當(dāng)前我國(guó)創(chuàng)新激勵(lì)稅收優(yōu)惠政策存在問(wèn)題及對(duì)策

胡文龍

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，北京市100836）

當(dāng)前我國(guó)創(chuàng)新激勵(lì)稅收優(yōu)惠政策存在問(wèn)題及對(duì)策

胡文龍

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，北京市100836）

目前，我國(guó)已初步形成以降低稅率、減免稅額、延期納稅、稅前加計(jì)扣除、固定資產(chǎn)加速折舊等降低或減免企業(yè)（個(gè)人）所得稅為主要手段，以增值稅退（免）稅，契稅、印花稅、進(jìn)口關(guān)稅、進(jìn)口增值稅、進(jìn)口消費(fèi)稅減免等為有益補(bǔ)充的系列創(chuàng)新激勵(lì)稅收優(yōu)惠政策措施。不過(guò)，與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的要求相比，我國(guó)創(chuàng)新激勵(lì)導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠政策仍然存在諸多問(wèn)題，如稅收政策支持創(chuàng)新缺乏系統(tǒng)性，多元政策意圖致使創(chuàng)新激勵(lì)導(dǎo)向不明晰；稅收優(yōu)惠政策欠缺行業(yè)多樣性，創(chuàng)新激勵(lì)偏重高新技術(shù)領(lǐng)域缺乏普惠性質(zhì)；稅種優(yōu)惠模式與現(xiàn)有稅制結(jié)構(gòu)不匹配，對(duì)創(chuàng)新人才稅收激勵(lì)不足；享受創(chuàng)新稅收優(yōu)惠的條件偏緊偏嚴(yán)，相關(guān)稅收優(yōu)惠措施受益面較窄；國(guó)有企業(yè)對(duì)稅收激勵(lì)政策不敏感，激勵(lì)創(chuàng)新的政策效果不明顯等。為妥善解決上述問(wèn)題，有必要通過(guò)積極的政策調(diào)整，建立健全創(chuàng)新激勵(lì)稅收優(yōu)惠政策體系，營(yíng)造以激勵(lì)創(chuàng)新為導(dǎo)向的普惠性稅收政策環(huán)境，完善以創(chuàng)新激勵(lì)為導(dǎo)向的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，逐步擴(kuò)大增值稅等稅種對(duì)創(chuàng)新激勵(lì)的覆蓋面和支持力度，加大對(duì)創(chuàng)新人才的稅收優(yōu)惠力度，著力解決稅收優(yōu)惠政策對(duì)國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新激勵(lì)無(wú)效或低效的問(wèn)題。

創(chuàng)新激勵(lì)；稅收優(yōu)惠；稅收政策；產(chǎn)業(yè)政策

創(chuàng)新活動(dòng)不確定性高，風(fēng)險(xiǎn)大，且具有外部正溢出效應(yīng)，單純依靠市場(chǎng)力量難以有效激發(fā)各類市場(chǎng)主體的持續(xù)創(chuàng)新活動(dòng)，而稅收優(yōu)惠政策被視為政府“有形之手”彌補(bǔ)市場(chǎng)激勵(lì)不足的重要政策工具。[1]當(dāng)前，我國(guó)先后出臺(tái)了一系列促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策，初步形成了以降低稅率、減免稅額、延期納稅、稅前加計(jì)扣除、固定資產(chǎn)加速折舊等降低或減免企業(yè)（個(gè)人）所得稅為主要手段，以增值稅退（免）稅，契稅、印花稅、進(jìn)口關(guān)稅、進(jìn)口增值稅、進(jìn)口消費(fèi)稅減免等為有益補(bǔ)充的系列稅收優(yōu)惠措施。然而，與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的要求相比，目前我國(guó)創(chuàng)新激勵(lì)導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠政策仍然存在諸多問(wèn)題，亟需通過(guò)政策調(diào)整予以妥善應(yīng)對(duì)。本文梳理了當(dāng)前我國(guó)以激勵(lì)創(chuàng)新為導(dǎo)向的一系列稅收優(yōu)惠政策措施，分析了當(dāng)前我國(guó)以創(chuàng)新激勵(lì)為導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠政策存在的主要問(wèn)題，并提出了針對(duì)性強(qiáng)的解決措施。

一、我國(guó)創(chuàng)新激勵(lì)稅收優(yōu)惠政策的基本現(xiàn)狀

（一）稅收優(yōu)惠激勵(lì)創(chuàng)新的法律法規(guī)及政策措施

從稅收優(yōu)惠激勵(lì)創(chuàng)新政策的法律層級(jí)來(lái)看，我國(guó)在法律法規(guī)層面僅稅收相關(guān)法律法規(guī)存在零星的以鼓勵(lì)創(chuàng)新為導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠條款，稅收優(yōu)惠激勵(lì)創(chuàng)新政策主要以財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、科技部等相關(guān)部門(mén)聯(lián)合或單獨(dú)頒布的部門(mén)規(guī)章為主，許多省市也參照制定了地方性的激勵(lì)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠規(guī)章制度。

1.法律法規(guī)層面存在零星創(chuàng)新激勵(lì)稅收優(yōu)惠條款

在法律法規(guī)層面，我國(guó)沒(méi)有制定專門(mén)的稅收激勵(lì)創(chuàng)新的法律法規(guī)，僅在稅收法律法規(guī)中頒布實(shí)施了一些以創(chuàng)新激勵(lì)為導(dǎo)向的個(gè)別優(yōu)惠條款。比如，《企業(yè)所得稅法》第27條、第28條、第32條分別對(duì)符合條件的技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得、國(guó)家重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)企業(yè)和固定資產(chǎn)折舊政策制定了減免征收、降低稅率、縮短折舊年限、加速折舊等稅收優(yōu)惠處理措施。在此基礎(chǔ)上，《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）對(duì)《企業(yè)所得稅法》創(chuàng)新激勵(lì)的相關(guān)條款作出了進(jìn)一步規(guī)定。比如，《條例》第90條對(duì)《企業(yè)所得稅法》第27條技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得減免征收企業(yè)所得稅的具體條件和適用范圍進(jìn)行了明確規(guī)定；《條例》第95條對(duì)《企業(yè)所得稅法》第30條研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除措施給出了進(jìn)一步說(shuō)明；《條例》第98條對(duì)《企業(yè)所得稅法》第32條固定資產(chǎn)加速折舊適用的折舊年限法和加速折舊法進(jìn)行了明確規(guī)范。除此之外，《個(gè)人所得稅法》和《增值稅暫行條例》等法律法規(guī)也頒布了與創(chuàng)新激勵(lì)直接相關(guān)的稅收優(yōu)惠條款。比如，《個(gè)人所得稅法》第4條明確規(guī)定，與科技創(chuàng)新相關(guān)的科學(xué)、技術(shù)、教育、文化等方面的個(gè)人獎(jiǎng)金所得，符合條件的可以免納個(gè)人所得稅；《增值稅暫行條例》第15條規(guī)定，進(jìn)口儀器或設(shè)備有直接證據(jù)表明是用于科學(xué)研究、科學(xué)試驗(yàn)或者教學(xué)的，可以免征增值稅。上述法律法規(guī)條款均是明顯以創(chuàng)新激勵(lì)為導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠條款。

