引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)有序健康發(fā)展

□國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)展規(guī)劃司司長(zhǎng) 徐林

引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)有序健康發(fā)展

□國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)展規(guī)劃司司長(zhǎng) 徐林

小城鎮(zhèn)是要承擔(dān)現(xiàn)代人對(duì)美好生活的向往的，同時(shí)也要寄托新一代創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者的夢(mèng)想。

要堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的模式，建設(shè)經(jīng)得起歷史考驗(yàn)的特色小鎮(zhèn)

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，習(xí)近平總書(shū)記、李克強(qiáng)總理專(zhuān)門(mén)對(duì)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展有過(guò)重要的批示和指示。領(lǐng)導(dǎo)們的批示和指示為我們國(guó)家特色小鎮(zhèn)的發(fā)展指明了方向，也明確了重點(diǎn)。為了貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的批示精神，規(guī)范引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，國(guó)家發(fā)改委于2016年專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于加快美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，試圖通過(guò)這份文件，引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)按照新的發(fā)展理念，有序、健康地發(fā)展。

在特色小鎮(zhèn)發(fā)展的過(guò)程中，我們注意到各地積極探索，產(chǎn)生了很多好的案例和做法，這對(duì)全國(guó)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展是具有示范意義的。與此同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了一些新情況和新問(wèn)題，或者說(shuō)也有一些壞的案例。因此，我們需要對(duì)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展加以認(rèn)真的觀察和研究，同時(shí)規(guī)范引導(dǎo)。借此機(jī)會(huì)，我和大家分享一下自己的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)，也供大家批評(píng)。

發(fā)展特色小鎮(zhèn)的重要意義

建設(shè)特色小鎮(zhèn)是符合城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律要求的，對(duì)中國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義。特色小城鎮(zhèn)是聚集創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新要素的一個(gè)新的平臺(tái)，有利于推動(dòng)發(fā)展動(dòng)能的新舊轉(zhuǎn)換、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。特色小鎮(zhèn)在過(guò)去的發(fā)展過(guò)程中，確實(shí)扮演著這樣的角色：它是一個(gè)新型的供給主體，專(zhuān)注于特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提供專(zhuān)業(yè)化的產(chǎn)品和服務(wù)，可以豐富整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的供給結(jié)構(gòu)。小鎮(zhèn)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新相對(duì)于大城市來(lái)說(shuō)，具有成本低、體制束縛少、生態(tài)環(huán)境好等優(yōu)勢(shì)，可以有效地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、人才鏈的耦合，從而帶動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展。比如杭州的夢(mèng)想小鎮(zhèn)、云棲小鎮(zhèn)、眾創(chuàng)小鎮(zhèn)等一批有特色的小鎮(zhèn)，它們就利用這種新的商業(yè)模式，通過(guò)新奇的要素組合，形成了新的產(chǎn)業(yè)、新的特色和新的聚集各類(lèi)要素的魅力。綜上，特色小鎮(zhèn)是我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個(gè)重要平臺(tái)。

特色小鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)空間的有機(jī)組成部分，有利于促進(jìn)大、中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)有著14億人口的大國(guó)來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)體系的結(jié)構(gòu)，不可能完全只依靠大、中城市，必然會(huì)在大城市周邊形成一個(gè)相對(duì)比較密集的小城鎮(zhèn)群體，也可以說(shuō)是小城鎮(zhèn)集群。小城鎮(zhèn)集群和大城市之間會(huì)產(chǎn)生一定的鏈接關(guān)系，鏈接的內(nèi)容是多種多樣的，它可以?xún)?yōu)化整個(gè)國(guó)家的城鎮(zhèn)空間布局和城鎮(zhèn)體系構(gòu)成，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，中國(guó)確實(shí)存在城鎮(zhèn)人口和產(chǎn)業(yè)分布過(guò)度向大城市和特大城市集中、小城鎮(zhèn)和小城市發(fā)展相對(duì)不足的狀況，例如，中國(guó)20萬(wàn)人以下的小城市數(shù)量占比只有不到20%。并且，現(xiàn)有的小城鎮(zhèn)多數(shù)也并不是人們向往的就業(yè)和居住平臺(tái)，更多的年輕人寧愿在大城市里漂著，也不愿意在小城鎮(zhèn)里被遺忘。反之，歐美一些城市化水平非常高的現(xiàn)代化國(guó)家，它們的小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)體系中的重要組成部分，居住著大量的人口，也分布著大量的產(chǎn)業(yè)。如德國(guó)，70%的人口都是居住在小城鎮(zhèn)或者小城市的；美國(guó)一些很著名的產(chǎn)業(yè)基地如硅谷，也都不在大城市，卻成為了科技創(chuàng)新的中心。因此，在大城市周邊建設(shè)特色小城鎮(zhèn)，只要能夠強(qiáng)化其與大城市之間的快速軌道交通的聯(lián)系、發(fā)展具有特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、營(yíng)造良好的居住環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，它就能有效地聚集各類(lèi)要素、承擔(dān)更多的城市功能，成為城市群體系中的重要節(jié)點(diǎn)，起到促進(jìn)大中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。

