溫州核心城區(qū)都市更新的挑戰(zhàn)

□任曉

溫州核心城區(qū)都市更新的挑戰(zhàn)

□任曉

當(dāng)下“大拆大整”“大建大美”之于溫州這座有著千年建城歷史的都會而言，可能是歷史以來任務(wù)最為繁重的一次主動(dòng)都市更新運(yùn)動(dòng)。國務(wù)院批復(fù)的《溫州市城市總體規(guī)劃（2003－2020年）（2017年修訂）》對舊城更新的要求是，外遷舊城內(nèi)的工業(yè)用地，置換為居住用地和交通、綠化等配套設(shè)施。改善舊城內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施檔次和容量，提升公共服務(wù)水平。引導(dǎo)村莊向城市社區(qū)轉(zhuǎn)化，加快改變“半城市化”狀態(tài)，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，改善城市環(huán)境、城市景觀和總體形象。

中共溫州市委十二屆二次全體（擴(kuò)大）會議報(bào)告提出，按“兩線三片”（即甌江兩岸沿線、塘河兩岸沿線、三垟濕地、中央綠軸、歷史文化街區(qū)）打造五張亮麗城市名片，高水平呈現(xiàn)溫州城市特色和品質(zhì)，改善溫州城市形象。這其中除濕地外，主要任務(wù)均屬地鹿城區(qū)。根據(jù)市委、市政府的部署，鹿城區(qū)的“大拆大整”“大建大美”就是要徹底解決核心城區(qū)“半城市化”問題，完成空間優(yōu)化、功能重構(gòu)、形象再造、品質(zhì)提升，帶動(dòng)都會區(qū)競爭力進(jìn)階和綜合能級升檔。很明顯，從政策端戰(zhàn)略部署看，新起點(diǎn)上的溫州都市更新關(guān)鍵在都市中心區(qū)，即通過主城核心區(qū)的空間代謝與再造，引領(lǐng)帶動(dòng)溫州城市轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

鹿城區(qū)歷來是溫州城區(qū)首位中的首位、中心中的中心。其中，鹿城區(qū)戶籍人口占溫州市轄區(qū)（包括鹿城、甌海、龍灣、洞頭四個(gè)區(qū)）一半，常住人口占市區(qū)的比例超四成，經(jīng)濟(jì)總量占市區(qū)比例超四成?！按蟛鸫笳薄按蠼ù竺馈币舐钩菂^(qū)更新的“四舊”，即舊村、舊小區(qū)、舊工業(yè)和舊市場，用地大致估計(jì)為20平方公里，占鹿城所轄區(qū)劃總面積的6.7%。雖然按都市區(qū)更新方案面積計(jì)，鹿城區(qū)不是四個(gè)區(qū)中更新比例最高的，但涉及人口最多，涉及房產(chǎn)與地產(chǎn)價(jià)值最大。按每平方公里4279人的常住人口空間平均密度推算，鹿城區(qū)此次“都更”需要?jiǎng)訂T人口多達(dá)8.6萬，占區(qū)域7%人口的居住、學(xué)習(xí)、工作、生活、通勤等整套生活支持系統(tǒng)的重置。

空間產(chǎn)業(yè)支撐需要明確

鹿城區(qū)的服務(wù)業(yè)產(chǎn)出排名前三位分別是零售、房地產(chǎn)和金融，占比分別為29%、12%和9%，接著第四、第五位則是住宿餐飲和物流交通。現(xiàn)有業(yè)態(tài)及規(guī)模構(gòu)成，與一個(gè)千萬級人口大都會中心區(qū)，及三百萬人口級別主城核心區(qū)，所應(yīng)該具備的潛力并不匹配。都會中心區(qū)本應(yīng)以生產(chǎn)性服務(wù)型經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為主，已經(jīng)占到四成多的零售與地產(chǎn)都是非生產(chǎn)性服務(wù)部門。資源消耗型的“一次過”交易型房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)，在長期中不會貢獻(xiàn)穩(wěn)定增長。而持房地產(chǎn)發(fā)展商持有物業(yè)的運(yùn)營回報(bào)也不高，目前鹿城區(qū)商業(yè)物業(yè)的平均租金，僅有省內(nèi)杭州與寧波同類物業(yè)的三分之一。住宿、交通等服務(wù)行業(yè)的排名靠后，也能部分說明本地生產(chǎn)性的商務(wù)類活動(dòng)表現(xiàn)不甚活躍。此外，其它與都會中心區(qū)相稱的教育、科技、商務(wù)、會展等功能支撐型服務(wù)業(yè)羸弱，幾乎看不到它們的發(fā)展勢頭。