2.規(guī)章制度層面涉及創(chuàng)新激勵(lì)的稅收優(yōu)惠政策較多

我國(guó)創(chuàng)新激勵(lì)的稅收優(yōu)惠政策主要以部門(mén)規(guī)章制度、行政部門(mén)通知等法律形式存在，其主要政策意圖在于促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)企業(yè)投資人力資本和培養(yǎng)創(chuàng)新型人才、激勵(lì)企業(yè)增加研發(fā)投入、鼓勵(lì)技術(shù)轉(zhuǎn)讓和科技成果轉(zhuǎn)化等。比如，為鼓勵(lì)各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚發(fā)展，國(guó)家針對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)頒布實(shí)施了眾多以創(chuàng)新激勵(lì)為導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠規(guī)章制度?！蛾P(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)新設(shè)立高新技術(shù)企業(yè)實(shí)行過(guò)渡性稅收優(yōu)惠的通知》（國(guó)發(fā)〔2007〕40號(hào)）對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)新設(shè)立的高新技術(shù)企業(yè)明確了過(guò)渡性的稅收優(yōu)惠措施；《關(guān)于將國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)有關(guān)稅收試點(diǎn)政策推廣到全國(guó)范圍實(shí)施的通知》（財(cái)稅〔2015〕116號(hào)）明確，將國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)成熟的稅收優(yōu)惠試點(diǎn)政策推廣到全國(guó)范圍內(nèi)施行。為促進(jìn)高新技術(shù)企業(yè)、技術(shù)先進(jìn)型企業(yè)、科技型企業(yè)、文化企業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國(guó)家針對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)意類相關(guān)企業(yè)制定了一系列稅收優(yōu)惠規(guī)章制度，如《關(guān)于調(diào)整重大技術(shù)裝備進(jìn)口稅收政策的通知》（財(cái)關(guān)稅〔2009〕55號(hào)）適當(dāng)調(diào)整了重大技術(shù)裝備的進(jìn)口稅收優(yōu)惠政策，《關(guān)于完善技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)有關(guān)企業(yè)所得稅政策問(wèn)題的通知》（財(cái)稅〔2014〕59號(hào)）完善了技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)的所得稅優(yōu)惠措施，《關(guān)于扶持動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)稅收政策問(wèn)題的通知》（財(cái)稅〔2009〕65號(hào)）和《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展企業(yè)所得稅政策的通知》（財(cái)稅〔2015〕6號(hào)）分別就動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠扶持措施和集成電路產(chǎn)業(yè)的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策進(jìn)行了規(guī)范，《關(guān)于在服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)地區(qū)推廣技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的通知》（財(cái)稅〔2016〕122號(hào)）明確將技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策推廣到服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)地區(qū)。為完善創(chuàng)新激勵(lì)導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠政策，財(cái)政稅務(wù)部門(mén)針對(duì)研發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除、固定資產(chǎn)折舊、職工教育經(jīng)費(fèi)稅前扣除等制定了專門(mén)的部門(mén)規(guī)章，如《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于企業(yè)固定資產(chǎn)加速折舊所得稅處理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)稅發(fā)〔2009〕81號(hào)）和《關(guān)于完善固定資產(chǎn)加速折舊企業(yè)所得稅政策的通知》（財(cái)稅〔2014〕75號(hào)）專門(mén)對(duì)固定資產(chǎn)加速折舊企業(yè)所得稅政策進(jìn)行了規(guī)范和完善，《關(guān)于完善研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除政策的通知》（財(cái)稅〔2015〕119號(hào)）專門(mén)對(duì)研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除政策進(jìn)行了完善，《關(guān)于高新技術(shù)企業(yè)職工教育經(jīng)費(fèi)稅前扣除政策的通知》（財(cái)稅〔2015〕63號(hào)）對(duì)高新技術(shù)企業(yè)職工教育經(jīng)費(fèi)稅前扣除政策進(jìn)行了規(guī)范。

（二）稅收優(yōu)惠激勵(lì)創(chuàng)新所涉及的主要稅種

從我國(guó)頒布實(shí)施的創(chuàng)新激勵(lì)稅收優(yōu)惠政策所涉及的稅種看，主要涵蓋了所得稅、流轉(zhuǎn)稅兩個(gè)大類，包括企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、增值稅以及關(guān)稅、消費(fèi)稅、契稅、印花稅等主要稅種。其中，企業(yè)（個(gè)人）所得稅的優(yōu)惠方式主要以降低稅率、減免稅額、延期納稅、稅前加計(jì)扣除、固定資產(chǎn)加速折舊等方式為主；增值稅以及關(guān)稅、消費(fèi)稅、契稅、印花稅的優(yōu)惠主要以退稅、免稅、減稅等方式為主。

1.所得稅激勵(lì)創(chuàng)新的政策優(yōu)惠措施

所得稅優(yōu)惠政策是當(dāng)前激勵(lì)創(chuàng)新稅收政策的主要著力點(diǎn)與常規(guī)優(yōu)惠手段，主要包括企業(yè)所得稅優(yōu)惠、個(gè)人所得稅優(yōu)惠兩種。所得稅優(yōu)惠主要包括降低稅率（如對(duì)經(jīng)認(rèn)定的技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅）、減免稅額（如對(duì)軟件和集成電路企業(yè)實(shí)行“兩免三減半”的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策）、加計(jì)扣除（如對(duì)研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用支出按150%加計(jì)扣除以支持企業(yè)自主創(chuàng)新）、加速折舊（如實(shí)施固定資產(chǎn)加速折舊優(yōu)惠政策以支持企業(yè)更新研發(fā)設(shè)備）等方式。目前，我國(guó)初步形成了以所得稅優(yōu)惠為主的創(chuàng)新激勵(lì)稅收優(yōu)惠體系，有力推動(dòng)了企業(yè)科技創(chuàng)新與技術(shù)進(jìn)步。

（1）企業(yè)所得稅優(yōu)惠

企業(yè)所得稅優(yōu)惠是當(dāng)前創(chuàng)新激勵(lì)稅收優(yōu)惠政策的主要內(nèi)容與核心手段，降低和減免企業(yè)所得稅適用稅率是企業(yè)所得稅優(yōu)惠的主要方式之一。比如，為鼓勵(lì)軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展，自2012年1月1日起至2017年12月31日止，對(duì)軟件和集成電路企業(yè)實(shí)施企業(yè)所得稅“兩免三減半”優(yōu)惠，即自獲利年度起前兩年免征企業(yè)所得稅，而在接下來(lái)的三年按照法定稅率（25%）減半征收，且符合特定條件的集成電路生產(chǎn)企業(yè)享受企業(yè)所得稅15%的優(yōu)惠稅率，對(duì)其中經(jīng)營(yíng)期超過(guò)15年的實(shí)施企業(yè)所得稅“五免五減半”優(yōu)惠（《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展企業(yè)所得稅政策的通知》（財(cái)稅〔2012〕27號(hào)））；為鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)新設(shè)立高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展，自2008年1月1日起，經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)新登記注冊(cè)的高新技術(shù)企業(yè)自取得收入起享受企業(yè)所得稅“兩免三減半”的優(yōu)惠政策（國(guó)發(fā)〔2007〕40號(hào)）；為激勵(lì)技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)發(fā)展，自2009年1月1日至2018年12月31日，技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)享受企業(yè)所得稅15%的優(yōu)惠稅率（財(cái)稅〔2014〕59號(hào)）。

