軟法視角下的全民閱讀立法研究*

□文│王琳琳 趙錦華

閱讀權(quán)是公民基本權(quán)利之一?！吨腥A人民共和國憲法》第四十七條指出，中國公民有進行文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動的自由。隨著中國經(jīng)濟社會發(fā)展邁入新階段，提升國民素質(zhì)、增強國家軟實力已成為當務(wù)之急。2012年，黨的十八大將“開展全民閱讀活動”寫入報告。2013年，全民閱讀立法列入國家立法計劃之中。2015年《政府工作報告》中提出“倡導(dǎo)全民閱讀，建設(shè)書香社會”。在一系列政策引導(dǎo)下，中國全民閱讀立法邁入快車道。

中國加速的全民閱讀立法進程，一方面被肯定為填補閱讀立法空白，有利于實現(xiàn)公民基本文化權(quán)利。另一方面也遭到質(zhì)疑，有公眾和研究者提出：閱讀是否需要立法，如不閱讀是否會被處罰，閱讀法律應(yīng)如何執(zhí)行，以及政府是否有權(quán)干涉公眾閱讀的頻率、種類和方式等疑問。[1][2][3]之所以出現(xiàn)此類質(zhì)疑，是因為將全民閱讀立法局限在國家主義法律模式中進行探討，即認為法是“依靠國家強制力保證實施的法規(guī)范”。[4]縱觀閱讀立法起步較早的國家可發(fā)現(xiàn)，美國、日本等國家出臺的閱讀相關(guān)法案，都是促進法，而非限制法；都是通過說服、激勵、自我約束實現(xiàn)立法目標的軟法，而非依靠國家強制力保障實施的硬法。所以，探討全民閱讀立法應(yīng)脫離國家主義法律觀的困囿，在公共治理大背景下，以軟法為切入視角，探尋全民閱讀立法的基本屬性，形成原因及有效實施之路。

一、軟法的內(nèi)涵與特征

軟法最早出現(xiàn)在國際法領(lǐng)域，用來描述國際條約和習(xí)慣法以外的各種工具。隨著經(jīng)濟全球化的推進，軟法由國際法領(lǐng)域走向國內(nèi)法領(lǐng)域，提供了參與者更為多元、制度安排更富彈性的軟法治理機制。

關(guān)于軟法的內(nèi)涵可從立法模式、法律履行方式等方面進行總結(jié)。從立法模式上，軟法支持者認為，法律由國家與市民、中介組織等處于平等地位的各方，經(jīng)過合議對話，規(guī)定立法中的基本價值取向，承認利益的多樣性。從法律履行方式上，軟法認為，可通過說服、激勵，個人或組織的自我約束與相互約束，以及輿論約束和利益機制達成立法目標。[5]

本文后續(xù)探討將基于羅豪才教授總結(jié)的軟法定義，即“軟法是指那些效力結(jié)構(gòu)未必完整、無需依靠國家強制保障實施，但能夠產(chǎn)生社會時效的法律規(guī)范”，具備創(chuàng)制主體多元性、實施方式非強制性、制定方式民主性、規(guī)范形態(tài)多樣性、法律位階模糊性等特征。[6]按照上述軟法定義和特征，當前《全民閱讀促進條例》征求意見稿（以下簡稱《條例》）等全民閱讀立法，大多數(shù)條款屬于未明確法律責(zé)任，不運用國家強制力保障實施的軟法規(guī)范。

二、全民閱讀立法的軟法屬性

以軟法為視角，目前中國全民閱讀立法可分為以下3類 。[7]

1.法律、法規(guī)中的軟法規(guī)范

無論是已向社會公開征求意見的《條例》、或已頒布實施的《深圳經(jīng)濟特區(qū)全民閱讀促進條例》（以下簡稱《深圳閱讀條例》）等，還是未來可能會制定通過的《全民閱讀立法》，均符合硬法“經(jīng)國家制定或許可”的基本條件。這些閱讀立法由國家權(quán)威機關(guān)制定，主要描述立法的目的、任務(wù)、精神、基本原則，設(shè)定對當事人具有號召性、鼓勵性和指導(dǎo)性的規(guī)范，極少涉及關(guān)于法律責(zé)任的表述，不運用國家強制保障實施。