鹿城區(qū)最新勞動(dòng)力調(diào)查顯示，16周歲及以上就業(yè)人口的受教育程度小學(xué)、初中占就業(yè)人口的42.3%，而大學(xué)本科及以上僅占20.6%，后者尚未及杭州西湖區(qū)的二分之一。服務(wù)業(yè)從業(yè)人員多數(shù)受雇于居民生活服務(wù)，休閑娛樂等承擔(dān)城市生活服務(wù)職能的行業(yè)。各類經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)銷售員、商場看店的店員、上菜端水的餐廳服務(wù)員、家政管理看護(hù)員、物業(yè)安保管理員、街頭的攤販鋪主、維修搬運(yùn)工、營運(yùn)車輛的司機(jī)等是本地服務(wù)業(yè)的主要從業(yè)群體。這些服務(wù)行業(yè)“增值”附加有限，相反，可能還會在一定程度上造成都市空間的生活職能過載化。相對地，熟諳綜合行政、金融、法律、商務(wù)的行政主管、法務(wù)代表、金融白領(lǐng)、商務(wù)咨詢、管理顧問、執(zhí)業(yè)律師、賬務(wù)會計(jì)，以及其它那些在商務(wù)寫字樓里的雇員，才是都會核心區(qū)需要的。他們對信息的專業(yè)加工處理活動(dòng)帶來很高的增值，是能夠創(chuàng)造高附加值的人群。

都會中心區(qū)需要錨定主導(dǎo)型生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，而且至少要同步于都市更新引致的空間代謝進(jìn)行布局，以期在面對工業(yè)退出和生活消費(fèi)型服務(wù)業(yè)外移后，迅速進(jìn)行替代性填充?？臻g代謝內(nèi)核是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，不應(yīng)為拆除而拆除、為整治而整治，徒留空間閑置。高附加值生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)潛質(zhì)的激發(fā)，事關(guān)鹿城區(qū)乃至溫州作為區(qū)域中心城市的轉(zhuǎn)型成功與否。不妨以空間代謝和空間功能結(jié)構(gòu)的再發(fā)展作為誘致性條件，引導(dǎo)高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)定向集聚。

空間比較優(yōu)勢需要確立

聲名在外的“溫州模式”本應(yīng)是這座城市發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基本調(diào)性，是為城市個(gè)性標(biāo)志與意象標(biāo)簽。為凸顯辨識度，以民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)為榮的城市本該異質(zhì)特色突出，風(fēng)貌個(gè)性深刻。比如，“老板”云集，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新氛圍濃厚，生意繁忙，節(jié)奏緊張，商務(wù)活動(dòng)在空間上高度密集。實(shí)際的景象卻很沖突，空間功能模糊、利用與配置效率低下，空間管理無序紊亂，街區(qū)紋理新舊雜陳，建筑重復(fù)單調(diào)，公共配套設(shè)施嚴(yán)重過載，布局逼仄，通勤於塞，功效失衡。其中有都市化進(jìn)展在時(shí)序與區(qū)塊上存在嚴(yán)重不平衡的因素，更有規(guī)劃不良的原因。比如，時(shí)至今日，仍然可以看到城市中央商務(wù)區(qū)與大型安置型住宅社區(qū)在空間和職能無機(jī)雜糅混合，且缺乏保留疏解彈性的空間留白。

以上種種都市空間布局失序功效不良現(xiàn)象看似是當(dāng)下發(fā)展型城市“通病”，但對于鹿城區(qū)這個(gè)曾經(jīng)在上個(gè)世紀(jì)80年代以“人民路”沿線的改造，成為一時(shí)舊城改造的領(lǐng)先示范的板區(qū)來說，本來事不至此?？臻g利用現(xiàn)況的糟糕應(yīng)當(dāng)歸咎于都市治理理念的偏差，上世紀(jì)90年代溫州市區(qū)都市更新所及“舊改（舊城改造）”和空間營建策略可總結(jié)為顧“點(diǎn)”棄“面”。一面是房地產(chǎn)開發(fā)過度“商業(yè)化”，項(xiàng)目選址挑精揀肥，用地砍頭卻尾，以城市發(fā)展遠(yuǎn)景和公共利益為代價(jià)，任由“插花”式空間布局蔓延，且普遍開發(fā)品質(zhì)低下。項(xiàng)目發(fā)展不建或減建公共配套，破壞空間功能，隱性損害空間利用與配置效率，埋下拉低日后城建品質(zhì)的敗筆。另一面是捉襟見肘的政府財(cái)政意圖“圍點(diǎn)打援”，拉抬城建資產(chǎn)估值，暗合開發(fā)商短期化業(yè)務(wù)模式。結(jié)果是，城市空間片斷逼仄，肌理細(xì)碎，難以舒展。不論新建的現(xiàn)代商務(wù)樓宇區(qū)，還是高檔商品住宅區(qū)，往往緊鄰的就是安全隱患嚴(yán)重的違建私蓋的城中村出租房、廢棄許久的廠房、用途不明的棚屋、喧鬧臟污的馬路菜場。