擴(kuò)大與創(chuàng)新投入相關(guān)的所得稅抵扣范圍是企業(yè)所得稅激勵(lì)創(chuàng)新的另外一種優(yōu)惠方式，目前比較典型的是企業(yè)研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策、固定資產(chǎn)加速折舊政策、職工教育經(jīng)費(fèi)支出應(yīng)納稅所得額扣除政策和中小高新技術(shù)企業(yè)投資額70%納入應(yīng)納稅所得額扣除范圍政策。上述四項(xiàng)政策均經(jīng)歷了從局部試點(diǎn)到逐步推廣的過(guò)程，由當(dāng)初散見(jiàn)于財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局制定的若干文件中，逐步形成了較為統(tǒng)一規(guī)范的稅收優(yōu)惠政策。其中，研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策是指，企業(yè)開(kāi)發(fā)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝發(fā)生的研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用，可在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)加計(jì)扣除，即研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用形成無(wú)形資產(chǎn)的，可以按照無(wú)形資產(chǎn)成本的150%進(jìn)行攤銷(xiāo)；研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用沒(méi)有形成無(wú)形資產(chǎn)的，按照研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用的150%扣除計(jì)入當(dāng)期損益。2008年以前，企業(yè)研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策散見(jiàn)于財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局制定的若干文件中；2008年，《企業(yè)所得稅法》及其實(shí)施條例和《關(guān)于印發(fā)＜企業(yè)研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用稅前扣除管理辦法（試行）＞的通知》（國(guó)稅發(fā)〔2008〕116號(hào)）對(duì)研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用稅前扣除政策進(jìn)行了規(guī)范統(tǒng)一。固定資產(chǎn)加速折舊政策是指，對(duì)企業(yè)新購(gòu)進(jìn)的固定資產(chǎn)，可縮短折舊年限或采取加速折舊的方法。該政策到2014年才初步成熟定型，目前適用于生物藥品制造業(yè)、專用設(shè)備制造業(yè)等六個(gè)行業(yè)的企業(yè)（財(cái)稅〔2014〕75號(hào)）。職工教育經(jīng)費(fèi)支出應(yīng)納稅所得額扣除政策的核心是職工教育經(jīng)費(fèi)支出不超過(guò)工資薪金總額8%的部分可以在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)予以扣除。該政策最早適用于中關(guān)村、東湖、張江、合蕪蚌等國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)及綜合試驗(yàn)區(qū)的高新技術(shù)企業(yè)（《對(duì)中關(guān)村科技園區(qū)建設(shè)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)有關(guān)職工教育經(jīng)費(fèi)稅前扣除試點(diǎn)政策的通知》（財(cái)稅〔2010〕82號(hào)）、《關(guān)于中關(guān)村、東湖、張江國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)和合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合試驗(yàn)區(qū)有關(guān)職工教育經(jīng)費(fèi)稅前扣除試點(diǎn)政策的通知》（財(cái)稅〔2013〕14號(hào)）），后來(lái)擴(kuò)展到經(jīng)認(rèn)定的技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)（財(cái)稅〔2014〕59號(hào)）以及中國(guó)服務(wù)外包示范城市和服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)地區(qū)（《關(guān)于新增中國(guó)服務(wù)外包示范城市適用技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)所得稅政策的通知》（財(cái)稅〔2016〕108號(hào)））的技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)。中小高新技術(shù)企業(yè)投資額70%納入應(yīng)納稅所得額扣除范圍政策是指，法人合伙人投資設(shè)立有限合伙制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的，可按照該有限合伙制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)對(duì)未上市中小高新技術(shù)企業(yè)投資額的70%抵扣該法人合伙人從該有限合伙制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)分得的應(yīng)納稅所得額（財(cái)稅〔2015〕116號(hào)）。該政策要求創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資未上市中小高新技術(shù)企業(yè)兩年（24個(gè)月）以上，且投資方式只能是股權(quán)投資。自2015年10月1日起，該政策在全國(guó)范圍內(nèi)適用。

（2）個(gè)人所得稅優(yōu)惠

延期繳納個(gè)人所得稅或免征個(gè)人所得稅，是創(chuàng)新激勵(lì)個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策的主要方式。延期繳納個(gè)人所得稅主要是指，在特定情況下，個(gè)人一次性繳納個(gè)人所得稅有困難的，可通過(guò)制訂分期繳稅計(jì)劃在不超過(guò)五個(gè)會(huì)計(jì)年度內(nèi)（含）分期繳納。該政策最早適用于中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)的技術(shù)人員，常用于高新技術(shù)企業(yè)轉(zhuǎn)化科技成果給予相關(guān)技術(shù)人員的股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)（《對(duì)中關(guān)村科技園區(qū)建設(shè)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)有關(guān)股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)個(gè)人所得稅試點(diǎn)政策的通知》（財(cái)稅〔2010〕83號(hào)））；后來(lái)擴(kuò)大到全國(guó)范圍內(nèi)的個(gè)人股東和技術(shù)人員，適用于中小高新技術(shù)企業(yè)以未分配利潤(rùn)、盈余公積、資本公積向個(gè)人股東轉(zhuǎn)增股本的情況（財(cái)稅〔2015〕116號(hào)）；為鼓勵(lì)個(gè)人投資，延期繳納個(gè)人所得稅政策自2015年4月1日起也適用于個(gè)人轉(zhuǎn)讓非貨幣性資產(chǎn)所得（《關(guān)于個(gè)人非貨幣性資產(chǎn)投資有關(guān)個(gè)人所得稅政策的通知》（財(cái)稅〔2015〕41號(hào)））。免征個(gè)人所得稅政策除《個(gè)人所得稅法》第4條免納個(gè)人所得稅的適用情況之外，現(xiàn)有規(guī)章制度大多為鼓勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)高新技術(shù)人力資本投入和促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化而設(shè)立。比如，經(jīng)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)，自1999年7月1日起，科研機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校轉(zhuǎn)化職務(wù)科技成果以股份或出資比例等股權(quán)形式給予科技人員的個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)，不征收個(gè)人所得稅（《關(guān)于促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化有關(guān)稅收政策的通知》（財(cái)稅字〔1999〕45號(hào)））；內(nèi)資辦的開(kāi)發(fā)區(qū)企業(yè)從其留用的技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)培訓(xùn)凈收入中提取的不超過(guò)15%的獎(jiǎng)金，高新技術(shù)產(chǎn)品出口企業(yè)按國(guó)家法規(guī)從出口獎(jiǎng)勵(lì)金中發(fā)放給職工的獎(jiǎng)金不超過(guò)1.5個(gè)月標(biāo)準(zhǔn)工資的部分，不征收獎(jiǎng)金稅（《關(guān)于批準(zhǔn)國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和有關(guān)政策規(guī)定的通知》（國(guó)發(fā)〔1991〕12號(hào)））。

2.流轉(zhuǎn)稅激勵(lì)創(chuàng)新的政策優(yōu)惠措施

增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅等流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠也是常用的創(chuàng)新激勵(lì)稅收優(yōu)惠政策工具。退還增值稅以及免征進(jìn)口關(guān)稅、進(jìn)口增值稅、進(jìn)口消費(fèi)稅等方式，是流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠政策激勵(lì)創(chuàng)新投入的主要方式。流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠政策的主要目的在于，加強(qiáng)我國(guó)自主研發(fā)能力，提高我國(guó)科學(xué)研究和技術(shù)開(kāi)發(fā)水平，推廣國(guó)產(chǎn)技術(shù)裝備應(yīng)用，鼓勵(lì)進(jìn)口國(guó)亟需卻又無(wú)法滿足和提供的產(chǎn)品、技術(shù)及設(shè)備。