特色小城鎮(zhèn)是聚集創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新要素的一個(gè)新的平臺(tái)，有利于推動(dòng)發(fā)展動(dòng)能的新舊轉(zhuǎn)換，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)；是城鎮(zhèn)空間的有機(jī)組成部分，有利于促進(jìn)大、中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；是連接城鄉(xiāng)的一個(gè)重要紐帶，有利于發(fā)揮城鎮(zhèn)化輻射帶動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的作用。

特色小城鎮(zhèn)也是連接城鄉(xiāng)的一個(gè)重要紐帶，有利于發(fā)揮城鎮(zhèn)化輻射帶動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的作用。推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是我們國(guó)家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一項(xiàng)很重要的任務(wù)，都市圈和中心城市周邊的小鎮(zhèn)，往往處于城市和鄉(xiāng)村之間連接城鄉(xiāng)的重要節(jié)點(diǎn)，也是城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)向農(nóng)村延伸的一個(gè)重要支點(diǎn)；是城鄉(xiāng)要素交匯配置的重要平臺(tái)，在推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的過(guò)程中，具有不可替代的作用。一方面，通過(guò)特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)，我們可以引導(dǎo)城鎮(zhèn)的資金、技術(shù)、信息、人才等要素向農(nóng)村或者是靠近農(nóng)村的空間聚集，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與旅游、教育、文化、健康、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)的有機(jī)融合，不斷拓展農(nóng)業(yè)的延伸功能，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。另一方面，通過(guò)更好地建設(shè)美麗特色小城鎮(zhèn)，大力發(fā)展一些具有特色的小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，完善小城鎮(zhèn)的綜合服務(wù)功能，可以更加有效地吸納農(nóng)民就業(yè)，實(shí)現(xiàn)就地、就近的城鎮(zhèn)化。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)初見(jiàn)成效

2017年以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委和住建部等有關(guān)部門(mén)把美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的一項(xiàng)重要工作來(lái)抓，注重規(guī)范引導(dǎo)，穩(wěn)步有序推進(jìn)。各地創(chuàng)新理念，大膽探索，敢于實(shí)踐，涌現(xiàn)出一批好的案例和典型經(jīng)驗(yàn)，業(yè)已形成我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中一個(gè)新的亮點(diǎn)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

注重規(guī)劃引領(lǐng)和指導(dǎo)，健康有序發(fā)展。國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》文件，要求各地創(chuàng)新建設(shè)模式、管理方式和服務(wù)手段，因地制宜、分類(lèi)施策推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)。文件中首次明確了相關(guān)概念和內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)特色小城鎮(zhèn)包括特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)兩種形態(tài)，特色小城鎮(zhèn)是以行政區(qū)劃為單元的建制鎮(zhèn)，特色小鎮(zhèn)主要是指聚集各類(lèi)發(fā)展要素，不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新或者是宜居宜業(yè)的平臺(tái)。文件中也明確了特色小鎮(zhèn)的建設(shè)要求：堅(jiān)持創(chuàng)新探索，防止新瓶裝舊酒；堅(jiān)持因地制宜，防止一哄而上；堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)，防止千鎮(zhèn)一面；堅(jiān)持以人為本，防止形象工程；堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)，防止政府大包大攬。此外，文件中還明確了發(fā)展特色小鎮(zhèn)的任務(wù)重點(diǎn)，即打造產(chǎn)業(yè)新平臺(tái)、強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加公共服務(wù)供給等，以此引導(dǎo)特色小城鎮(zhèn)健康有序發(fā)展。

搭建政企銀社合作平臺(tái)，創(chuàng)新建設(shè)運(yùn)營(yíng)的方式。

國(guó)家發(fā)改委會(huì)同國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)光大銀行、中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)企業(yè)家協(xié)會(huì)、中國(guó)城鎮(zhèn)化促進(jìn)會(huì)共同組織實(shí)施了千企千鎮(zhèn)工程，目的是想通過(guò)搭建小城鎮(zhèn)與企業(yè)主體有效對(duì)接的平臺(tái)，更多地引導(dǎo)社會(huì)資本參與特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)、促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展，當(dāng)然，前提是自主自愿、互利互惠。實(shí)施千企千鎮(zhèn)工程，是一個(gè)政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、多元化主體參與的模式，是一種新的探索。國(guó)家發(fā)改委希望通過(guò)這種探索，發(fā)揮小城鎮(zhèn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成本低、生態(tài)環(huán)境好、人文資源豐富的優(yōu)勢(shì)，為企業(yè)拓展新的成長(zhǎng)空間。同時(shí)，也為企業(yè)在低成本融資、產(chǎn)業(yè)鏈的招商和項(xiàng)目化運(yùn)營(yíng)方面提供新的機(jī)會(huì)。在企業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，同時(shí)促進(jìn)特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