多年來溫州都會中心區(qū)的首位度不足問題，重要制約就在于都會中心區(qū)長期形不成相對于外圍區(qū)域的空間地理比較優(yōu)勢，也就不具備本應(yīng)擁有經(jīng)濟(jì)社會意義上的更高空間位勢。多個(gè)專題調(diào)查表明，2000年以來，外遷上海、杭州、廣州、甚至成都等地的溫州本地大型企業(yè)總部，除卻城市能級等硬件條件，就是空間發(fā)展落后和城市環(huán)境品質(zhì)低劣產(chǎn)生的逆向淘汰因素。已有可靠的經(jīng)驗(yàn)實(shí)證發(fā)現(xiàn)，如果生產(chǎn)性服務(wù)集聚不夠，跨不過服務(wù)業(yè)內(nèi)在吸附積聚“自組織”條件門檻，空間的高端服務(wù)化功能不僅得不到加強(qiáng)，反而會受到負(fù)向激勵(lì)，出現(xiàn)再分散化。

空間配置效率需要改進(jìn)

空間政治經(jīng)濟(jì)學(xué)近年來的研究結(jié)論表明，更大的城市更有更多的工作機(jī)會，高技能者和低技能者都能在人口規(guī)模效應(yīng)中獲益。而且，應(yīng)用國內(nèi)數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)研究證實(shí)了，城市規(guī)模對于就業(yè)和收入水平具有正效應(yīng)。按鹿城區(qū)全域口徑，2010年至2016年間常住人口凈減少7萬人。除卻制鞋、成衣等工業(yè)行業(yè)退出，僅從規(guī)模以上服務(wù)業(yè)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，鹿城區(qū)的2014年、2015年、2016年三年來的從業(yè)人員總數(shù)在下降，2017年上半年仍然是負(fù)增長2.3%，同期人均應(yīng)付薪酬持平上年度同期，薪酬季度環(huán)比增速為負(fù)。這很可能意味著，都會中心區(qū)的規(guī)模增長正在陷于停滯，而從業(yè)者薪酬不升反降表明，空間配置效率可能正在惡化。

空間代謝本應(yīng)以空間配置效率增進(jìn)為前提。眼下最需要關(guān)注和解決的挑戰(zhàn)恐怕是如何吸引和留住勞動(dòng)人口。哪怕是那些被誤會為城市負(fù)擔(dān)、低技能外來勞動(dòng)人口。作為千萬人口大市的都會中心區(qū)，鹿城區(qū)的人口密度遠(yuǎn)未跨過空間配置效率的優(yōu)化門檻。況且，通常所詬病與人口數(shù)量有關(guān)的過度擁堵，環(huán)境污染問題并不一定存在。最新實(shí)證研究表明，在控制了空間人口數(shù)量之后，人口密度越高，通勤時(shí)間不是更長而會更短，環(huán)境污染和人口數(shù)量之間也沒有嚴(yán)格的正相關(guān)關(guān)系。

在過去30多年的經(jīng)濟(jì)增長過程中，城市間的競爭的主戰(zhàn)場從工業(yè)化已經(jīng)過渡到城市化?？臻g配置效率成為繼空間作為要素生產(chǎn)效率之后，最為關(guān)鍵的影響城際競爭結(jié)果的變量?？臻g規(guī)模放大改善配置效率，進(jìn)而提升勞動(dòng)人口薪酬，吸引勞動(dòng)人口再集聚，促使空間規(guī)模再擴(kuò)張和配置效率再升級。其中，勞動(dòng)人口比任何其它因素更能促進(jìn)城市的繁榮，而不是相反。

從這一角度出發(fā)，都市更新策略可能需要作出艱難抉擇。在都市中心區(qū)空間再結(jié)構(gòu)的高級化和精英化訴求中，必須頂住巨額短期建設(shè)投入壓力，堅(jiān)持采取更為開放和超前的空間開發(fā)方案，為可能的外來駐留人口儲備更有彈性的公共服務(wù)資源?？臻g代謝不宜排除市域內(nèi)城鄉(xiāng)移民和域外人口入駐的便利與便宜。地產(chǎn)商業(yè)開發(fā)與市政升級也應(yīng)當(dāng)為存續(xù)和構(gòu)建中下層勞動(dòng)人口的生活與工作的支持系統(tǒng)?？傊瑥奶岣呖臻g配置效率出發(fā)的都市更新最低主旨綱領(lǐng)在于，不應(yīng)損及對域內(nèi)駐在人口的友好，最高綱領(lǐng)則是要凸顯對移動(dòng)人口的強(qiáng)大駐在吸引力。完全可以想見，在城際競爭愈加激烈的未來，建立在規(guī)模上的空間配置效率將至關(guān)重要。

作者為溫州市委黨校溫州發(fā)展研究中心主任、教授