分析國家新聞出版廣電總局起草的《條例》和深圳出臺的《深圳閱讀條例》條文，其中軟法規(guī)范分為兩類：第一，明確的軟法規(guī)范。主要表現(xiàn)為條款中多使用“引導(dǎo)”“提升”“培養(yǎng)”“推動”“促進”等用語，表達宣示、號召作用。經(jīng)統(tǒng)計，《條例》中涉及 “鼓勵”“支持”“指導(dǎo)”“促進”等詞語多達51處，涉及23個法條；其中涉及“鼓勵”一詞有19處，涉及11個法條。集中在第一章總則、第二章全民閱讀立法和第三章重點群體閱讀保障?！渡钲陂喿x條例》共五章二十八條，涉及“鼓勵”“支持”“指導(dǎo)”“促進”達53處，涉及19個法條。其中涉及“指導(dǎo)”一詞有18處。第二，形式為硬性規(guī)范，實質(zhì)屬軟法的規(guī)則。表現(xiàn)為條款中出現(xiàn)“應(yīng)當”“不得”等強制性傾向詞語，卻無明確法律責(zé)任。經(jīng)統(tǒng)計，在《條例》中，“應(yīng)當”一詞出現(xiàn)43次，涉及16個法條；“不得”一詞出現(xiàn)2次，涉及1個法條。主要是第三十條“任何單位和個人不得擅自拆除全民閱讀實施”?！渡钲陂喿x條例》中，“應(yīng)當”出現(xiàn)21次，涉及15個法條；“不得”一詞出現(xiàn)2次，涉及1個法條。主要為第二十七條中，“禁止任何侵占、損壞或者擅自拆除公共閱讀設(shè)施、改變公共閱讀設(shè)施性質(zhì)或縮小規(guī)?！薄?/p>

關(guān)于相關(guān)法律責(zé)任，《條例》第三十三條到三十六條有所涉及。其中，第三十四條主要規(guī)定，侵占、挪用全民閱讀資產(chǎn)及資金，或者有其他玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊行為的，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。第三十六條規(guī)定：侵占全民閱讀設(shè)施建設(shè)用地或者改變其用途的，逾期不改正的，由作出決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行。在《深圳閱讀條例》中，法律責(zé)任則完全沒有涉及。因此，除《條例》第三十四條等個別條款外，雖然在《條例》和《深圳閱讀條例》中，出現(xiàn)“不得”等硬法表述，但沒有或僅有非常有限條款，規(guī)定相應(yīng)的、由國家強制力保證實施的懲罰措施。大部分規(guī)范屬于包含強制性外殼、無具體罰則的軟法規(guī)范。

2.國家機關(guān)制定的規(guī)范性文件

從軟法外延探討，全民閱讀立法中的“法”不僅包括上述討論的由國家制定的法律法規(guī)，還包括國家機關(guān)依法頒布的規(guī)章、通知、方案等規(guī)范性文件。[8]這些規(guī)范性文件雖未被納入《立法法》調(diào)整范圍，卻對國家機關(guān)自我管理和公民、法人及其他組織權(quán)益處理產(chǎn)生影響。例如國家新聞出版廣電總局發(fā)布的《關(guān)于開展2016年全民閱讀工作通知》，要求各地廣泛開展內(nèi)容豐富、形式多樣的全民閱讀活動，建立規(guī)劃科學(xué)、服務(wù)高校、覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)閱讀設(shè)施體系。

3.社會團體的原則、章程

全民閱讀推進過程中，涌現(xiàn)大量的閱讀促進團體，成為推動全民閱讀的重要社會力量。南京等地成立全民閱讀促進會，制定并頒布了包含組織機構(gòu)運行、會員管理、資產(chǎn)管理等內(nèi)容的閱讀促進會章程。這些基于成員協(xié)商、談判，反映共同體成員利益訴求的自治規(guī)范，成為國家制定全民閱讀法規(guī)的有效補充。例如，《深圳市閱讀聯(lián)合會章程》明確闡釋閱讀聯(lián)合會的宗旨為：提升市民閱讀能力、培養(yǎng)閱讀習(xí)慣、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會。會員享有參與聯(lián)合會各類活動和服務(wù)的權(quán)利，同時有需遵守章程、按時繳納會費等義務(wù)。會員如有嚴重違反本章程的行為，經(jīng)理事會或常務(wù)理事會表決通過，予以除名。[9]通過章程約束社會團體成員，形成自我約束和相互約束的氛圍，形成國家管理與社會自治的良性互動，共同推進全民閱讀邁上新臺階。

