森林公安轉(zhuǎn)型為生態(tài)警察的思考與建議

蘭春福

習(xí)近平總書記在闡述生態(tài)與文明的關(guān)系時(shí)指出：“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。”縱觀歷史，放眼世界，人類文明都不可能脫離這條社會(huì)發(fā)展的普遍定律。良好的生態(tài)環(huán)境是人類文明形成和發(fā)展的基礎(chǔ)和條件。人類歷史中的四大文明古國，無一不發(fā)源于水量豐沛、森林茂密、田野肥沃、生態(tài)良好的地區(qū)。正是先有“生態(tài)興”，勤勞智慧的古國人民才得以在此基礎(chǔ)上創(chuàng)造出聞名世界的繁榮勝景和燦爛文化，即“文明興”。但發(fā)源地隨后的過度放牧、過度伐木、過度墾荒和盲目灌溉等，讓植被銳減、洪水泛濫、河渠淤塞、氣候失調(diào)、土地沙化……生態(tài)慘遭破壞，最終導(dǎo)致了文明的衰落或中心的轉(zhuǎn)移。生態(tài)文明建設(shè)，日趨成為人類生存與發(fā)展的基本要素，尤其在我國當(dāng)前發(fā)展時(shí)期，更是凸顯出其關(guān)乎國計(jì)民生、事關(guān)發(fā)展大局的重要地位。從我國的情況看，大范圍的霧霾現(xiàn)象、日趨惡化的水土污染、不斷退化的森林資源等眾多環(huán)境問題，已經(jīng)嚴(yán)重地影響到我們的現(xiàn)實(shí)生活。建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)。我們黨高度重視生態(tài)文明建設(shè)，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚，從中國特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略高度，從實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)的歷史維度，著力創(chuàng)新發(fā)展理念，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國，引領(lǐng)中華民族在永續(xù)發(fā)展的征途上奮勇前行。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！秉h的十八大以來，圍繞民生改善，黨和政府從各個(gè)方面健全生態(tài)文明制度體系，把環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)納入法治化、制度化、系統(tǒng)化、常態(tài)化的軌道。生態(tài)保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)，建設(shè)生態(tài)文明，迫切需要成立一支專業(yè)的生態(tài)警察履行維護(hù)生態(tài)安全的使命和職責(zé)。

