；而奧巴馬則一改過去消極的態(tài)度，采取了重視應(yīng)對氣候變化的政策，近年來在CCS領(lǐng)域的投資巨大，并宣布將在2020年建成20個商業(yè)化CCS工程，如：SoCaIEd清潔煤項目、Weyburn項目等，另外，美國還成立了“國家碳捕捉技術(shù)研究中心(NCCC)”，專門用于開發(fā)和試驗燃煤電廠C02捕獲技術(shù)，批準(zhǔn)了47億美元資助CCS項目，其中23億美元用于資助商業(yè)規(guī)模的煤電CCS工程。在CCS法律法規(guī)方面，美國制定了《碳捕捉、運輸與封存指南》，不過其更偏重技術(shù)，對環(huán)境影響評價的建議較少。它規(guī)定：碳捕捉與封存必須要滿足清潔空氣法和清潔水法的要求，對于所有的封存項目必須進行風(fēng)險評價，同時形成一套準(zhǔn)則使泄漏風(fēng)險最小化。早期項目應(yīng)該優(yōu)先選擇風(fēng)險低的場地，應(yīng)遠(yuǎn)離飲用水或其他利用水源的地區(qū)，強調(diào)制定管道和封存CO2的安全標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)事故處理方面，風(fēng)險評價應(yīng)該提供不可預(yù)料事故的減緩或補救計劃。

（三）澳大利亞

澳大利亞最早完成了二氧化碳的封存潛力評價，并實施了若干示范工程，如：Hazelwood工程、Gorgen項目等。澳大利亞已決定由政府投資25億澳元，州政府投資5億澳元，用于開展大規(guī)模的CCS示范工程。①澳大利亞的Gorgen項目位于澳大利亞西北陸架的Gorgen氣田約14%的二氧化碳，分離出的二氧化碳將輸送到Barrow島，注入地下咸水層進行封存。若該工程按期完成，將是世界上規(guī)模最大的二氧化碳封存工程。在法律法規(guī)方面，澳大利亞制定的《碳捕捉與封存指南2009》針對CCS的環(huán)境影響評價提出了相對具體可行的規(guī)定。該指南規(guī)定：所有的CCS項目必須要在相關(guān)法律制度框架下進行環(huán)境評價和核準(zhǔn)。環(huán)境風(fēng)險評價將貫穿于項目的整個生命周期。但是，該指南對于事故處理方面未作出明確規(guī)定。

二、國內(nèi)碳捕捉與儲存的現(xiàn)狀

我國目前的二氧化碳排放總量比較大，已位居世界第二位，僅次于美國。作為負(fù)責(zé)任的大國，我國高度重視二氧化碳等溫室氣體的排放問題，并明確表示在按照可持續(xù)發(fā)展思想的前提下，與國際社會一起，積極尋求應(yīng)對全球氣候變暖的有效手段，并根據(jù)本國能力和本國國情為減緩全球氣候變化做出應(yīng)有的努力。我國在CCS方面起步較晚，目前還處于初期階段，實踐經(jīng)驗并不多。但是我國高度重視CCS技術(shù)的發(fā)展，已經(jīng)把CCS技術(shù)作為一項前沿技術(shù)列入了國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃，在2007年國家科技部的《中國應(yīng)對氣候變化科技專項行動》中，CCS技術(shù)也被作為控制溫室氣體排放和減緩氣候變化的重要技術(shù)列入了專項行動的四個活動領(lǐng)域之一?！笆晃濉逼陂g，國家“863”計劃也對發(fā)展碳捕捉與儲存技術(shù)給予了很大支持。2007年6月國家發(fā)展與改革委員會公布的《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》中強調(diào)我國要重點開發(fā)CCS技術(shù)，并加強國際技術(shù)交流與合作?，F(xiàn)在，我國已經(jīng)與世界各國開展了一系列的合作活動，同時在注入二氧化碳驅(qū)油方面也有了一定進展，一系列行動表明我國在不斷的探索與實踐CCS技術(shù)。

