建設(shè)用地使用權(quán)期滿續(xù)期問(wèn)題探討

□永嘉縣政協(xié)主席 陳建良

建設(shè)用地使用權(quán)期滿續(xù)期問(wèn)題探討

□永嘉縣政協(xié)主席 陳建良

近年來(lái)，住宅土地使用權(quán)到期續(xù)期問(wèn)題曾引發(fā)廣泛爭(zhēng)議，備受全社會(huì)關(guān)注。我國(guó)國(guó)民土地法制意識(shí)淡薄，普遍沒(méi)有把土地使用期當(dāng)真，無(wú)償收回千家萬(wàn)戶省吃儉用傾其所有購(gòu)買的到期土地使用權(quán)（房地產(chǎn)），或重交巨額土地出讓金，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)無(wú)法也不應(yīng)該實(shí)施。因此，續(xù)期是必須的。李克強(qiáng)總理在今年3月15日的全國(guó)“兩會(huì)”記者會(huì)上明確表示，70年住宅土地使用權(quán)到期“可以續(xù)期，不需要申請(qǐng)，沒(méi)有前置條件，不影響交易。國(guó)務(wù)院已經(jīng)責(zé)成相關(guān)部門就不動(dòng)產(chǎn)保護(hù)相關(guān)法律抓緊研究提出議案。”總理的表態(tài)直面問(wèn)題，回應(yīng)了廣大人民的關(guān)切，對(duì)于穩(wěn)定社會(huì)、穩(wěn)定人心起到至關(guān)重要的作用。

誠(chéng)然，關(guān)系不動(dòng)產(chǎn)保護(hù)的土地問(wèn)題極為復(fù)雜，相關(guān)法律必須適當(dāng)調(diào)節(jié)各方面的不同權(quán)益，妥善處理土地使用制度改革探索過(guò)程中產(chǎn)生的系列矛盾。至少下列矛盾是不可繞開(kāi)的。

一是70年住宅用地使用權(quán)期滿的續(xù)期，實(shí)行有期有償還是無(wú)期無(wú)償，關(guān)系全民潛在權(quán)益和特定群體既得權(quán)益，是整體與部分的矛盾。在這里，整體即全民權(quán)益是間接的，隱性的，沒(méi)有切身感受的。特定群體即國(guó)有住宅土地使用者的權(quán)益是直接的，顯性的，有重大切身感受的。

二是存量國(guó)有住宅土地有不同的出讓期，存在不同的權(quán)益訴求。諸如曾被媒體炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的溫州“20年到期房”現(xiàn)象，在全國(guó)許多地方類似存在，而且量大面廣，僅溫州市區(qū)就有上千宗。土地出讓年限直接關(guān)系地價(jià)，年限越短，地價(jià)越低。如果讓低于70年期的住宅土地使用者一次性足額（或大比例）補(bǔ)交土地出讓金，這部分群體在經(jīng)濟(jì)上和心理上都不可承受。但不繳任何費(fèi)用予以續(xù)期，勢(shì)必使70年期土地使用者感到吃虧，產(chǎn)生利益不平衡。

三是出讓土地與劃撥土地存在巨大的權(quán)責(zé)反差。在經(jīng)營(yíng)性土地招拍掛政策確立之前，相當(dāng)部分城鎮(zhèn)居民住宅用地是通過(guò)行政劃撥供地的，無(wú)需繳付土地出讓金，也沒(méi)有規(guī)定土地使用期限，可以理解為永久使用權(quán)。相反，出讓土地必須交足可觀的土地出讓金后方可供地，卻只獲得70年及以下的土地使用權(quán)。其他經(jīng)營(yíng)性土地和工業(yè)用地也存在類似情況。從本質(zhì)上看，出讓土地與劃撥土地所享有的占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利，除了使用期限反差以外，并無(wú)太多區(qū)別。國(guó)家規(guī)定，劃撥土地使用權(quán)未經(jīng)批準(zhǔn)不許買賣、租賃、抵押，但事實(shí)上和出讓土地一樣，普遍存在頻繁的交易等行為，交易者不愿補(bǔ)交土地出讓金的，國(guó)土資源部門可以象征性收取土地收益金后給予辦理過(guò)戶手續(xù)。