增值稅退還優(yōu)惠政策僅適用于激勵(lì)集成電路和軟件產(chǎn)品等高科技企業(yè)以及鼓勵(lì)研發(fā)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)國(guó)產(chǎn)設(shè)備的采購(gòu)和使用。為鼓勵(lì)集成電路和軟件產(chǎn)品等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，自2011年11月1日起，企業(yè)銷(xiāo)售自行開(kāi)發(fā)生產(chǎn)的軟件產(chǎn)品按法定稅率繳納增值稅后，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)其增值稅實(shí)際稅負(fù)超過(guò)3%的部分即征即退（《關(guān)于軟件產(chǎn)品增值稅政策的通知》（財(cái)稅〔2011〕100號(hào)））；企業(yè)因購(gòu)進(jìn)設(shè)備形成的增值稅期末留抵部分，若企業(yè)屬于國(guó)家批準(zhǔn)的集成電路重大項(xiàng)目，則該留抵稅額期末可予以退還（《關(guān)于退還集成電路企業(yè)采購(gòu)設(shè)備增值稅期末留抵稅額的通知（財(cái)稅〔2011〕107號(hào)））。為鼓勵(lì)研發(fā)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)國(guó)產(chǎn)設(shè)備的采購(gòu)和使用，2009年7月1日至2015年12月31日，內(nèi)外資研發(fā)機(jī)構(gòu)采購(gòu)國(guó)產(chǎn)設(shè)備全額退還增值稅（《關(guān)于研發(fā)機(jī)構(gòu)采購(gòu)設(shè)備稅收政策的通知》（財(cái)稅〔2009〕115號(hào)）、《關(guān)于繼續(xù)執(zhí)行研發(fā)機(jī)構(gòu)采購(gòu)設(shè)備稅收政策的通知》（財(cái)稅〔2011〕88號(hào)））。

免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、消費(fèi)稅政策主要適用于我國(guó)科學(xué)研究和技術(shù)開(kāi)發(fā)必須具備而在國(guó)內(nèi)無(wú)法提供的產(chǎn)品、技術(shù)或設(shè)備的進(jìn)口。比如，免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、消費(fèi)稅適用于科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)進(jìn)口的科技開(kāi)發(fā)用品以及出于科學(xué)研究和教學(xué)目的而進(jìn)口的科學(xué)研究和教學(xué)用品（《關(guān)于修改＜科技開(kāi)發(fā)用品免征進(jìn)口稅收暫行規(guī)定＞和＜科學(xué)研究和教學(xué)用品免征進(jìn)口稅收規(guī)定＞的決定》（財(cái)政部令2011年第63號(hào)）），2013年至2016年這一政策擴(kuò)展到科技類民辦非企業(yè)單位予以適用（《關(guān)于科技類民辦非企業(yè)單位適用科學(xué)研究和教學(xué)用品進(jìn)口稅收政策的通知》（財(cái)關(guān)稅〔2012〕54號(hào)））。免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅政策還適用于國(guó)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)國(guó)家支持的重大技術(shù)裝備和產(chǎn)品確有必要進(jìn)口的關(guān)鍵零部件及原材料（財(cái)關(guān)稅〔2009〕55號(hào)），新型顯示器件的生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)口建筑材料、生產(chǎn)設(shè)備零配件（《關(guān)于扶持新型顯示器件產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)進(jìn)口稅收優(yōu)惠政策的通知》（財(cái)關(guān)稅〔2009〕32號(hào)），《關(guān)于進(jìn)一步扶持新型顯示器件產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)稅收優(yōu)惠政策的通知》（財(cái)關(guān)稅〔2012〕16號(hào)）），動(dòng)漫企業(yè)自主開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)動(dòng)漫產(chǎn)品而確需進(jìn)口的商品（財(cái)稅〔2009〕65號(hào)）。

二、目前創(chuàng)新激勵(lì)稅收優(yōu)惠政策存在的主要問(wèn)題

（一）稅收政策支持創(chuàng)新缺乏系統(tǒng)性，多元政策意圖致使創(chuàng)新激勵(lì)導(dǎo)向不明晰

一是目前我國(guó)支持創(chuàng)新的稅收政策系統(tǒng)性不夠，尚未形成成熟的政策體系。諸多支持創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策僅以國(guó)家稅務(wù)總局暫行條例、通知、答復(fù)函、補(bǔ)充說(shuō)明等“打補(bǔ)丁”的形式零星散布于多個(gè)稅種文件中，法律層級(jí)和效力較低，沒(méi)有統(tǒng)一的稅收法律法規(guī)或文件對(duì)鼓勵(lì)創(chuàng)新的稅收政策進(jìn)行明確說(shuō)明，難以體現(xiàn)稅收法定原則。同時(shí)，以激勵(lì)創(chuàng)新為導(dǎo)向的各稅種優(yōu)惠政策之間缺乏內(nèi)在聯(lián)系，稅收優(yōu)惠立法過(guò)程信息透明度較低，容易給人造成簡(jiǎn)單羅列、倉(cāng)促出臺(tái)的感覺(jué)，缺乏權(quán)威性、系統(tǒng)性和穩(wěn)定性。同時(shí)，稅務(wù)部門(mén)在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中彈性較大，增加了企業(yè)執(zhí)行難度，也在一定程度上影響了稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施效果。

二是稅收優(yōu)惠政策大多存在多重目標(biāo)導(dǎo)向，稅收優(yōu)惠激勵(lì)創(chuàng)新的導(dǎo)向難以識(shí)別。比如，稅收優(yōu)惠政策措施（比較典型的如企業(yè)所得稅優(yōu)惠）在減輕特定類型企業(yè)（如小微企業(yè)[2]）稅務(wù)負(fù)擔(dān)、促進(jìn)特定產(chǎn)業(yè)（如電子信息技術(shù)等高新產(chǎn)業(yè)）發(fā)展、支持重點(diǎn)群體（如大學(xué)生、高?？蒲腥藛T、下崗失業(yè)人員、退役士兵等[3]）創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資（如中小高新技術(shù)企業(yè)投資額的70%可納入應(yīng)納稅所得額扣除范圍）等多重政策目標(biāo)中均有出現(xiàn)，難以識(shí)別其主要政策目標(biāo)是否以激勵(lì)創(chuàng)新為導(dǎo)向。目前，針對(duì)不同區(qū)域、不同企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定的稅收優(yōu)惠政策非常多，難以清晰界定到底哪種稅收優(yōu)惠措施是以激勵(lì)創(chuàng)新為目標(biāo)的，難以準(zhǔn)確評(píng)估某項(xiàng)以激勵(lì)創(chuàng)新為導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠措施的實(shí)際執(zhí)行效果。[4-5]

（二）稅收優(yōu)惠政策缺乏行業(yè)多樣性，創(chuàng)新激勵(lì)偏重高新技術(shù)領(lǐng)域，缺乏普惠性質(zhì)

盡管不同行業(yè)具有不同的特征，但任何行業(yè)都應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)創(chuàng)新。目前，我國(guó)以激勵(lì)創(chuàng)新為導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠政策在優(yōu)惠對(duì)象選擇上主要局限于軟件、集成電路、重大技術(shù)裝備、IT、醫(yī)藥產(chǎn)品、科研設(shè)備、科技企業(yè)孵化器等高新技術(shù)領(lǐng)域的行業(yè)，[6]而忽略了其他技術(shù)水平含量較低，卻在商業(yè)模式、企業(yè)管理、激勵(lì)機(jī)制上創(chuàng)新較多的行業(yè)，如物流、服飾、餐飲等非科技型服務(wù)業(yè)和輕工業(yè)，使得激勵(lì)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策普惠性不強(qiáng)。2015年6月11日，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新若干政策措施的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕32號(hào)），盡管其中提出了完善我國(guó)普惠性稅收優(yōu)惠的措施，但在具體政策上仍然有待進(jìn)一步落實(shí)。