三、作為軟法的全民閱讀立法：原因及效力分析

由于閱讀權(quán)的本質(zhì)特征，《條例》《深圳閱讀條例》等閱讀立法為軟法，但是軟法不軟，在多個方面具有實際效力。

1.全民閱讀立法作為軟法的原因

大多數(shù)閱讀立法之所以體現(xiàn)為軟法規(guī)范，其根源在于閱讀權(quán)的本質(zhì)。閱讀權(quán)是文化權(quán)利的重要組成部分，與自由權(quán)、生命權(quán)等其他基本人權(quán)一樣，彰顯著人類自然屬性和社會屬性的整體需求，滿足自身在文化方面的利益和需要。[10]閱讀權(quán)由應(yīng)有權(quán)利，到法定權(quán)利、實有權(quán)利的進階，主要基于權(quán)利主體的自決、幾乎不尋求外界干預(yù)。僅少數(shù)情況下依賴政府履行義務(wù)，推動建設(shè)實現(xiàn)閱讀權(quán)的環(huán)境。

個人閱讀權(quán)是一種消極人權(quán)。與“財產(chǎn)權(quán)”“平等權(quán)”相似，閱讀權(quán)是公民不受政府等外界干預(yù)的自決權(quán)。閱讀權(quán)的實現(xiàn)，依賴權(quán)利主體的主觀選擇和意愿，權(quán)利主體有權(quán)“免于被干涉或控制”，決定是否閱讀、閱讀對象以及怎樣實現(xiàn)閱讀。雖然《世界人權(quán)宣言》第二十七條、聯(lián)合國教科文組織頒布的《圖書館憲章》、中國即將出臺的《條例》，將閱讀權(quán)從應(yīng)有權(quán)利上升為法律權(quán)利，以法律形式表達尊重和鼓勵閱讀權(quán)的公意，但并未授予政府運用公權(quán)力干涉?zhèn)€人閱讀權(quán)利的權(quán)限。公民作為閱讀權(quán)權(quán)利主體，有權(quán)通過作為或不作為，以及怎樣作為，自由支配和處置自身權(quán)利，決定是否將法律權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵱袡?quán)利。因此，閱讀權(quán)作為一種消極人權(quán)，難以依靠國家強制力保證實現(xiàn)。

雖然閱讀權(quán)是消極權(quán)利，但閱讀權(quán)的實現(xiàn)又要求政府履行積極義務(wù)。一方面，國家尊重閱讀權(quán)等文化權(quán)利的自由行使；另一方面，要求國家承擔義務(wù)，采用適當立法、行政、財政和司法及其他措施充分保障實現(xiàn)人權(quán)。鑒于閱讀權(quán)自在自為、平等正義的基本特征，國家推進全民閱讀，需要使用宣傳、鼓勵等方式，約束行政權(quán)力干預(yù)和侵犯公民自由。閱讀權(quán)的實現(xiàn)，以個體自由選擇為主，政府保障為輔。閱讀權(quán)的本質(zhì)和實現(xiàn)方式，決定全民閱讀立法只能是具有“明顯含糊”和“缺乏銳利的牙齒”的軟法之治，通過非強制力方式推進。

2.全民閱讀立法作為軟法的效力

全民閱讀立法多屬軟法規(guī)范，但軟法不軟。軟法中國家激勵、社會強制、自我約束的實現(xiàn)方式在權(quán)利義務(wù)配置和公共資源配置方面，仍能產(chǎn)生預(yù)期拘束力和影響力。

首先，全民閱讀立法明確政府、公民和社會的權(quán)利義務(wù)責(zé)任配置。法律法規(guī)保障公民閱讀權(quán)利、界定政府促進全民閱讀責(zé)任、規(guī)劃社會力量參與全民閱讀途徑。例如，《全民閱讀促進條例》第一條到第三條指出，該條例“為促進全民閱讀，保障公民基本閱讀權(quán)利”，應(yīng)遵循“公益性、基本性、均等性、便利性”原則。同時規(guī)定各部門和各級人民政府的相關(guān)責(zé)任。例如，新聞出版廣電部門需要制定全面閱讀規(guī)劃及實施方案、定期舉辦全國性的全民閱讀活動、制定未成年人閱讀促進計劃和建立閱讀推廣人信息庫等。