四是國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地存在權(quán)益不平等?，F(xiàn)行法律禁止農(nóng)村住房及宅基地入市，城鎮(zhèn)居民不得購(gòu)買農(nóng)村宅基地，導(dǎo)致守法農(nóng)民的資產(chǎn)長(zhǎng)期沉睡，限制了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入。相反的情形是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)特別是城中村和城市近郊，或明或暗的農(nóng)房交易、租賃普遍大量存在，農(nóng)民無(wú)償取得永久的宅基地使用權(quán)建房租售，獲得巨額收入，卻無(wú)需支付任何稅費(fèi)，房前屋后的配套基礎(chǔ)設(shè)施全由政府投資建設(shè)。這種集體土地使用權(quán)的實(shí)際獲利與有期有償?shù)膰?guó)有土地使用權(quán)之獲利顯失平衡。

五是非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿的續(xù)期問(wèn)題，同樣涉及國(guó)家、集體和個(gè)人的權(quán)益矛盾，關(guān)系公平和效率，關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，必須權(quán)衡利弊，統(tǒng)籌兼顧，在法律層面進(jìn)行系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)。

上述矛盾的核心是存量建設(shè)用地使用權(quán)期限與償費(fèi)問(wèn)題，這是關(guān)系社會(huì)公平的重大問(wèn)題。筆者試圖從70年住宅土地使用權(quán)續(xù)期入手，為建立公平有序的統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)提供方案。

70年住宅土地使用權(quán)期滿可以續(xù)期的原則和方向已經(jīng)明確，現(xiàn)在需要研究的是操作層面的具體法律規(guī)范。筆者看來(lái)，續(xù)期的辦法有四個(gè)選項(xiàng)：無(wú)期無(wú)償、無(wú)期有償、有期無(wú)償、有期有償。權(quán)衡利弊，無(wú)期無(wú)償續(xù)期辦法不可取，它雖然可使特定群體最為滿意，但弊端是多方面的。首先，動(dòng)搖土地公有制以至社會(huì)主義制度之根基。無(wú)期無(wú)償續(xù)期將使土地使用權(quán)人事實(shí)上享有完全的對(duì)土地占有、使用、收益和處分的權(quán)利，使用權(quán)無(wú)異于所有權(quán)。其次，為未來(lái)的政治和社會(huì)穩(wěn)定埋下禍根。無(wú)期無(wú)償續(xù)期將導(dǎo)致土地不斷向少數(shù)富豪集中，放大馬太效應(yīng)，加劇兩極分化。再次，進(jìn)一步吸引社會(huì)資本脫實(shí)入虛，涌入房地產(chǎn)市場(chǎng)。因?yàn)闊o(wú)期無(wú)償續(xù)期將提高房地產(chǎn)保值增值預(yù)期，增強(qiáng)民眾的投資投機(jī)沖動(dòng)，進(jìn)而促使建設(shè)用地需求無(wú)限擴(kuò)大。最后，影響財(cái)政收入，削弱政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、保障民生功能甚至影響國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，還直接沖擊市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平規(guī)則。土地使用權(quán)期限是市場(chǎng)競(jìng)價(jià)的關(guān)鍵考量因素之一，無(wú)期無(wú)償續(xù)期客觀上損害原有潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的權(quán)益?？傊?，無(wú)償無(wú)期續(xù)期將在過(guò)分照顧特定群體既得利益的同時(shí)，偏廢國(guó)家利益和全民利益。有期無(wú)償續(xù)期和無(wú)期有償續(xù)期同樣存在前述某些弊端，只是程度不同而已，都不是滿意選項(xiàng)。