從創(chuàng)新的維度看，目前我國(guó)稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)創(chuàng)新的范圍過(guò)于狹窄，更多偏重激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，尚未把企業(yè)制度、組織方式、運(yùn)營(yíng)模式、生產(chǎn)方式、薪酬激勵(lì)、管理方法等方面的創(chuàng)新納入稅收優(yōu)惠范圍。比如，盡管輕工業(yè)及服務(wù)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新較少，但其在激烈競(jìng)爭(zhēng)下的企業(yè)制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新則較為活躍。滴滴打車(chē)、順豐快遞、網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物等新興經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，從技術(shù)創(chuàng)新來(lái)看，其使用的計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段已經(jīng)相對(duì)成熟，它們更多的是在企業(yè)制度、組織方式、運(yùn)營(yíng)模式、生產(chǎn)方式、薪酬激勵(lì)、管理方法等方面進(jìn)行了創(chuàng)新。單一對(duì)技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)行稅收優(yōu)惠激勵(lì)，不利于全面而充分地發(fā)揮創(chuàng)新在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中的引領(lǐng)作用。

（三）稅種優(yōu)惠模式與現(xiàn)有稅制結(jié)構(gòu)不匹配，對(duì)創(chuàng)新人才的稅收激勵(lì)不足

當(dāng)前，我國(guó)激勵(lì)創(chuàng)新的稅收政策偏重于所得稅優(yōu)惠模式，而目前我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)是所得稅（企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅）與流轉(zhuǎn)稅（增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅等）并重模式，貨物勞務(wù)的流轉(zhuǎn)稅是我國(guó)稅收收入的主要來(lái)源，企業(yè)所得稅收入占比相對(duì)較低。在此基礎(chǔ)上，側(cè)重于所得稅的稅收優(yōu)惠政策沒(méi)有對(duì)貨物勞務(wù)流轉(zhuǎn)稅產(chǎn)生減稅效應(yīng)，對(duì)處于微利或虧損階段的創(chuàng)新企業(yè)激勵(lì)作用有限，難以取得較好的創(chuàng)新激勵(lì)政策效果。除此之外，以企業(yè)所得稅為主的稅收優(yōu)惠政策還可能會(huì)制約貨物勞務(wù)流轉(zhuǎn)稅稅收優(yōu)惠政策的空間。比如，高新技術(shù)企業(yè)、技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)等創(chuàng)新主體與高新技術(shù)產(chǎn)品相關(guān)的銷(xiāo)售收入僅享受企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠，無(wú)法獲取增值稅稅收優(yōu)惠。

此外，當(dāng)前稅收政策對(duì)創(chuàng)新人才的激勵(lì)作用較小，創(chuàng)新激勵(lì)導(dǎo)向的個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策嚴(yán)重不足。我國(guó)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠措施大多從企業(yè)角度出發(fā)，稅收優(yōu)惠對(duì)象主要以企業(yè)為主。在投融資、股權(quán)激勵(lì)、利潤(rùn)分配等個(gè)人參與的重要環(huán)節(jié)，缺乏針對(duì)個(gè)人所得稅的優(yōu)惠政策，導(dǎo)致我國(guó)個(gè)人的創(chuàng)業(yè)所得、從所投資興辦企業(yè)分得的股息紅利所得、股權(quán)激勵(lì)所得、轉(zhuǎn)增股本所得等均面臨雙重征稅問(wèn)題，不利于激發(fā)個(gè)人參與創(chuàng)新的積極性。目前，我國(guó)獎(jiǎng)金個(gè)人所得稅減免優(yōu)惠政策門(mén)檻較高，優(yōu)惠范圍較窄，只有省級(jí)以上科技部門(mén)批準(zhǔn)的獎(jiǎng)金才能獲得個(gè)人所得稅減免優(yōu)惠，公司給予創(chuàng)新人才的一般獎(jiǎng)勵(lì)性獎(jiǎng)金是不能享受個(gè)人所得稅優(yōu)惠的。同時(shí)，目前我國(guó)針對(duì)工資、薪金所得適用七級(jí)超額累進(jìn)稅率，最高一級(jí)高達(dá)45%，既增加了企業(yè)高素質(zhì)人員的勞動(dòng)力成本，又抑制了優(yōu)秀人才的創(chuàng)新努力，不利于充分激發(fā)高素質(zhì)人才的創(chuàng)新積極性。

（四）享受創(chuàng)新稅收優(yōu)惠的條件偏緊偏嚴(yán)，相關(guān)稅收優(yōu)惠措施受益面較窄

從企業(yè)獲得創(chuàng)新激勵(lì)稅收優(yōu)惠的難易程度來(lái)看，目前我國(guó)以創(chuàng)新激勵(lì)為導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠政策對(duì)享受優(yōu)惠的對(duì)象設(shè)置了偏緊偏嚴(yán)的限定條件，實(shí)際覆蓋面較窄，稅收政策紅利難以釋放。

一是以創(chuàng)新激勵(lì)為導(dǎo)向的所得稅優(yōu)惠政策存在不足之處。其一，高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定資格門(mén)檻較高，且“一刀切”的直接優(yōu)惠方式不利于激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新?！陡咝录夹g(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》（國(guó)科發(fā)火〔2016〕32號(hào)）規(guī)定，高新技術(shù)企業(yè)可享受15%的企業(yè)所得稅優(yōu)惠稅率，但獲得高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定資格需要企業(yè)滿足注冊(cè)時(shí)間、擁有核心知識(shí)產(chǎn)權(quán)、高新技術(shù)產(chǎn)品（服務(wù)）收入占比、企業(yè)科技人員占比、企業(yè)研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用占比等諸多條件，這些條件抬高了高新技術(shù)企業(yè)資格進(jìn)入門(mén)檻，導(dǎo)致大量創(chuàng)新企業(yè)無(wú)法享受稅收優(yōu)惠政策?！耙坏肚小钡闹苯觾?yōu)惠方式容易滋生企業(yè)“盯住”政策門(mén)檻套取稅收紅利的投機(jī)傾向，對(duì)企業(yè)持續(xù)增加前期創(chuàng)新投入的激勵(lì)效果并不明顯。[7]其二，所得稅優(yōu)惠政策對(duì)偏好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)投資激勵(lì)不足?！蛾P(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展有關(guān)稅收政策的通知》（財(cái)稅〔2007〕31號(hào)）和《關(guān)于實(shí)施創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)所得稅優(yōu)惠問(wèn)題的通知》（國(guó)稅發(fā)〔2009〕87號(hào)）對(duì)促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的所得稅優(yōu)惠政策進(jìn)行了明確規(guī)范，提出了中小高新技術(shù)企業(yè)投資額的70%納入應(yīng)納稅所得額扣除范圍的政策，該項(xiàng)政策要求滿足稅前扣除的優(yōu)惠條件較為苛刻，優(yōu)惠對(duì)象僅限于創(chuàng)業(yè)投資公司（包括有限合伙創(chuàng)投企業(yè)），且其投資標(biāo)的必須是中小高新技術(shù)企業(yè)。由于對(duì)投資方以及被投資的科技企業(yè)均設(shè)置了較高門(mén)檻，導(dǎo)致該項(xiàng)政策執(zhí)行效果不佳，大量創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)無(wú)法享受投資額稅前抵免優(yōu)惠政策。其三，現(xiàn)行有限合伙風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)的所得稅政策存在缺陷。一方面，法人和自然人在制度上存在區(qū)別對(duì)待，有限合伙中的法人合伙人無(wú)法像自然人一樣享受股息紅利減免個(gè)人所得稅的稅收優(yōu)惠，其通過(guò)合伙投資企業(yè)投資科技企業(yè)后分回的股息會(huì)形成重復(fù)征稅，稅收負(fù)擔(dān)高于自然人合伙人；另一方面，有限合伙制風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)的自然人合伙人所取得的收入比照個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得應(yīng)稅項(xiàng)目適用5%～35%的五級(jí)超額累進(jìn)稅率，其個(gè)人所得稅實(shí)際稅率明顯高于個(gè)人投資者所取得投資收益的實(shí)際稅率。相對(duì)偏高的稅收負(fù)擔(dān)明顯制約了符合風(fēng)險(xiǎn)投資特征的有限合伙制企業(yè)組織形式的發(fā)展。