其次，全民閱讀立法影響公共資源配置。法律是國家意志的凝練表達，法律條款中所蘊含的指示導(dǎo)向，將直接影響政府運用配置其所控制的公共資源。全民閱讀相關(guān)法律法規(guī)出臺，將調(diào)整人財物等資源向推進全民閱讀、完善全民閱讀設(shè)施、提升閱讀公共服務(wù)水平傾斜。例如，《條例》規(guī)定，“縣級以上人民政府應(yīng)當將全民閱讀納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將全民閱讀工作所需相關(guān)經(jīng)費按規(guī)定納入本級財政預(yù)算，將全民閱讀設(shè)施建設(shè)納入本級城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃”。

四、全民閱讀立法應(yīng)走“軟硬混合”之路

全民閱讀立法，對權(quán)利義務(wù)配置和公共資源配置產(chǎn)生了實際影響。正如博登海默所言：“法律的主要作用并不是懲罰或壓制，而是為人類共處和為滿足某些基本需要提供規(guī)范性安排?！盵11]作為軟法規(guī)范安排，要實現(xiàn)全民閱讀立法的預(yù)期效力，需要走一條硬法與軟法取長補短、各展所長的“軟硬混合”之路。

1.政府責(zé)任與問責(zé)的硬性制約

奧斯本曾在新公共管理中主張，政府提供服務(wù)，但更為重要的是政府要達成目標。政府作為全民閱讀的主導(dǎo)者，在立法過程中需明確政府相應(yīng)的責(zé)任內(nèi)容、實現(xiàn)步驟、完成期限、結(jié)果評估和懲戒措施。對促進全民閱讀的關(guān)鍵事項，有必要設(shè)定相應(yīng)罰則，督促政府履行閱讀基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、閱讀經(jīng)費保障、制定全民閱讀服務(wù)規(guī)范等責(zé)任。例如，《條例》第五章雖涉及相關(guān)法律責(zé)任，但距明確、具體和可操作的法的標準仍有距離。第三十五條主要規(guī)定，對侵占或者改變?nèi)耖喿x設(shè)施用途的行為給與行政處分。但未表明不同行為對應(yīng)的處分類別，容易出現(xiàn)懲戒困難。除法律責(zé)任外，應(yīng)配合全民閱讀立法，制定政府履責(zé)的具體評估標準，確立公共閱讀服務(wù)績效評估指標,重視回應(yīng)現(xiàn)代公共治理基本要求，以人民需求為導(dǎo)向，引入公眾閱讀滿意度等作為評估內(nèi)容，構(gòu)建全民閱讀服務(wù)型政府。

2.公民閱讀權(quán)利實現(xiàn)的軟法引導(dǎo)

公民閱讀權(quán)本質(zhì)上是一種自決權(quán)，這種權(quán)利的實現(xiàn)無法依靠國家單向命令和民眾被迫接受，而是通過政府引導(dǎo)、公眾選擇，自我實現(xiàn)。全民閱讀立法后，政府不能將自身局限在單一的規(guī)則制定者，而應(yīng)通過新媒體等多種途徑，傳達立法意向、宣傳立法意圖，說服、鼓勵公眾自發(fā)產(chǎn)生行為影響，[12]真正實現(xiàn)全民閱讀立法作為軟法規(guī)范的引導(dǎo)作用。例如，組織各類閱讀推廣活動、建立公共閱讀服務(wù)平臺共享機制、樹立閱讀榜樣等。以全民閱讀立法為契機，營造書香社會氛圍，鼓勵公眾自愿閱讀、享受閱讀。

同時軟法之治下的多元主體協(xié)作也在其中發(fā)揮重要作用。公共治理需要軟法之治，是因為其符合治理多元、合作的基本理念。全民閱讀立法作為軟法規(guī)范，實現(xiàn)閱讀立法的預(yù)期目標，不僅需要政府與公民的共同推進，更要求社會多元主體的一起參與。政府可通過閱讀立法，鼓勵閱讀促進會、書店、圖書館、大眾媒體、出版集團、學(xué)校等社會多元主體參與閱讀事業(yè)、承擔相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。例如，政府可通過稅收減免等方式鼓勵社會參與；出版界可承擔薦書導(dǎo)讀職責(zé)；閱讀促進會等組織可通過自身章程，形成成員間相互鼓勵、相互監(jiān)督的閱讀氛圍；書店則可參與承辦讀書節(jié)、公益文化等系列活動。充分調(diào)動社會各界參與全民閱讀活動的主動性、積極性，最終達成“倡導(dǎo)全民閱讀，建設(shè)書香社會”的目標。