由于目前我國在CCS方面還處于初期階段，再加上實踐經(jīng)驗也不多，因而關(guān)于CCS還沒有專門的法律規(guī)定，但是，2013年1月由中國電力企業(yè)聯(lián)合會與美國環(huán)保協(xié)會共同編著的《中國電力減排研究2012》白皮書在北京發(fā)布，該報告旨在剖析電力行業(yè)節(jié)能減排的進展與重點，對未來趨勢進行預(yù)測，并對行業(yè)的綠色發(fā)展提出政策建議。另外，還有一些相關(guān)的法律規(guī)定散布于我國的其他法律法規(guī)當(dāng)中，所以說，我國針對CCS發(fā)展的法律框架和政策體系都尚未成型。通過對國外CCS現(xiàn)狀的分析，可以看出，無論是實踐方面還是立法方面國外一些國家對于CCS的研究都比較深入，對我國進行CCS研究具有很大的借鑒意義，當(dāng)然，我國也要結(jié)合我國實際情況來進行CCS的相關(guān)實踐與立法活動，解決我國碳捕捉與儲存存在的具體法律問題。

三、碳捕捉與儲存的安全法律規(guī)制問題

碳捕捉與儲存的安全法律規(guī)制問題伴隨著碳捕捉與碳儲存的整個過程。第一，碳捕捉與儲存的捕捉環(huán)節(jié)。碳捕捉是指將二氧化碳從其他氣體產(chǎn)品中分離出來，目前大體上分為三種：燃燒前捕集、燃燒后捕集和富氧燃燒捕集。捕捉二氧化碳的過程中產(chǎn)生的環(huán)境影響主要是CCS設(shè)備建設(shè)和運行過程中的環(huán)境影響和壓縮導(dǎo)致的環(huán)境健康安全風(fēng)險。因此，伴隨著二氧化碳的捕獲過程對能源需求的增加，其潛在的環(huán)境影響主要是指捕獲過程將增加二氧化硫等污染物的排放等。此外，為了便于運輸和儲存，通常捕獲設(shè)備還需要對二氧化碳進行高濃度的壓縮，壓縮過程中也有可能會發(fā)生危險的突發(fā)事故，對工作人員的人身安全造成一定威脅。第二，碳捕捉與碳儲存的運輸環(huán)節(jié)。由于其是采用管道運輸，這就需要鋪設(shè)線路管道，鋪設(shè)線路就必須考慮管道的安全問題，避免泄漏事故的發(fā)生。對于管道運輸，如果二氧化碳運輸管道修建在地下，將會對土壤表層的植被、景觀等以及地基下層土產(chǎn)生一些影響，但是對地下水的影響較小。運輸過程中，如果大量的二氧化碳泄漏到土壤中，將會導(dǎo)致碳酸的形成，對石灰石的分解造成一定的威脅。如果管道修建在海底，則將對地質(zhì)或水文地質(zhì)具有一定的影響，如果此時發(fā)生泄漏，其造成的環(huán)境影響與封存過程中發(fā)生的泄漏造成的環(huán)境影響相似。二氧化碳的管道運輸可能產(chǎn)生的局部風(fēng)險與已經(jīng)在使用中的油氣輸運管道的風(fēng)險相似或者更低。謹(jǐn)慎的管道系統(tǒng)設(shè)計和選址以及泄漏的早期檢測是減少泄漏相關(guān)災(zāi)害的有效方法。第三，碳捕捉與儲存封存環(huán)節(jié)。CCS技術(shù)潛在的最大的環(huán)境風(fēng)險主要來自地質(zhì)封存的二氧化碳泄漏。二氧化碳的封存主要包括在廢棄油田、氣田中的儲存、提高石油采收率的儲存、在煤層中的儲存以及在鹽水層中的儲存。這可能會對地下水造成一定的污染。在注入過程中由于二氧化碳的置換，二氧化碳的直接泄漏將導(dǎo)致二氧化碳和鹽水進入蓄水層，直接影響地下水。另外，還有可能誘發(fā)地震，由于二氧化碳注入巖層孔隙，使地層壓力增加，如果注入壓力超過地層壓力，將可能誘發(fā)地層裂縫和斷層的移動，從而引發(fā)地震。②