二是以創(chuàng)新激勵(lì)為導(dǎo)向的增值稅稅收優(yōu)惠對(duì)象范圍過(guò)窄，且限制條件較多。增值稅即征即退和免稅優(yōu)惠政策對(duì)不同行業(yè)存在差別對(duì)待，比高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠范圍還要窄。增值稅即征即退優(yōu)惠政策只適用于軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)（財(cái)稅〔2011〕100號(hào)），免征增值稅政策只適用于納稅人提供技術(shù)轉(zhuǎn)讓開(kāi)發(fā)、技術(shù)咨詢服務(wù)所獲得的收入（《關(guān)于全面推開(kāi)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)的通知》（財(cái)稅〔2016〕36號(hào)）），其他行業(yè)能夠享有的增值稅優(yōu)惠僅有購(gòu)置研發(fā)設(shè)備的進(jìn)項(xiàng)稅可抵扣政策。同時(shí)，目前我國(guó)在增值稅為負(fù)的時(shí)候政府不退稅，企業(yè)只能在以后抵扣沖銷(xiāo)，稅務(wù)部門(mén)占用了企業(yè)大量的留底稅款，且實(shí)際征繳中增值稅能夠抵扣的限制條件較多，經(jīng)常會(huì)發(fā)生不能抵扣的情況。在大部分企業(yè)增值稅稅負(fù)高于企業(yè)所得稅稅負(fù)的情況下，增值稅稅收優(yōu)惠范圍窄，力度小，不利于減輕企業(yè)增值稅稅負(fù)，與結(jié)構(gòu)性減稅的大方向不相符合。

（五）國(guó)有企業(yè)對(duì)稅收優(yōu)惠激勵(lì)政策不敏感，創(chuàng)新激勵(lì)政策效果不明顯

國(guó)有企業(yè)對(duì)創(chuàng)新激勵(lì)導(dǎo)向的稅收政策的反應(yīng)不甚敏感。一方面，高新技術(shù)企業(yè)資格認(rèn)定門(mén)檻較高，國(guó)有企業(yè)受多種原因影響常常不符合條件，難以享受到高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策；另一方面，國(guó)有企業(yè)亦缺乏爭(zhēng)取創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策以減少納稅的動(dòng)機(jī)。特別是那些處在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，經(jīng)常誤把正常的企業(yè)納稅義務(wù)當(dāng)成國(guó)有企業(yè)的“特殊貢獻(xiàn)”大書(shū)特書(shū)，“納稅大戶”幾乎成為“企業(yè)高管人員有經(jīng)營(yíng)能力”的同義表達(dá)。受此觀念影響，國(guó)有企業(yè)爭(zhēng)取創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策的積極性和主動(dòng)性均比較差。更為重要的是，國(guó)有企業(yè)之所以對(duì)創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策不夠敏感，在很大程度上是因?yàn)槭苷深A(yù)影響過(guò)大。此外，即使國(guó)有企業(yè)希望爭(zhēng)取財(cái)政支持或減少納稅，大多也可通過(guò)安排就業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、爭(zhēng)取環(huán)保技改專項(xiàng)資金等其他渠道獲得。故而，以激勵(lì)創(chuàng)新為導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠政策對(duì)國(guó)有企業(yè)吸引力不大，創(chuàng)新激勵(lì)稅收政策在國(guó)有企業(yè)效果不佳。

此外，目前的《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核暫行辦法》盡管經(jīng)過(guò)了三次修訂，但由于其考核內(nèi)容指標(biāo)過(guò)多過(guò)細(xì)，在鼓勵(lì)創(chuàng)新上的政策意圖嚴(yán)重淡化。比如，在年度經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核指標(biāo)利潤(rùn)總額和經(jīng)濟(jì)增加值的計(jì)算上，如果增加當(dāng)期對(duì)研究開(kāi)發(fā)的支出，就會(huì)降低當(dāng)期利潤(rùn)總額指標(biāo)，使負(fù)責(zé)人在當(dāng)期考核中處于不利地位，加計(jì)研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用75%形成稅后凈營(yíng)業(yè)利潤(rùn)僅僅適用于計(jì)算經(jīng)濟(jì)增加值指標(biāo)。盡管《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核暫行辦法》制定了專門(mén)的實(shí)施細(xì)則，設(shè)置了科技創(chuàng)新特別獎(jiǎng)、管理進(jìn)步特別獎(jiǎng)等任期特別獎(jiǎng)，但任期特別獎(jiǎng)是一種事后對(duì)創(chuàng)新的獎(jiǎng)勵(lì)，而非事前和事中對(duì)創(chuàng)新的激勵(lì)。事實(shí)上，當(dāng)前國(guó)有企業(yè)考核評(píng)價(jià)的周期相對(duì)較短，而創(chuàng)新投入的利潤(rùn)貢獻(xiàn)存在較長(zhǎng)的時(shí)滯，“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”見(jiàn)效慢，現(xiàn)有考核機(jī)制下增加創(chuàng)新投入有“前任為后任做嫁衣”之實(shí)。

三、優(yōu)化稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)創(chuàng)新的對(duì)策建議

（一）建立健全創(chuàng)新激勵(lì)導(dǎo)向的稅收法律法規(guī)政策體系

國(guó)家應(yīng)結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況與創(chuàng)新需求構(gòu)建完善的創(chuàng)新激勵(lì)稅收法律政策體系。

一是我國(guó)應(yīng)加快立法進(jìn)程，提高創(chuàng)新激勵(lì)導(dǎo)向稅收政策的立法層次，形成支持“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的稅收體制與政策框架。

二是梳理現(xiàn)有法律體系中激勵(lì)創(chuàng)新的各項(xiàng)稅收政策，對(duì)各部門(mén)制定的稅收政策加以整理并進(jìn)行優(yōu)化，確保各項(xiàng)政策系統(tǒng)規(guī)范、目標(biāo)明確、操作性強(qiáng)。

三是在制定新的創(chuàng)新激勵(lì)稅收優(yōu)惠政策時(shí)，必須對(duì)方式、內(nèi)容、主體、程序等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，及時(shí)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，提高稅收政策支持創(chuàng)新的規(guī)范性和透明性。