現(xiàn)在留下的唯一選擇是有期有償續(xù)期。這里又涉及續(xù)期期限和如何有償兩個(gè)層面的問(wèn)題。先說(shuō)續(xù)期期限。根據(jù)現(xiàn)行土地招拍掛政策確立時(shí)的技術(shù)水平，一般建筑使用壽命60年左右，從前期工作到建房竣工需要若干年，因此，把住宅土地使用期定為70年不無(wú)道理。為在繼承中創(chuàng)新，穩(wěn)定中發(fā)展，續(xù)期期限也可定70年。同一宗土地可以連續(xù)續(xù)期，但不得超過(guò)2次，加上初次取得的使用權(quán)，總使用期限可達(dá)210年。這樣做技術(shù)上應(yīng)該可行。倘若在初始取得使用權(quán)的土地上所建房屋，70年后拆建成高樓，隨著技術(shù)進(jìn)步，平均壽命可達(dá)100年左右或更長(zhǎng)一些，兩次使用權(quán)續(xù)期與之基本吻合。同時(shí)，經(jīng)過(guò)140年至210年，社會(huì)巨大進(jìn)步，財(cái)富空前增加，全民法制意識(shí)和文明程度極大提高，到那時(shí)候收回使用權(quán)或進(jìn)一步改革建立符合全民利益的土地制度，將會(huì)水到渠成。

有了續(xù)期期限的思路，我們?cè)賮?lái)探討續(xù)期償費(fèi)問(wèn)題。綜合考量多方面因素，在續(xù)期期間，可規(guī)定附加在房地產(chǎn)稅上每年征收一定的土地租金，年租標(biāo)準(zhǔn)可定為基準(zhǔn)地價(jià)30%的70分之一加按人民銀行公布的同期按揭貸款利率計(jì)算的利息。以基準(zhǔn)地價(jià)30%為基數(shù)（補(bǔ)交出讓金），是兼顧全民潛在權(quán)益和特定群體既得利益，實(shí)行三七開(kāi)，然后按續(xù)期70年分?jǐn)偅磕陸?yīng)支付的利息等于剩余未付土地出讓金乘利率。有閑置資金的，根據(jù)自愿原則可一次性繳納基準(zhǔn)地價(jià)的30%，無(wú)需加計(jì)利息。第二次續(xù)期時(shí)，按那時(shí)候的基準(zhǔn)地價(jià)，以相同公式計(jì)收年租。假定我們有一套基準(zhǔn)樓面地價(jià)5000元/平米、建筑面積150平米的住宅，年租金為75萬(wàn)元乘以30%除以70等于3214元加上相應(yīng)的利息（未考慮減免政策）。為了調(diào)節(jié)貧富差距，減輕低收入家庭負(fù)擔(dān)，在上述規(guī)定基礎(chǔ)上，再實(shí)行土地租金減免政策。以戶為單位，人均住房（城鄉(xiāng)住宅合并計(jì)算）建筑面積36平米（目前全國(guó)平均水平）以下的，全額免收，人均住房36平米以上、60平米（美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家水平）以下的，超過(guò)36平米部分減半收取，人均住房60平米以上的，超過(guò)60平米的部分全額征收。

