全民閱讀法規(guī)政策體系建設探析

□文│徐同亮

政策是國家對客體可持續(xù)發(fā)展調(diào)控的手段，法律是被調(diào)節(jié)客體得以可持續(xù)發(fā)展的重要保障。[1]構建全民閱讀法規(guī)政策體系，是全民閱讀事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要保障，也是引領全民閱讀社會風尚的有效途徑。伴隨我國全民閱讀10年發(fā)展歷程，全民閱讀法規(guī)政策歷經(jīng)“由單項部署向系統(tǒng)推進、由年度安排向長遠規(guī)劃、由工作部署向戰(zhàn)略引領、由政策引導向立法保障轉(zhuǎn)變”的發(fā)展過程，全民閱讀法規(guī)政策體系日漸形成。

一、國家層面關于全民閱讀的法規(guī)政策

政府是促進全民閱讀的主導力量，制定法規(guī)政策是政府發(fā)揮主導作用的主要途徑。近年來，中央對于倡導全民閱讀給予高度重視，在法規(guī)政策制定上采取了一系列有力舉措。在立法推進方面，《全民閱讀促進條例》連續(xù)兩年（2013年、2014年）列入國務院立法計劃，國家新聞出版廣電總局在精心組織起草基礎上于2016年年初公開征求意見；事關公共閱讀服務主陣地建設的《公共圖書館法》于2011年12月報國務院審議，國務院法制辦正對一些重點問題進行研究論證。在國家層面，全民閱讀相關立法取得實質(zhì)性進展，但仍處于前期推進階段。鑒于此，本文重點對國家層面制定實施的全民閱讀政策加以研析。

1.黨中央、國務院關于全民閱讀的政策

中央對于全民閱讀的認識經(jīng)歷了循序漸進、逐步提高的過程，其政策部署也相應經(jīng)歷了由單一事項、常規(guī)工作向宏觀戰(zhàn)略部署逐步提高的過程（見表1）。經(jīng)過多年黨政推動和各界呼吁，黨的十八大歷史性地將“開展全民閱讀活動”寫入報告，標志著全民閱讀成為黨中央一項重要戰(zhàn)略部署。2014年起，《政府工作報告》連續(xù)三年提出“倡導全民閱讀”，體現(xiàn)了國務院對于中央精神的深入貫徹和促進全民閱讀的決心意志。

2.黨中央、國務院有關部門關于全民閱讀的政策

黨中央、國務院有關部門，主要指致力于倡導全民閱讀、供給公共閱讀服務的部門單位。2006年4月，中宣部等11個部門聯(lián)合發(fā)出全民閱讀倡議。2007年4月，相關部門數(shù)量由原來的11個拓展到17個，[2]一批黨政部門和群團組織加入其中。綜觀這些部門關于全民閱讀的政策可以看出，其部署形式主要有兩種形態(tài)：一是全局性部署，對全民閱讀作出總體安排；二是行業(yè)性部署，就某一行業(yè)領域全民閱讀事業(yè)作出專門部署。

關于全局性部署的政策。中宣部是全局性部署的領導部門。國家新聞出版行政部門是全局性部署的執(zhí)行部門，且主導作用正日益凸顯。1997年，中宣部、新聞出版署等9部門聯(lián)合印發(fā)《關于在全國組織實施“知識工程”的通知》，提出實施“倡導全民讀書，建設閱讀社會”的“知識工程”。這為黨政部門倡導全民閱讀奠定了基礎。2006年4月，中宣部等11部門發(fā)出《關于開展全民閱讀活動的倡議書》，標志著政府推動全民閱讀步入常態(tài)化階段。新聞出版總署（2013年合并為國家新聞出版廣電總局）每年定期就開展全民閱讀活動（或工作）制定下發(fā)通知（見表2），引領和推動全民閱讀工作和書香社會建設深化發(fā)展。