（二）營(yíng)造以激勵(lì)創(chuàng)新為導(dǎo)向的普惠性稅收政策環(huán)境

一是增強(qiáng)創(chuàng)新激勵(lì)稅收優(yōu)惠的覆蓋范圍。首先，建議稅務(wù)部門(mén)適當(dāng)降低高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定門(mén)檻，適當(dāng)擴(kuò)大高新技術(shù)企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)范圍，支持符合條件的傳統(tǒng)企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)等進(jìn)行高新技術(shù)企業(yè)、技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)等認(rèn)定，按照規(guī)定享受相關(guān)所得稅優(yōu)惠政策；打破增值稅即征即退僅限于軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)的限制，將增值稅優(yōu)惠逐步延伸到高新技術(shù)行業(yè)范圍。其次，針對(duì)企業(yè)制度、組織方式、運(yùn)營(yíng)模式、生產(chǎn)方式、薪酬激勵(lì)、管理方法等非技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新，制定專門(mén)的創(chuàng)新認(rèn)定管理辦法，對(duì)符合條件的也給予適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠。其三，擴(kuò)大企業(yè)自主研發(fā)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)融資、創(chuàng)新人才激勵(lì)、技術(shù)轉(zhuǎn)移與成果轉(zhuǎn)化等關(guān)鍵環(huán)節(jié)及重點(diǎn)領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠覆蓋面，形成全面支持企業(yè)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠配套體系。

二是延長(zhǎng)稅收優(yōu)惠政策的時(shí)間期限，促進(jìn)創(chuàng)新激勵(lì)稅收優(yōu)惠政策常態(tài)化。我國(guó)創(chuàng)新激勵(lì)稅收優(yōu)惠措施在初次實(shí)施時(shí)，稅收優(yōu)惠周期常常確定為三年，具有明顯的嘗試性、階段性、短期性特征。建議稅務(wù)部門(mén)重點(diǎn)篩選實(shí)施效果好的稅收優(yōu)惠政策，適當(dāng)延長(zhǎng)其優(yōu)惠期限，盡量避免政策的頻繁調(diào)整，創(chuàng)造一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的稅收優(yōu)惠政策環(huán)境。比如，小型微利企業(yè)減半征稅的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策（《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大小型微利企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策范圍的通知》（財(cái)稅〔2015〕99號(hào)））的執(zhí)行期限只到2017年底，技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)15%企業(yè)所得稅優(yōu)惠稅率2018年底就到期了（財(cái)稅〔2014〕59號(hào)），建議國(guó)務(wù)院與稅務(wù)主管部門(mén)修訂《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》及其實(shí)施細(xì)則等相關(guān)法規(guī)制度，使該稅收優(yōu)惠政策常態(tài)化。

（三）完善以創(chuàng)新激勵(lì)為導(dǎo)向的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策

一是改變企業(yè)所得稅優(yōu)惠稅率僅有15%一檔的“一刀切”稅收優(yōu)惠方式，將所得稅優(yōu)惠稅率分成10%、15%、20%三個(gè)檔次予以區(qū)別對(duì)待。建議對(duì)高新技術(shù)企業(yè)、技術(shù)先進(jìn)型企業(yè)、科技型企業(yè)、文化企業(yè)等，根據(jù)創(chuàng)新投入、創(chuàng)新產(chǎn)出等指標(biāo)細(xì)化分成三檔管理，所得稅優(yōu)惠稅率按10%、15%、20%三個(gè)檔次遞增匹配。鼓勵(lì)所有企業(yè)參加創(chuàng)新企業(yè)認(rèn)定，創(chuàng)新企業(yè)認(rèn)定辦法參照高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法及管理工作指引等執(zhí)行。在高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定時(shí)，增加知識(shí)產(chǎn)權(quán)和科技成果轉(zhuǎn)化能力等反映企業(yè)創(chuàng)新質(zhì)量的指標(biāo)權(quán)重，防止以“無(wú)用專利”湊數(shù)來(lái)滿足高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定條件現(xiàn)象的出現(xiàn)。修正高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定中對(duì)研發(fā)費(fèi)用投入強(qiáng)度的要求，對(duì)最近一年銷(xiāo)售收入在5億元以上的企業(yè)，要求其最近三年研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用總額占同期銷(xiāo)售收入總額的比重不低于2.5%。

二是放寬應(yīng)納稅所得的抵扣條件和范圍。首先，將傳統(tǒng)企業(yè)和基礎(chǔ)行業(yè)因機(jī)器設(shè)備和工藝技術(shù)升級(jí)而發(fā)生的固定資產(chǎn)投入納入固定資產(chǎn)加速折舊所得稅前抵扣優(yōu)惠范圍；購(gòu)買(mǎi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)所形成的無(wú)形資產(chǎn)參照固定資產(chǎn)加速折舊政策享受所得稅前抵扣政策。其次，研發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除政策放寬對(duì)儀器、設(shè)備研發(fā)“專用”的限制，只要有證據(jù)表明該儀器設(shè)備主要用于研發(fā)就可享受稅收優(yōu)惠；加大稅收優(yōu)惠力度，激勵(lì)產(chǎn)學(xué)研合作，對(duì)企業(yè)與高校及科研機(jī)構(gòu)的研發(fā)合作給予研發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除的優(yōu)惠政策。其三，放寬現(xiàn)行創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)所得稅優(yōu)惠條件，將投資主體從僅僅包括創(chuàng)業(yè)投資公司放寬到所有企業(yè)，將投資標(biāo)的也從中小高新技術(shù)企業(yè)適度擴(kuò)大到中小技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)、中小軟件開(kāi)發(fā)企業(yè)等標(biāo)準(zhǔn)清晰、界定容易的中小科技企業(yè)。其四，為鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)對(duì)未上市的中小企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新投資，建議將可抵扣創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)應(yīng)納稅所得額的投資額比例由現(xiàn)在的70%提高到85%，當(dāng)年不足抵扣的，可在以后納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)抵扣；對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資公司將所獲得利潤(rùn)再投資于中小科技企業(yè)的，不論其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)如何，均實(shí)行再投資退稅政策。

（四）逐漸擴(kuò)大增值稅等稅種對(duì)創(chuàng)新激勵(lì)的覆蓋面和支持力度

充分發(fā)揮增值稅等其他稅種在激勵(lì)創(chuàng)新方面的作用，擴(kuò)大增值稅等其他稅種的優(yōu)惠范圍，逐步由以所得稅優(yōu)惠為主轉(zhuǎn)變?yōu)樗枚惻c增值稅優(yōu)惠并重，更好地適應(yīng)目前我國(guó)直接稅與間接稅并重的稅制結(jié)構(gòu)。

一是完善高新技術(shù)企業(yè)增值稅優(yōu)惠政策。打破增值稅即征即退優(yōu)惠僅適用軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)的限制，將這一政策逐步延伸到所有符合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的高新技術(shù)企業(yè)、技術(shù)先進(jìn)型企業(yè)、科技型企業(yè)以及文化企業(yè)，激勵(lì)所有企業(yè)加強(qiáng)創(chuàng)新。

二是建立健全和規(guī)范增值稅為負(fù)時(shí)的企業(yè)退稅實(shí)施操作辦法，避免稅務(wù)機(jī)關(guān)占用企業(yè)大量留底稅款，緩解企業(yè)負(fù)擔(dān)。

三是建議對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)實(shí)行增值稅即征即退優(yōu)惠，以簽訂合同的方式推廣知識(shí)產(chǎn)權(quán)的免征或減征契稅和印花稅，從而促進(jìn)科技研發(fā)成果轉(zhuǎn)化。