碳捕捉與儲存在中國的環(huán)境風(fēng)險和封存風(fēng)險要高于其他地區(qū)。因為我國生態(tài)環(huán)境較為脆弱，氣象災(zāi)害頻發(fā)，所以CCS技術(shù)在我國的風(fēng)險要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高其他地區(qū)。但是，我國在CCS項目選址、安全等方面缺乏相關(guān)的法律法規(guī)，或現(xiàn)有法律法規(guī)缺乏相關(guān)規(guī)定，對CCS項目在審批、核準(zhǔn)等方面缺乏針對性規(guī)定，對捕捉、運輸、封存等過程的環(huán)境影響與環(huán)境風(fēng)險缺乏監(jiān)管。除了環(huán)境安全問題外，另外一個影響CCS大規(guī)模發(fā)展的因素是公共健康和安全問題。如果監(jiān)管方面出現(xiàn)了疏漏，或者即便監(jiān)管到位但是由于CCS本身的技術(shù)風(fēng)險較大因素將可能導(dǎo)致二氧化碳泄漏，以致出現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險事故，將對CCS項目附近的居民造成惡劣的健康影響。二氧化碳的密度高于空氣，密度高的二氧化碳?xì)怏w下沉來取代氧氣，如果二氧化碳在空氣中的體積超過3%，將對人體健康造成危險，甚至?xí)斐芍舷?。而?dāng)儲存注入二氧化碳時如果其中含有硫化氫、二氧化硫、二氧化氮和其他污染物時，一旦發(fā)生泄漏，對人體健康和環(huán)境造成的危害要比單一的注入二氧化碳泄漏更為嚴(yán)重。以德國為例，到目前為止，其CCS技術(shù)的發(fā)展仍處于積極有限的試驗及示范階段，其中很大一部分原因就來自于公眾的阻力。

四、完善碳捕捉與儲存的安全法律規(guī)制

對于碳捕捉與碳儲存的安全法律規(guī)制需要我們高度重視其潛在的環(huán)境影響，加強CCS技術(shù)環(huán)境影響評價。相對而言，技術(shù)瓶頸、經(jīng)濟效益是短期問題，潛在環(huán)境影響則是長期問題。由于目前在科學(xué)上對將大量二氧化碳注入到地下的后果認(rèn)知較少，在技術(shù)上預(yù)測和控制其潛在地質(zhì)、生態(tài)、環(huán)境及安全影響缺乏手段，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)把環(huán)境影響評價關(guān)，加強對CCS技術(shù)的環(huán)境影響評價，對于碳捕捉與儲存項目的監(jiān)測和環(huán)境影響評價應(yīng)當(dāng)由應(yīng)對氣候變化的相關(guān)部門來進行。即使是國家為了應(yīng)對氣候變化要利用CCS技術(shù)減排，也必須防范存在的環(huán)境風(fēng)險，首先要對CCS的發(fā)展做好規(guī)劃，嚴(yán)格實施CCS發(fā)展規(guī)劃環(huán)評制度和CCS項目環(huán)評制度，避免帶給子孫后代巨大的環(huán)境與安全隱患。另外，其他相關(guān)部門也需要謹(jǐn)慎對待中資或合資CCS項目，在考慮局部和眼前經(jīng)濟利益同時也需重視其潛在的環(huán)境影響。③碳捕捉與儲存項目的實施需要一套完整的申請、核準(zhǔn)和許可規(guī)定來保障，CCS項目的申請方需要提交一些必備的文件材料，包括：CCS項目的概況、相關(guān)參數(shù)、封存選址、環(huán)評報告等，然后由應(yīng)對氣候變化相關(guān)部門進行核準(zhǔn)，最后發(fā)放許可證明。由于CCS項目的時間期限較長，所以在CCS項目的不同環(huán)節(jié)中，就需要明確落實各個責(zé)任方，制定統(tǒng)一的監(jiān)督檢查標(biāo)準(zhǔn)。除了相關(guān)權(quán)力部門的監(jiān)督檢查之外，CCS項目的運營方也要定期對CCS項目的各項指標(biāo)進行監(jiān)測，并上報到有關(guān)部門。