表1 黨中央、國務院關于全民閱讀的重要政策

表2 黨中央、國務院有關部門關于全民閱讀的全局性部署政策

關于行業(yè)性部署的政策。促進全民閱讀不是某一部門的事，而是需要相關部門加強行業(yè)部署、實施協(xié)同推進的系統(tǒng)工程。除全局性部署政策以外，相關部門單位和組織機構立足行業(yè)實際，制定出臺了一系列關于全民閱讀的政策文件（見表3，僅列出部分部門單位某一年度政策文件），引導形成黨政主導、部門協(xié)同、社會參與的全民閱讀工作格局。

二、省級層面關于全民閱讀的法規(guī)政策

貫徹中央政策導向，順應人民群眾期待，各?。ㄊ?、區(qū)）依托地區(qū)全民閱讀工作基礎，加大全民閱讀工作力度，積極發(fā)揮黨委、政府在促進全民閱讀中的主導作用，在政策引導和法規(guī)保障方面創(chuàng)新探索，形成許多有益于書香省份建設和中央決策參考的成功經(jīng)驗和鮮活樣本。

1.先行省份關于全民閱讀的法規(guī)

隨著全民閱讀事業(yè)發(fā)展進入新階段，特別是黨的十八屆四中全會就全面依法治國作出部署以后，先行省份在運用法治思維和法治方式促進全民閱讀方面走出先行先試的路子（見表4），其中：《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進全民閱讀的決定》成為首部促進全民閱讀的地方性法規(guī)；[3]《湖北省全民閱讀促進辦法》成為首部關于全民閱讀的地方政府規(guī)章。[4]全民閱讀立法對設施建設、經(jīng)費投入、品牌打造、分眾服務、組織建設等諸多方面作出規(guī)定，以法律形式規(guī)范和推動省域全民閱讀工作。

表3 黨中央、國務院有關部門關于全民閱讀的行業(yè)性部署政策

表4 先行省份關于全民閱讀的法規(guī)

2.各省份關于全民閱讀的政策

自2006年中宣部等發(fā)出全民閱讀倡議以來，許多省（市、區(qū)）黨委、政府順應形勢發(fā)展和群眾期待，把促進全民閱讀作為一項重要工作，制定實施了一系列政策措施。多數(shù)省份就開展年度全民閱讀活動制定下發(fā)了專項通知（見表5，僅列出部分省份某一年度發(fā)布的通知）。從政策部署形式來看，大多省份與中央部署相一致，實行聯(lián)合部署，且黨委宣傳部處于領導地位、新聞出版行政部門作為執(zhí)行部門。江蘇、廣東等先行省份還著眼事業(yè)長遠發(fā)展，系統(tǒng)謀劃全民閱讀工作，制定出臺了事關全民閱讀中長期發(fā)展的指導意見（見表6）。這些政策文件為黨委、政府加強組織領導、配置公共資源、打造活動品牌、解決公共閱讀服務重點難點問題等提供了宏觀指導和政策依據(jù)。

表5 部分省份關于開展年度全民閱讀活動的通知

表6 先行省份關于全民閱讀事業(yè)中長期發(fā)展的指導意見

三、國內(nèi)全民閱讀法規(guī)政策體系評析

自2006年中宣部等11部門聯(lián)合發(fā)出全民閱讀倡議以來，各級黨委、政府對于全民閱讀的認識高度和重視程度不斷提升，政策內(nèi)容和部署形式也在發(fā)生積極轉(zhuǎn)變。

1.由單項部署向系統(tǒng)推進轉(zhuǎn)變

從政策制定主體來看，致力于倡導全民閱讀的部門數(shù)量日益拓展，從1997年的9部門提倡全民讀書到2006年的11部門倡導全民閱讀，再到2007年17部門聯(lián)合部署全民閱讀活動，一大批部門協(xié)同推進全民閱讀的工作格局基本形成。從政策部署內(nèi)容來看，縱覽2007年起國家新聞出版行政部門每年下發(fā)的專項通知，其部署內(nèi)容由舉辦活動向培育品牌、選樹典型、制定規(guī)劃、推動立法、完善組織等方面不斷拓展，加之相關部門立足行業(yè)系統(tǒng)實際制定行業(yè)性政策、開展行業(yè)性活動，引領和推動全民閱讀政策部署呈現(xiàn)出體系化發(fā)展態(tài)勢。