一、森林功能及森林公安執(zhí)法現(xiàn)狀

生態(tài)文明建設(shè)包括方方面面，其中森林生態(tài)是重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。森林具有四大功能：一是具有調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙等改善自然生態(tài)環(huán)境的功能，是防御和減免自然災(zāi)害的重要生態(tài)屏障；二是具有固碳、放氧、吸附塵霾、凈化空氣和水質(zhì)、降低噪音等環(huán)境保護(hù)功能，能有效減少大氣污染造成的危害；三是具有綠化美化自然環(huán)境、打造綠色秀麗自然景觀的功能。森林是建設(shè)生態(tài)良好、環(huán)境優(yōu)美的美麗中國的自然資源，也是發(fā)展生態(tài)文化的綠色寶庫；四是森林具有維護(hù)保持生物多樣性的特有功能。森林地帶的生物多樣性是陸地生物多樣性最富集的區(qū)域，培育和保護(hù)好森林，對(duì)維護(hù)和保持陸地生物多樣性有著至關(guān)重要的作用。森林所具有的四大功能表明，森林是構(gòu)建生態(tài)文明的重要自然生態(tài)基礎(chǔ)，在國家生態(tài)文明建設(shè)中地位獨(dú)特，作用重要，建設(shè)良好的森林自然生態(tài)，是保障國家生態(tài)文明建設(shè)的一件大事，也是國家生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)根本任務(wù)。保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是林業(yè)部門需要履行的法定職責(zé)。森林公安機(jī)關(guān)是國家林業(yè)部門和公安機(jī)關(guān)的重要組成部分，是具有武裝性質(zhì)的兼有刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法職能的專門保護(hù)森林及野生動(dòng)植物資源、保護(hù)生態(tài)安全、維護(hù)林區(qū)社會(huì)治安秩序的重要力量。《中華人民共和國森林法》第二十條規(guī)定：依照國家有關(guān)規(guī)定在林區(qū)設(shè)立森林公安機(jī)關(guān),負(fù)責(zé)維護(hù)轄區(qū)社會(huì)治安秩序,保護(hù)轄區(qū)內(nèi)的森林資源,并可以依照本法規(guī)定,在國務(wù)院林業(yè)主管部門授權(quán)的范圍內(nèi),代行本法第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規(guī)定的行政處罰權(quán)。森林法以上四條規(guī)定處罰的違法對(duì)象是：盜伐、濫伐林木行為;非法買賣林木許可證、木材運(yùn)輸證、批準(zhǔn)出口文件、允許進(jìn)出口文書行為;非法購買盜、濫伐的林木行為;非法開墾、采石、采沙、采土、采種、采脂等行為。伴隨著林業(yè)的發(fā)展改革，森林公安機(jī)構(gòu)不斷健全，隊(duì)伍不斷發(fā)展壯大，民警素質(zhì)不斷提高，30多年來，廣大森林公安民警始終肩負(fù)保衛(wèi)森林和野生動(dòng)植物資源安全，維護(hù)林區(qū)社會(huì)治安穩(wěn)定，保障生態(tài)建設(shè)和林業(yè)發(fā)展的光榮使命，充分發(fā)揚(yáng)特別能吃苦、能戰(zhàn)斗的光榮傳統(tǒng)，克服常人難以想象的困難，作出了很大的犧牲和貢獻(xiàn)，取得了顯著成績(jī)。以福建龍巖市森林公安局為例，2012年至2016年，該市共立森林三類案件5254起、破5115起依法打擊處理森林三類案件違法犯罪人員9822人次，沒收木材6989.98立方米，行政罰款2699.13萬元，共挽回直接經(jīng)濟(jì)損失3099.6萬元，為當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)文明建設(shè)做出了突出的貢獻(xiàn)。林業(yè)是陸上生態(tài)的主業(yè)。當(dāng)前，在全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的過程中，林業(yè)的地位和作用更加凸顯。各級(jí)黨委、政府把對(duì)林業(yè)的認(rèn)識(shí)升華到了前所未有的高度，把對(duì)林業(yè)的重視提升到了前所未有的程度，把對(duì)林業(yè)的建設(shè)加大到了前所未有的力度，林業(yè)正處于重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期和黃金發(fā)展期。加強(qiáng)森林公安工作，發(fā)展森林公安事業(yè)面臨著難得的歷史機(jī)遇。新形勢(shì)下，森林公安作為林業(yè)系統(tǒng)唯一一支具有武裝性質(zhì)的專門執(zhí)法力量，必將肩負(fù)更加重大的職責(zé)使命，森林公安只有認(rèn)真主動(dòng)地深入研究生態(tài)資源保護(hù)工作中出現(xiàn)的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，切實(shí)把握履職盡責(zé)的新特點(diǎn)、新規(guī)律，全面審視森林公安在職能發(fā)揮、應(yīng)對(duì)手段等方面存在的問題，總結(jié)多年來在執(zhí)法辦案中形成的經(jīng)驗(yàn)手段，反思執(zhí)法中的短板，找準(zhǔn)制約執(zhí)法中的瓶頸，積極尋求破解問題的突破口，完善充實(shí)職責(zé)，擴(kuò)大增加權(quán)限，形成新對(duì)策，為地方、國家生態(tài)建設(shè)保駕護(hù)航，充分發(fā)揮生態(tài)文明建設(shè)中的“拳頭”和“尖刀”作用，真正成為保護(hù)森林資源、保障生態(tài)建設(shè)的專業(yè)“守護(hù)神”。