四是簡(jiǎn)并增值稅稅率結(jié)構(gòu)，做好取消13%增值稅稅率銜接工作。

（五）加大對(duì)創(chuàng)新人才的稅收優(yōu)惠力度

一是完善鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行人力資本投資的稅收優(yōu)惠政策。建議稅務(wù)部門(mén)取消現(xiàn)行對(duì)教育經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)稅前扣除限額的規(guī)定，按實(shí)際發(fā)生額據(jù)實(shí)扣除甚至加計(jì)扣除，降低企業(yè)自主培養(yǎng)人才的成本，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行人力資本投資，加大對(duì)創(chuàng)新人才的投入。

二是加大個(gè)人所得稅政策覆蓋面與優(yōu)惠力度。其一，適當(dāng)調(diào)整個(gè)人所得稅生計(jì)費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，科研創(chuàng)新人員生計(jì)費(fèi)用扣除金額參照外籍個(gè)人生計(jì)費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)（4 800元），在目前每月3 500元的基礎(chǔ)上再加計(jì)扣除1 300元。其二，對(duì)高科技人才因研發(fā)成果而取得的應(yīng)稅收入，建議比照對(duì)稿酬所得的應(yīng)納稅額減征30%的稅收優(yōu)惠政策，按照同等比例減征高科技人才應(yīng)納稅額。其三，擴(kuò)大科研人員獎(jiǎng)勵(lì)性所得的稅收優(yōu)惠適用范圍，對(duì)免征個(gè)人所得稅的科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)金，其頒發(fā)單位建議由原來(lái)的“省級(jí)人民政府、國(guó)務(wù)院部委和中國(guó)人民解放軍軍以上單位”調(diào)整為“地市級(jí)人民政府、國(guó)務(wù)院司局和中國(guó)人民解放軍師以上單位”。其四，建議個(gè)人所得稅應(yīng)納稅所得額允許扣除個(gè)人教育培訓(xùn)等人力資本投資費(fèi)用，鼓勵(lì)個(gè)人加強(qiáng)自身教育，提升自身素質(zhì)；建議對(duì)高科技人才取得的技術(shù)轉(zhuǎn)讓收入，參照企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的稅收優(yōu)惠待遇，在一定額度內(nèi)免征個(gè)人所得稅，超過(guò)部分減半征收個(gè)人所得稅。

（六）著力解決稅收優(yōu)惠政策對(duì)國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新激勵(lì)無(wú)效或低效的問(wèn)題

政府干預(yù)是導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新積極性不高的根本原因，減少政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的不當(dāng)干預(yù)，使國(guó)有企業(yè)行為回歸普通企業(yè)特性，是創(chuàng)新激勵(lì)導(dǎo)向稅收政策能夠產(chǎn)生政策效果的前提條件和最根本的制度安排。

一要優(yōu)化政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系。調(diào)整以會(huì)計(jì)利潤(rùn)為核心的短期評(píng)價(jià)指標(biāo)，盡可能采用長(zhǎng)期指標(biāo)與短期指標(biāo)相結(jié)合的評(píng)價(jià)體系；除考核財(cái)務(wù)指標(biāo)外，還要加大對(duì)非財(cái)務(wù)指標(biāo)的考核，如新產(chǎn)品銷(xiāo)售占比就是一個(gè)能夠激勵(lì)高管人員加大創(chuàng)新力度的考察指標(biāo)；考核周期有必要適當(dāng)延長(zhǎng)，一個(gè)周期以3～5年為宜。

二要積極探索國(guó)有企業(yè)高管股權(quán)激勵(lì)試點(diǎn)，通過(guò)股權(quán)激勵(lì)促使國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員關(guān)注企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)和健康發(fā)展，提升企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新的積極性和主動(dòng)性。

三要合理安排政府科研資金資助方式與手段。對(duì)承擔(dān)基礎(chǔ)研發(fā)任務(wù)的中央國(guó)有企業(yè)，以直接資助為主；對(duì)地方國(guó)有企業(yè)，應(yīng)降低直接資助力度，以間接資助為主。比如，政府優(yōu)先釆購(gòu)國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)就是一個(gè)行之有效的間接激勵(lì)地方國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新的好辦法。

四要盡量減少國(guó)有企業(yè)政策性負(fù)擔(dān)，緩解國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員在保就業(yè)方面的壓力，提高國(guó)有企業(yè)在人力資源使用上的自主性。

[1]胡文龍，杜瑩芬.企業(yè)稅負(fù)衡量研究述評(píng)[J].中國(guó)流通經(jīng)濟(jì)，2014（11）：115-122．

[2]韓學(xué)勇.完善我國(guó)小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策研究——基于公平的視角[J].稅收經(jīng)濟(jì)研究，2012（6）：21-26．

[3]欒福明，王雨佳，韓平飛.完善支持大眾創(chuàng)業(yè)的稅收政策探討[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2016（2）：48-51．

[4]郭佩霞，胡彬.激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新的財(cái)稅政策評(píng)析與建議[J].地方財(cái)政研究，2016（5）：16-22．

[5]郭佩霞.促進(jìn)創(chuàng)新型中小企業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策取向[J].稅務(wù)研究，2011（6）：10-15．

[6]蘭飛，李揚(yáng)子.支持小微企業(yè)科技創(chuàng)新的財(cái)稅政策效果分析與對(duì)策[J].稅務(wù)研究，2014（3）：21-24．

[7]李志軍，唐飛鵬.激勵(lì)創(chuàng)新的稅收政策：事后獎(jiǎng)勵(lì)還是事間激勵(lì)[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2017-02-21（A08）．

責(zé)任編輯：陳詩(shī)靜

The Current Main Problems and Countermeasures of Tax Preferential Policies to Encourage Innovation in China

HU Wen-long
（Institute of Industrial Economics，CASS，Beijing100836，China）

At present，China has initially formed a series of tax preferential policies and measures，including corporate income tax，personal income tax，value added tax，tariff and consumption tax，which are mainly based on income tax and supplemented by turnover tax.The main tax preferential methods include tax rates cut，tax relief，deferred tax，pre-tax(plus)deduction，accelerated depreciation of fixed assets and other measures.Comparing to the requirement of innovation-driven development strategy in the new normal and the requirement of“encouraging people to start businesses and make innovation”，there are still some problems in China’s tax preference to encourage innovative，such as the lack of systematicness，the lack of diversification，not matching with the existing taxing structure，the more serious condition，and the not sensitive state-owned enterprises.To solve these problems，we should adjust the policy，improve the policy system，create the inclusive tax policy environment taking encouraging innovation as the orientation，improve the tax preferential policy for enterprises which taking encouraging innovation as the orientation，enlarge the coverage and enhance the support of such taxes as value added tax for encouraging innovation，enhance the tax preferential force for innovative professionals，and solve the ineffective and insufficient problem of tax preferential policy in encouraging innovation of state-owned enterprises.

encouraging innovation；tax preferences；tax policy；industrial policy

F812.42

A

1007-8266（2017）09-0100-09

10.14089/j.cnki.cn11-3664/f.2017.09.012

胡文龍.當(dāng)前我國(guó)創(chuàng)新激勵(lì)稅收優(yōu)惠政策存在問(wèn)題及對(duì)策[J].中國(guó)流通經(jīng)濟(jì)，2017（9）：100-108.

2017-08-16

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“‘中國(guó)制造2025’的技術(shù)路徑、產(chǎn)業(yè)選擇和戰(zhàn)略規(guī)劃研究”（15ZDB149）；中國(guó)社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新工程項(xiàng)目“中國(guó)工業(yè)企業(yè)成本問(wèn)題研究”（zgskycxgc20160213）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制研究”（15BGL043）

胡文龍（1980—），男，四川省渠縣人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員，管理學(xué)博士，主要研究方向?yàn)楣I(yè)稅負(fù)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)政策。