2.由年度安排向長遠規(guī)劃轉(zhuǎn)變

2007年以來，國家新聞出版行政部門聯(lián)合有關部門連續(xù)9年就促進全民閱讀下發(fā)通知，各省份也紛紛就年度省域全民閱讀活動制定政策文件?；陂L期工作實踐和長遠發(fā)展需要，國家層面、先行省份日益認識到發(fā)展全民閱讀事業(yè)必須樹立長遠眼光、進行長遠謀劃。在國家層面，黨中央、國務院及相關部門將全民閱讀納入多項規(guī)劃，如《國家“十二五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》《新聞出版業(yè)“十二五”時期發(fā)展規(guī)劃》等。在先行省份，江蘇、廣東、湖北等對于深化全民閱讀、建設書香省份進行了先行探索，以“意見”形式作出較為全面部署。這些安排集中體現(xiàn)了各級黨委、政府對于推動全民閱讀事業(yè)長遠發(fā)展的共識。

3.由工作部署向戰(zhàn)略引領轉(zhuǎn)變

經(jīng)過黨政部門協(xié)同推動，我國全民閱讀工作得到扎實推進，“推動全民閱讀上升至國家戰(zhàn)略”的呼聲也日漸高漲。黨中央、國務院適應發(fā)展形勢，先后將全民閱讀納入多個重大政策文件，如黨的十七屆六中全會決議、黨的十八大報告、黨的十八屆三中全會決議等。在國家戰(zhàn)略性部署帶動下，各地紛紛將全民閱讀納入地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。如2014年《政府工作報告》首次提出“倡導全民閱讀”，各地紛紛在2015年地方政府工作報告中加以貫徹。這些戰(zhàn)略部署推動全民閱讀在通向國家戰(zhàn)略的道路上不斷邁出實質(zhì)性步伐。

4.由政策引導向立法保障轉(zhuǎn)變

黨中央、國務院及有關部門就促進全民閱讀制定出臺一系列政策文件。盡管這些文件限于政策范疇，但對于各級黨委、政府開展全民閱讀活動具有指導作用，在一定程度上起到了與法律接近或相當?shù)男Ч?，特別是為推進全國全民閱讀立法奠定了基礎。各地雖然缺乏國家法律的統(tǒng)一規(guī)范和指導，但一些地方性全民閱讀政策為加強組織領導、制訂發(fā)展規(guī)劃、配置公共資源等發(fā)揮了作用。尤其是推動地方全民閱讀立法在江蘇、湖北、遼寧、四川等省份實現(xiàn)突破，標志著這些地區(qū)全民閱讀工作步入依法推進新階段。

四、關于完善全民閱讀法規(guī)政策體系的思考

全民閱讀法規(guī)政策體系包含兩個方面：一是規(guī)范公共閱讀服務主體及其職責的法律法規(guī)；二是引導公共閱讀服務主體行為、引領全民閱讀社會風尚的政策文件。結合我國國情，完善全民閱讀法規(guī)政策體系，應注重以立法形式規(guī)范公共閱讀服務主體職責，以政策形式提升全民閱讀戰(zhàn)略地位，引領和推動全民閱讀事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

1.加快全民閱讀立法進程

全民閱讀立法主要宗旨和核心內(nèi)容是規(guī)定明確各級政府的法定責任與義務，而非對讀者個人有何強制約束。[5]全民閱讀立法應重點對規(guī)劃制定、經(jīng)費投入、組織保障、人才隊伍、閱讀資源、閱讀服務等方面作出規(guī)定，特別是對公共閱讀服務不同行業(yè)領域主體進行法律調(diào)節(jié)，從根本上提高公共閱讀服務資源綜合利用效能。全國全民閱讀立法已進入關鍵階段，建議借鑒地方全民閱讀立法有益經(jīng)驗，進一步加快立法進程，使我國全民閱讀工作盡快實現(xiàn)有法可依。在此基礎上，建立修訂機制，不斷提高依法促進全民閱讀科學化水平。同時，鼓勵、支持?。ㄊ?、區(qū)）結合地方實際推進地方立法，在更廣范圍內(nèi)推動全民閱讀工作駛?cè)敕ㄖ位壍馈?/p>