各地大膽探索和實(shí)踐，形成了一些好的經(jīng)驗(yàn)和案例。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委掌握的情況，目前全國(guó)有大概17個(gè)省市區(qū)出臺(tái)了培育特色小鎮(zhèn)的各類(lèi)政策文件，也開(kāi)始了不同形式的探索。比如說(shuō)浙江就利用信息經(jīng)濟(jì)、塊狀經(jīng)濟(jì)、山水資源、歷史人文等優(yōu)勢(shì)，聚焦信息經(jīng)濟(jì)、健康時(shí)尚等七大新興產(chǎn)業(yè)和黃酒、絲綢、茶葉等歷史傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，著眼于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，發(fā)展出了一批產(chǎn)業(yè)特而強(qiáng)、功能聚而合、形態(tài)小而美、機(jī)制新而活的特色小鎮(zhèn)，其中78個(gè)省級(jí)特色小鎮(zhèn)已經(jīng)入駐了各類(lèi)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才上萬(wàn)人，平均的稅收收入增速都超過(guò)了20%，應(yīng)該說(shuō)浙江特色小鎮(zhèn)的發(fā)展形成了全國(guó)的一個(gè)標(biāo)桿和范式。重慶、吉林、河南、四川、貴州等地也結(jié)合自身的實(shí)際，以建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，開(kāi)展了多種類(lèi)型的探索，發(fā)展出了一批專(zhuān)業(yè)小鎮(zhèn)，很有地方特色和生命力。各地的探索實(shí)踐既體現(xiàn)了不同地區(qū)的個(gè)性化和差異化，也充分體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)形態(tài)特色鮮明、城鎮(zhèn)環(huán)境美麗宜居、服務(wù)設(shè)施便捷完善、文化底蘊(yùn)濃郁深厚、體制機(jī)制新穎靈活的一些共性特點(diǎn)。

開(kāi)展經(jīng)驗(yàn)交流和宣傳，強(qiáng)化典型示范效應(yīng)。國(guó)家發(fā)改委通過(guò)召開(kāi)主題新聞發(fā)布會(huì)，邀請(qǐng)一些典型特色小城鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部，來(lái)介紹特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，如2016年底在杭州開(kāi)展的特色小城鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)。在過(guò)去的一年里，國(guó)家發(fā)改委分別到江蘇、四川等8省20個(gè)市41個(gè)鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，力求挖掘典型，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成示范。另外，我們還通過(guò)媒體報(bào)道、現(xiàn)場(chǎng)考察、印發(fā)案例等形式進(jìn)行交流，加強(qiáng)好的案例的宣傳和示范。通過(guò)各種形式的交流，我們發(fā)現(xiàn)很多地方已經(jīng)更加清醒地認(rèn)識(shí)到特色小城鎮(zhèn)建設(shè)理念在于“新”，核心在于“特”，根本還在于要“改”，必須以人為本、因地制宜、分類(lèi)施策、有序推進(jìn)，不能搞一窩蜂運(yùn)動(dòng)。

避免特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的不當(dāng)傾向

特色小鎮(zhèn)建設(shè)本來(lái)是一個(gè)因勢(shì)利導(dǎo)、自然發(fā)展的過(guò)程，需要遵循它自有的獨(dú)特規(guī)律。但是目前一些地方的做法，已經(jīng)背離了特色小鎮(zhèn)發(fā)展的初衷，也沒(méi)有體現(xiàn)因地制宜和以“特”為主的方針，出現(xiàn)了政府大包大攬、重?cái)?shù)量輕質(zhì)量等不當(dāng)傾向，需要引起我們的高度關(guān)注和警惕，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