二、當(dāng)前生態(tài)保護(hù)執(zhí)法現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國生態(tài)保護(hù)管理工作主要由我國環(huán)保部門負(fù)責(zé)，但生態(tài)系統(tǒng)管理職能卻極為分散，分屬于不同的部門，形成生態(tài)保護(hù)和生態(tài)子系統(tǒng)管理的職能分離。如構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的水資源、土地資源、森林和草原資源、生物物種資源、海洋和漁業(yè)資源、礦產(chǎn)資源等管理職能分別分散在林業(yè)、國土資源、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、海洋等各個(gè)部門。由于環(huán)保、國土資源、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門僅能對(duì)屬于自己管轄范圍內(nèi)的破壞生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行政案件進(jìn)行查處，不擁有刑事偵查權(quán)，無法對(duì)刑事案件進(jìn)行偵查，只能移送公安機(jī)關(guān)。唯有林業(yè)部門下屬的森林公安機(jī)關(guān)，擁有刑事偵查權(quán)，但只能對(duì)破壞森林和野生動(dòng)物刑事案件進(jìn)行偵查，無法對(duì)其他破壞生態(tài)環(huán)境的案件進(jìn)行偵查。這種相對(duì)分散的執(zhí)法狀況，造成單一執(zhí)法，執(zhí)法脫節(jié)，甚至執(zhí)法撞車，有時(shí)顧及部門利益，容易推諉扯皮，出現(xiàn)執(zhí)法真空，沒有全程跟蹤的統(tǒng)一執(zhí)法，影響和削弱了打擊破壞生態(tài)保護(hù)的力度，并造成了各自為政，無法形成合力。從當(dāng)前各個(gè)部門生態(tài)執(zhí)法的現(xiàn)狀和情況看，組建專業(yè)的生態(tài)警察隊(duì)伍，專司對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，推動(dòng)人與自然的和諧發(fā)展，勢(shì)在必行。

三、我國成立生態(tài)警察的例子及成效

近年來，為使服務(wù)和保障生態(tài)文明建設(shè)更主動(dòng)、更直接、更有效,全國各地以服務(wù)大局、服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)為著力點(diǎn),順應(yīng)形勢(shì)，積極探索，先行先試，成立生態(tài)保護(hù)公安機(jī)關(guān)，充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)職能作用,依法查處了一批破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪案件,譜寫了生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的新篇章。2007年以來，從貴州省會(huì)貴陽開始，當(dāng)?shù)卣C(jī)關(guān)進(jìn)行了諸多有益探索，其中貴州省警方創(chuàng)建了中國第一家以生態(tài)命名、專項(xiàng)打擊生態(tài)犯罪的公安機(jī)關(guān)，截至2014年3月，警方查處各類涉林(含野生動(dòng)物)案件7305起。2013年9月，河北省公安廳環(huán)境安全保衛(wèi)總隊(duì)在石家莊正式成立，這是該省首支專門為生態(tài)環(huán)境保駕護(hù)航的環(huán)保警察隊(duì)伍。環(huán)境安全保衛(wèi)總隊(duì)的主要職責(zé)包括：組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)偵辦涉及環(huán)境犯罪的刑事案件，直接查處和偵辦社會(huì)反響強(qiáng)烈、下級(jí)公安機(jī)關(guān)查辦困難的環(huán)境犯罪案件；建立與環(huán)保部門刑事執(zhí)法、行政執(zhí)法的相互銜接與協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。2014年，江西共青城市作為江西省九江市唯一被中央編辦列為全國開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)的城市，強(qiáng)力推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革，于當(dāng)年全面完成了農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、漁業(yè)4個(gè)部門的機(jī)構(gòu)和職能整合，把農(nóng)林水漁執(zhí)法職能劃入市森林公安局，統(tǒng)一執(zhí)法力量，減少執(zhí)法部門，切實(shí)有效地改變了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的狀況。2017年4月25日，經(jīng)福建永安市委常委會(huì)議研究決定，永安市在全省率先成立生態(tài)環(huán)保警察隊(duì)伍，這支隊(duì)伍依托永安市公安局森林分局組建，以創(chuàng)新生態(tài)領(lǐng)域執(zhí)法體制，推動(dòng)永安市生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，為永安生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)添翼。2013年以來，永安市委、市政府針對(duì)環(huán)保領(lǐng)域重點(diǎn)問題，著力開展生態(tài)文明“1+5”活動(dòng)。創(chuàng)建國家生態(tài)市和環(huán)保模范城市，加大水環(huán)境綜合整治、礦山修復(fù)整治、規(guī)模畜禽養(yǎng)殖污染整治、盜伐林木專項(xiàng)整治、集鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治?！拔屙?xiàng)整治”工作成效明顯，共實(shí)施廢棄礦山治理900畝，關(guān)閉取締非法開采礦點(diǎn)23個(gè)，關(guān)閉拆除畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）136家，減少畜禽養(yǎng)殖近10萬頭（只），查處各類涉林案件476起，使這里的綠水更清青山更綠。2017年6月9日，海南省公安廳旅游與環(huán)境資源警察總隊(duì)正式掛牌成立，標(biāo)志著海南省從此有了維護(hù)全省旅游秩序和保護(hù)全省生態(tài)環(huán)境的專業(yè)公安執(zhí)法隊(duì)伍。2017年6月20日，福建泉州市永春縣成立首支生態(tài)警察專業(yè)隊(duì)伍，專司生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，助力護(hù)航創(chuàng)建國家生態(tài)功能區(qū)建設(shè)。