70年住宅土地使用權(quán)續(xù)期方案可為解決其他相關(guān)矛盾提供可復(fù)制的“鑰匙”。原有住宅用地出讓期少于70年的，先按前述原則有償續(xù)期至70年，再按70年期土地進(jìn)行續(xù)期；原有非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后，在符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的前提下，不同用途按不同年限參照住宅用地予以續(xù)期，租金基數(shù)（被除數(shù)）仍為基準(zhǔn)地價(jià)的30%，除數(shù)為現(xiàn)行政策規(guī)定的相應(yīng)用途土地的最長(zhǎng)使用年限，如工業(yè)50年，商業(yè)40年，相除之商加按揭貸款利率計(jì)算之利息即為土地年租，與住宅不同的是原則上不實(shí)行減免政策；原有以劃撥方式取得的住宅、工業(yè)和經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)一律改為出讓，初次出讓期為國(guó)家規(guī)定的相應(yīng)用途土地的最長(zhǎng)出讓年限減去從劃撥之日起已使用的年限，到期后按規(guī)定續(xù)期。不愿改為出讓的，嚴(yán)禁買賣、租賃、抵押、拆建，有關(guān)部門不得給予辦理過(guò)戶登記等相關(guān)手續(xù)，國(guó)家建設(shè)需要收回劃撥土地使用權(quán)時(shí)，原則上不予賠償。為減少阻力，擬降低劃撥改出讓的出讓金收取標(biāo)準(zhǔn)，最低標(biāo)準(zhǔn)可把現(xiàn)行標(biāo)定地價(jià)的40%改為基準(zhǔn)地價(jià)的10%；農(nóng)村存量合法宅基地視同國(guó)有劃撥土地，按不低于基準(zhǔn)地價(jià)（基準(zhǔn)地價(jià)覆蓋不到的邊緣農(nóng)村，以所在地耕地年租金的70倍為基數(shù)）10%的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)交出讓金后允許上市，與國(guó)有出讓土地同地同權(quán)，并可保留集體所有權(quán)。出讓金所得依法納稅后留歸村級(jí)集體。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地后，不得重新申請(qǐng)。

需要指出的是，上述續(xù)期辦法均未考慮城鄉(xiāng)規(guī)劃變動(dòng)因素。因規(guī)劃調(diào)整不可續(xù)期的，按國(guó)家拆遷安置政策結(jié)合有期有償續(xù)期辦法辦理。