政府主導(dǎo)的色彩過(guò)于濃重，演變?yōu)檎娜蝿?wù)工程。培育特色小鎮(zhèn)是需要耐心的，往往需要十幾年甚至更長(zhǎng)時(shí)間的積累和沉淀。比如瑞士達(dá)沃斯小鎮(zhèn)，有了近50年世界經(jīng)濟(jì)論壇的承辦史后，才樹(shù)立了它的品牌，成為一個(gè)有特色的小鎮(zhèn)。如果我們過(guò)于突出政府的主導(dǎo)作用，以建新城的模式來(lái)建小鎮(zhèn)，試圖追求短、平、快的效果，是不現(xiàn)實(shí)的，也經(jīng)不起歷史的檢驗(yàn)。目前，有些地方的特色小城鎮(zhèn)建設(shè)呈現(xiàn)一哄而上的態(tài)勢(shì)，甚至提出短短兩三年時(shí)間內(nèi)，就要搞出上百個(gè)特色小鎮(zhèn)和形成幾百億的投資規(guī)模等指標(biāo)式的要求，并以此為考核依據(jù)。這種形式主義會(huì)產(chǎn)生拔苗助長(zhǎng)的效果，我們特別不希望看到這樣的案例出現(xiàn)。

地方對(duì)政策理解上存在偏差，有的甚至出現(xiàn)了房地產(chǎn)化的傾向。新型城鎮(zhèn)化根本上是要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，著力培育供給側(cè)的小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，走出一條特色鮮明、產(chǎn)城融合、惠及百姓的新型城鎮(zhèn)化的道路，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和綠色低碳發(fā)展。但是，有些地方卻把特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展搞成城鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，盲目引入房地產(chǎn)企業(yè)搞地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，在小城鎮(zhèn)大量的圈地，以發(fā)展特色小鎮(zhèn)之名，行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)之實(shí)。他們對(duì)一個(gè)城鎮(zhèn)發(fā)展所需要的產(chǎn)業(yè)培植，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)的供給以及社區(qū)的治理等方面缺乏系統(tǒng)的考慮。一些企業(yè)把房子賣(mài)完就一走了之，形成了空城、鬼城這樣不合理的小鎮(zhèn)。

理念創(chuàng)新有所不足，重其形而失其魂。推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)核心在于理念的創(chuàng)新，在于特色產(chǎn)業(yè)的支撐，在于多種功能的融合。但是，有些地方政府和企業(yè)，仍然以工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的傳統(tǒng)思維，謀劃特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，對(duì)產(chǎn)業(yè)模式、運(yùn)營(yíng)方式、制度等方面缺乏系統(tǒng)的考慮，有的也缺乏對(duì)本地資源和特色的挖掘，采取簡(jiǎn)單模仿、生搬硬套的模式來(lái)打造千篇一律的創(chuàng)業(yè)小鎮(zhèn)。有些地方對(duì)產(chǎn)業(yè)、文化、社區(qū)、教育、養(yǎng)老等多種功能的融合考慮不夠，仍然以住宅開(kāi)發(fā)或者單一產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，這類(lèi)小鎮(zhèn)雖然表面好看，但是質(zhì)量不高，極有可能演變成概念小鎮(zhèn)和空殼小鎮(zhèn)。

建設(shè)經(jīng)得起歷史考驗(yàn)的特色小鎮(zhèn)

小城鎮(zhèn)是要承擔(dān)現(xiàn)代人對(duì)美好生活的向往的，同時(shí)也要寄托新一代創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者的夢(mèng)想。所以我們對(duì)小城鎮(zhèn)的發(fā)展機(jī)制應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注。我們要堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的模式，建設(shè)經(jīng)得起歷史考驗(yàn)的特色小鎮(zhèn)：一是要加強(qiáng)規(guī)范指導(dǎo)，用《關(guān)于加快美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》所提出的一些要求和新的發(fā)展理念來(lái)指導(dǎo)特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)，著力培育供給側(cè)的小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，讓特色小鎮(zhèn)彰顯其獨(dú)特的生命力；二是要加強(qiáng)政企對(duì)接，更好地發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用，防止政府大包大攬，讓企業(yè)和各類(lèi)社會(huì)主體在小鎮(zhèn)的發(fā)展過(guò)程中起主要的作用；三是要加強(qiáng)宣傳交流，使各種好的經(jīng)驗(yàn)和做法能夠被推廣，讓一些壞的案例給人以警示；四是要加強(qiáng)督導(dǎo)、糾偏，對(duì)各地出現(xiàn)的一些苗頭性問(wèn)題，要加以警示和制止，引導(dǎo)各地注重提升特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展質(zhì)量；最后要加強(qiáng)制度的供給，特色小城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中，需要對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的一些制度問(wèn)題進(jìn)行探索，特別是要結(jié)合小城鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)，在公共服務(wù)、土地制度、產(chǎn)業(yè)培育甚至融資模式上做出制度性探索和改革。

通過(guò)上述各方面的努力，小城鎮(zhèn)的發(fā)展才有可能走上規(guī)范、健康之路，才能真正形成新的生命力，才能成為新經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要載體。