2.完善全民閱讀法律體系

公共閱讀服務供給主體涉及教育、民政、文化、出版、工會、共青團、婦聯(lián)等多個行業(yè)領域。推動全民閱讀法治化建設，需要一系列規(guī)范公共閱讀服務的法律。基于當前國內(nèi)全民閱讀領域立法現(xiàn)狀和全民閱讀事業(yè)發(fā)展規(guī)律，建議重點就公共閱讀服務設施建設、公益性出版物供給、未成年人閱讀等方面完善相關法律。在公共閱讀服務設施建設、使用和管理立法方面，建議國家有關部門抓住公共圖書館立法契機，著眼統(tǒng)籌公共圖書館和基層公共閱讀設施建設，加快構建公共閱讀服務設施網(wǎng)絡。在公益性出版立法方面，建議國家層面積極推進公益性出版立法探索，對公益性出版項目支持、資金使用、信息公開、多重監(jiān)督及相關主體責任進行明確和規(guī)范。在促進兒童閱讀立法方面，建議國家在修訂涉及未成年人權益相關法時，增加有關促進兒童閱讀的規(guī)定，并在此基礎上探索推進兒童閱讀立法。

3.加強全民閱讀戰(zhàn)略部署

黨中央、國務院從國家層面就全民閱讀作出戰(zhàn)略部署，有利于提高以政府為主的公共部門及相關企事業(yè)單位、社會團體、私人機構的思想認識，有利于凝聚起深化文化體制改革、整合公共閱讀資源的最大共識。建議在事關全局和長遠的中央重大會議決議、重要政策文件中對全民閱讀作出部署，帶動各級黨委、政府加大政策部署力度，推動全民閱讀逐步上升為國家戰(zhàn)略和地方發(fā)展戰(zhàn)略。建議在宣傳思想文化領域重要政策文件中對促進全民閱讀作出安排，特別是對閱讀立法、閱讀品牌、閱讀組織、閱讀惠民等重點事項，推動全民閱讀戰(zhàn)略部署“落地生根”。

4.制定全民閱讀發(fā)展規(guī)劃

我國全民閱讀工作尚缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。國家新聞出版廣電總局于2014年啟動“《國家全民閱讀中長期規(guī)劃》的起草、制訂工作”，同時要求“各地要加強對全民閱讀的規(guī)劃引導，結合實際情況，研究制訂當?shù)氐娜耖喿x中長期規(guī)劃”。[6]建議國家從實現(xiàn)中華民族偉大復興和推動事業(yè)長遠發(fā)展高度，研究出臺《國家中長期全民閱讀事業(yè)改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》，定期制定《全民閱讀事業(yè)五年規(guī)劃》，每年制定《全民閱讀行動計劃》，為全民閱讀事業(yè)提供基本遵循和行動指南。同時，應抓住“十三五”開局的有利契機，推動將全民閱讀納入國家相關規(guī)劃，如《國家基本公共服務體系“十三五”規(guī)劃》《國家“十三五”文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》《新聞出版業(yè)“十三五”時期發(fā)展規(guī)劃》等，引領和推動各類公共閱讀服務主體形成推動合力。地方政府應把全民閱讀納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，結合當?shù)貙嶋H，研究制訂適合本地的長遠規(guī)劃和行動計劃，明確政府在促進全民閱讀中的責任與義務，明確區(qū)域公共閱讀服務體系建構的主要目標、主要任務和保障措施，推動書香社會科學化和規(guī)范化建設。