在解決存量建設(shè)用地權(quán)益矛盾的同時(shí)，必須從完善法制包括堅(jiān)持和完善土地招拍掛制度入手，盡量避免或減少產(chǎn)生新的矛盾。幾年來(lái)，土地招拍掛制度飽受質(zhì)疑，“價(jià)高者得”被認(rèn)為是推高房?jī)r(jià)、社會(huì)資金脫實(shí)入虛的罪魁禍?zhǔn)?。這種論調(diào)有失偏頗。試想，如果擯棄招拍掛制度，回到福利分房或行政批租土地的做法，必將為政府官員尋租權(quán)利促進(jìn)腐敗提供沃土，必將導(dǎo)致土地利用效率降低，背離最嚴(yán)格的節(jié)約集約利用土地政策，必將導(dǎo)致地方財(cái)政收入斷崖式下降以至陷于崩潰。有人提出采用年租制代替一次性交付土地出讓金的辦法以平抑房?jī)r(jià)，也是不切實(shí)際的幻想。那樣會(huì)無(wú)限增加非理性房地產(chǎn)投資投機(jī)需求，增加資源浪費(fèi)和社會(huì)資本脫實(shí)入虛，最終必將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面倒退。因此，必須更加嚴(yán)格地執(zhí)行土地拍招掛制度，并從三個(gè)方面完善相關(guān)政策。一是嚴(yán)格限定劃撥土地供地范圍。所有工業(yè)和經(jīng)營(yíng)性用地包括收費(fèi)公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、碼頭以及營(yíng)利性教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、金融、保險(xiǎn)等用地，都必須按照公開(kāi)、公平、公正原則實(shí)行招拍掛出讓。不得以任何理由違規(guī)設(shè)置排他性條件，量體裁衣，搞蘿卜招拍掛。違者結(jié)果無(wú)效，并嚴(yán)格進(jìn)行責(zé)任追究。二是調(diào)整土地出讓年限。住宅、辦公、商貿(mào)以及其他需要建設(shè)高質(zhì)量建筑物的，土地出讓期可定為140年（大體滿足高端建筑物壽命包括建設(shè)期時(shí)間要求），到期后土地使用權(quán)無(wú)償收回，建筑物殘值按評(píng)估價(jià)予以補(bǔ)償。需要繼續(xù)使用的，可參加公開(kāi)招拍掛重新獲取土地使用權(quán)。使用年限未滿建筑物倒塌或成危房，業(yè)主同意提前放棄土地使用權(quán)的，根據(jù)剩余年限按相應(yīng)比例退還土地出讓金。這些規(guī)定在招拍掛公告、須知、土地出讓合同、房屋銷售合同、不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證等文件均予以明確，并嚴(yán)格執(zhí)行。工業(yè)和適用簡(jiǎn)易建筑物、構(gòu)筑物的服務(wù)業(yè)用地，實(shí)行招拍掛彈性出讓制度。根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)品生命周期和企業(yè)經(jīng)營(yíng)水平，設(shè)定使用權(quán)彈性時(shí)間（如10年至100年），不明確具體年限，出讓金以年租方式繳付，首次繳付約定的至少使用年限的租金。租金標(biāo)準(zhǔn)在不低于基準(zhǔn)地價(jià)（測(cè)算到年）的前提下，與畝產(chǎn)稅收、吸納就業(yè)、科技含量、節(jié)能減排等指標(biāo)掛鉤，按一定權(quán)重建立反比關(guān)系，并在招牌掛文件和土地出讓合同中予以明確，嚴(yán)格執(zhí)行。三是允許集體建設(shè)用地公開(kāi)出讓。集體建設(shè)用地可先征為國(guó)有后出讓，亦可不征收直接出讓，但非公益項(xiàng)目必須委托政府公共資源交易平臺(tái)實(shí)行招拍掛。出讓金所得政府依法征收所得稅、基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、耕地墾造費(fèi)、建設(shè)用地指標(biāo)費(fèi)等稅費(fèi)，剩余部分劃歸村級(jí)集體，主要用于被征地農(nóng)民相關(guān)補(bǔ)償、生活保障以及農(nóng)地建設(shè)和保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)等方面的支出。稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)足以調(diào)節(jié)國(guó)家利益和集體利益，盡可能使兩種出讓方式不致村級(jí)組織獲利差距過(guò)大。允許集體建設(shè)用地上市后，在嚴(yán)格土地用途管制的同時(shí)，實(shí)行建設(shè)用地（特別是宅基地）總量和人均面積雙控。宅基地實(shí)行一戶一宅、嚴(yán)格限額、約定期限、有償使用、有償退出、節(jié)地獎(jiǎng)勵(lì)。并實(shí)行農(nóng)地補(bǔ)貼，以調(diào)節(jié)種糧與“種樓”的收益差距。

不可否認(rèn)，依靠市場(chǎng)機(jī)制不能遏制房地產(chǎn)投資投機(jī)行為，無(wú)法調(diào)控房?jī)r(jià)劇烈波動(dòng)。為了避免泡沫破裂，經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩，需要盡快出臺(tái)實(shí)施房地產(chǎn)稅收法律制度。“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的，”亦即住宅是耐用消費(fèi)品，不是投資品。根據(jù)這一理念，稅率不宜過(guò)低，應(yīng)足以調(diào)控房?jī)r(jià)過(guò)快上漲。綜合考慮住宅投資本金及利率、市場(chǎng)租賃價(jià)格等因素，年稅率擬定為1-3%，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)為稅基。人均住房36平米（城鄉(xiāng)住房合并計(jì)算）以下的免稅，超過(guò)36平米的，超過(guò)部分按累進(jìn)稅率分段計(jì)征。與此同時(shí)，完善并嚴(yán)格征收住宅（含農(nóng)房及宅基地）保有環(huán)節(jié)的遺產(chǎn)稅、交易環(huán)節(jié)的所得稅、營(yíng)業(yè)稅、契稅等。運(yùn)用稅收、信貸、利率等經(jīng)濟(jì)杠桿和法律手段輔之以必要的行政手段，糾正市場(chǎng)“失靈”。加強(qiáng)廉租住房建設(shè)，保障貧困群體住房供給，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期健康發(fā)展。