四、森林公安轉(zhuǎn)型生態(tài)警察的建議

從世界發(fā)達(dá)國家來看，已成立生態(tài)警察局的俄、德、法等國家，環(huán)保警察有著很大的管理權(quán)限。如俄羅斯的“生態(tài)警察”能夠直接介入莫斯科市的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作；德國的“環(huán)保警察“從頭到腳全面“武裝”，每名環(huán)保警察必須經(jīng)歷長達(dá)18個(gè)月的專業(yè)訓(xùn)練，其職責(zé)主要體現(xiàn)在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法方面；法國的“綠色警察”主要負(fù)責(zé)對(duì)環(huán)境破壞行為進(jìn)行調(diào)查，其機(jī)構(gòu)全稱是“打擊環(huán)境違法行為中心局”。在我國，森林公安是具有刑事執(zhí)法權(quán)又兼有公安行政執(zhí)法和林業(yè)行政執(zhí)法職能的警種，對(duì)森林公安職能的設(shè)定，要放在我國全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國以及我國提出建設(shè)生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略的大背景下進(jìn)行科學(xué)定位，加強(qiáng)調(diào)研，注重頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)設(shè)定森林公安職能。在這方面，俄羅斯的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，其生態(tài)警察職責(zé)主要有：一是預(yù)防生態(tài)犯罪和行政違法，這是最具有強(qiáng)制力的環(huán)境執(zhí)法過程，警察攜帶的武器大多數(shù)用于履行該項(xiàng)職責(zé)；二是為環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)及工作人員的正?；顒?dòng)和安全提供保障，即處理執(zhí)法過程中發(fā)生的抗拒執(zhí)法情況；三是對(duì)城市和其他自然保護(hù)區(qū)實(shí)行監(jiān)管，給予生態(tài)警察廣泛的環(huán)境執(zhí)法權(quán)。森林公安作為保護(hù)森林和野生動(dòng)植物資源的專業(yè)警察隊(duì)伍，從隊(duì)伍的發(fā)展前途和全局利益出發(fā)，站在可持續(xù)發(fā)展的高度，以生態(tài)保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)，適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法要求，與時(shí)俱進(jìn)，大膽創(chuàng)新，完全可實(shí)現(xiàn)森林公安的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，將森林公安轉(zhuǎn)型為生態(tài)警察，專司刑法中破壞生態(tài)環(huán)境案件的偵查，不再局限于森林案件的查處?？梢越梃b國外生態(tài)警察建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，建議由森林公安牽頭會(huì)同國土資源、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、海洋、環(huán)保等部門成立生態(tài)警察。劃入公安部管轄，在公安部設(shè)立生態(tài)警察局，省、市、縣設(shè)立生態(tài)警察總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)，實(shí)行條塊結(jié)合的公安管理體制。賦予其行政、刑事立案?jìng)刹闄?quán)利。以明確的執(zhí)法主體和人民警察身份專司破壞環(huán)境資源保護(hù)罪的偵查。實(shí)現(xiàn)司法公正獨(dú)立，集中精力打擊刑事犯罪活動(dòng)，減少其他部門的行政干預(yù)和地方保護(hù)主義，有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)美麗家園。