在碳捕捉、運輸和封存設(shè)施附近居住的居民承受著極大的安全與健康風(fēng)險。為了解決這一問題，我國可以參照歐盟的CCS指令以及其他國家關(guān)于選址的相關(guān)規(guī)定，盡量減少對公眾的傷害，在CCS項目實施過程中嚴(yán)格落實監(jiān)督管理制度，減少風(fēng)險的發(fā)生。另外，澳大利亞的立法也值得我國予以借鑒，澳大利亞2006年的《近海石油及溫室氣體封存法案》計劃三中的第二部分明確了對公眾健康安全負(fù)有職業(yè)性義務(wù)的人員范圍，包括CCS設(shè)施的操作者、對部分設(shè)施的控制者、雇主、工廠或其它設(shè)施的制造商、設(shè)施的提供者、設(shè)施的建造或安裝者以及設(shè)施中的工作者。這一規(guī)定非常細(xì)致地明確了負(fù)責(zé)人員的范圍，有助于加強公眾對于CCS技術(shù)的信賴度。

同時，還可以參照我國關(guān)于食品安全法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，制定出一定的標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)防二氧化碳的泄漏和可能發(fā)生的風(fēng)險事故。在碳捕獲與碳儲存的收集、運輸、儲存等三個環(huán)節(jié)中，比如在CO2收集時，新設(shè)備的建造、安裝以及新技術(shù)的運用會涉及到對環(huán)境影響、污染控制和公共安全的考慮。這就要求制定者需要對環(huán)境進行評估并且聽取周邊公眾的意見。在CO2的運輸階段，CO2會發(fā)生跨國界移動。準(zhǔn)確地來說，CO2的跨國界移動在CCS的整個過程都將可能發(fā)生：捕捉、運輸CO2可能會在不同的國界中進行，CO2的封存地有可能是跨國界的；封存設(shè)施綜合體有可能是跨國界的；非故意的CO2泄漏也可能會跨國界；埋藏在地下地質(zhì)結(jié)構(gòu)中的CO2也有可能由于氣壓等因素的影響會流出國界。但是，運輸階段是CO2跨國界移動的最常見情況。通過管道將CO2從捕獲地點運輸?shù)胶５谆蜿懮系叵陆Y(jié)構(gòu)的過程中，難免會跨越國界。這時就存在運輸?shù)暮戏ㄐ詥栴}，為了使CO2的跨國界運輸具有合法性，需要管道所經(jīng)國進行合作協(xié)調(diào)。這其中的解決方法可以是組建一個有權(quán)機構(gòu)，可以跨國界處理有關(guān)法律問題，也可以由各個國家派出代表，共同解決相關(guān)CO2跨國界的問題。

注釋：

①肖鋼、馬麗、（丹）肖文濤：《還碳于地球——碳捕獲與封存》，高等教育出版社2011年版，第85頁。

②劉蘭翠、曹東、王金南：“碳捕獲與封存技術(shù)潛在的環(huán)境影響及對策建議”，《氣候變化研究進展》，2010年7月第6卷第4期，第292頁。

③王新：“我國碳捕獲與封存技術(shù)潛在環(huán)境風(fēng)險及對策探討”，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》，2011年第5期，第57頁。

[1]李雪靜，喬明.二氧化碳捕獲與封存技術(shù)進展及存在的問題分析[J].中外能源，2008,5.

[2][英]拉克利著，李月譯.碳捕獲與封存[M].機械工業(yè)出版社,2011.

[3]吳昊.應(yīng)對二氧化碳濃度上升問題的研究：C02的捕獲、儲存與利用[J].中國安全科學(xué)學(xué)報,2008,8.

[4]陳春生.二氧化碳捕獲與封存技術(shù)進展[J].科技創(chuàng)新，2011,1.

[5]王新.我國碳捕獲與封存技術(shù)潛在環(huán)境風(fēng)險及對策探討[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,2011, 5.

本文系昆明理工大學(xué)引進人才科研啟動基金項目“碳捕捉與碳儲存風(fēng)險控制法律問題研究”( 項目編號: KKZ3201124027) .

陳方淑（1970～）,女，中國重慶人，法學(xué)博士，昆明理工大學(xué)法學(xué)院碩士研究生導(dǎo)師,畢業(yè)于西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院環(huán)境與資源保護法專業(yè)，研究方向：環(huán)境法、稅法和保險法等方面.

王榮（1992～）,女，云南保山人，在讀法學(xué)碩士，昆明理工大學(xué)法學(xué)院2015級碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護法學(xué).