檢察視野下對(duì)保護(hù)留守兒童合法權(quán)益的思考和建議

●何曉波/文

檢察視野下對(duì)保護(hù)留守兒童合法權(quán)益的思考和建議

●何曉波*/文

留守兒童合法權(quán)益保護(hù)的缺失，是我國(guó)農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移過程中引發(fā)的一種嚴(yán)重社會(huì)現(xiàn)象，已亟待引起廣泛關(guān)注。本文以保護(hù)留守兒童合法權(quán)益的理論依據(jù)為前提，從當(dāng)前留守兒童合法權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀入手，在分析問題成因的基礎(chǔ)上，從檢察視野角度提出了加強(qiáng)留守兒童合法權(quán)益保護(hù)的對(duì)策和建議。

留守兒童 權(quán)益保護(hù) 未成年人檢察

近年來，隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，越來越多的農(nóng)村青壯年外出務(wù)工，留守兒童合法權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)維護(hù)留守兒童合法權(quán)益負(fù)有義不容辭的責(zé)任。

一、保護(hù)留守兒童合法權(quán)益的理論依據(jù)

聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利宣言》提出了各國(guó)兒童均應(yīng)享有各項(xiàng)基本權(quán)利，規(guī)定了兒童在任何情況下都應(yīng)首先受到保護(hù)和救濟(jì)，并應(yīng)通過法律和其它方法獲得各種機(jī)會(huì)與便利，得到身體、心智、道德、精神等方面的發(fā)展。我國(guó)于1990年加入該條約。當(dāng)前，我國(guó)以《憲法》為主，以《未成年人保護(hù)法》《民法通則》《婚姻法》《繼承法》《義務(wù)教育法》等法律所形成的兒童權(quán)利保護(hù)體系，是對(duì)《兒童權(quán)利宣言》精神的具體體現(xiàn)。如《憲法》第46條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。國(guó)家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展。”《未成年人保護(hù)法》第3條規(guī)定：“未成年人享有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利，國(guó)家根據(jù)未成年人身心發(fā)展特點(diǎn)給予特殊、優(yōu)先保護(hù)，保障未成年人的合法權(quán)益不受侵犯。未成年人享有受教育權(quán)，國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校和家庭尊重和保障未成年人的受教育權(quán)。未成年人不分性別、民族、種族、家庭財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法平等地享有權(quán)利?！绷羰貎和鳛閮和械奶厥馊后w，當(dāng)然也應(yīng)平等地享有這些權(quán)利。

二、當(dāng)前留守兒童保護(hù)的突出問題

據(jù)2013年全國(guó)婦聯(lián)發(fā)布的《全國(guó)農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童狀況研究報(bào)告》，當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村留守兒童數(shù)量約為6102.55萬，其中14歲以下留守兒童已超過4000萬，占農(nóng)村兒童總數(shù)的37%。2014年中國(guó)青少年研究中心發(fā)布的《全國(guó)農(nóng)村留守兒童狀況調(diào)查》顯示，當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村留守兒童51，7%的父母都長(zhǎng)期外出務(wù)工，46.5%的留守兒童留守時(shí)間超過2年，32%的留守兒童留守時(shí)間超過5年。當(dāng)前，留守兒童保護(hù)主要面臨以下幾個(gè)問題：

（一）受監(jiān)護(hù)權(quán)保障不力

《民法通則》第16條規(guī)定：“未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護(hù)人，未成年人的父母已經(jīng)死亡或者沒有監(jiān)護(hù)能力的，由有監(jiān)護(hù)能力的祖父母、外祖父母、兄、姐等擔(dān)任監(jiān)護(hù)人?！薄段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第16條規(guī)定：“父母因外出務(wù)工或者其他原因不能履行對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護(hù)能力的其他成年人代為監(jiān)護(hù)?！蹦壳?，許多留守兒童只能選擇獨(dú)自或與年邁的親屬、其他近親屬一起生活，造成了留守兒童監(jiān)護(hù)缺失的現(xiàn)象普遍存在。單親監(jiān)護(hù)、隔代監(jiān)護(hù)、同代監(jiān)護(hù)，甚至是不確定監(jiān)護(hù)、無監(jiān)護(hù)現(xiàn)象暴露出了很多的問題，如監(jiān)護(hù)職責(zé)不清晰、不明確；監(jiān)護(hù)時(shí)間不確定、不固定；監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)能力不足、監(jiān)護(hù)水平有限等等。

（二）受教育權(quán)重視不夠

無民事行為能力或是限制民事行為能力的留守兒童正處于成長(zhǎng)發(fā)育的關(guān)鍵時(shí)期，特別需要父母在思想認(rèn)識(shí)及價(jià)值觀念上的教育和引導(dǎo)。然而，絕大部分留守兒童在生活上、學(xué)習(xí)上無法及時(shí)得到父母的呵護(hù)、幫助和督促，很難獨(dú)立養(yǎng)成良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣。同時(shí)，很多留守兒童往往過早的背負(fù)了照看家人和承擔(dān)農(nóng)活的重任，更容易在遇到困難時(shí)放棄學(xué)業(yè)。據(jù)教育部門統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村留守兒童初中升高中的比例已從1985年的22.3%下降到當(dāng)前的18.6%，留守兒童接受教育實(shí)際上并未真正落到實(shí)處。

（三）人身安全令人擔(dān)憂

媒體頻頻報(bào)導(dǎo)的留守兒童受性侵事件、窨井事件，以及因?yàn)殚L(zhǎng)期感到孤獨(dú)無助，留守兒童最終選擇自殘、自殺事件等，折射出了留守兒童人身安全方面的問題。與其他孩子相比，留守兒童更易產(chǎn)生消極情緒，易受社會(huì)不良因素的影響。家庭、學(xué)校、社會(huì)之間聯(lián)系不多、溝通不暢，對(duì)留守兒童的保護(hù)和有效監(jiān)督不及時(shí)、不完善、不到位，對(duì)其人身安全缺乏綜合指導(dǎo)和必要保障，絕大多數(shù)留守兒童缺乏安全防護(hù)意識(shí)和自我保護(hù)能力，容易淪為違法犯罪案件中被侵害的對(duì)象。據(jù)公安部門統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前，在全國(guó)被拐賣的兒童中，留守兒童的數(shù)量已高居第二位。

（四）違法犯罪日益增多

留守兒童的父母在外出務(wù)工后，對(duì)孩子缺乏必要的親情呵護(hù)與情感交流，對(duì)其成長(zhǎng)需求、心理感受無法細(xì)致體察，更無法進(jìn)行及時(shí)必要的應(yīng)對(duì)教育，許多孩子不同程度的存在性格缺陷和心理障礙。有的留守兒童逃學(xué)曠課，沾染社會(huì)惡習(xí)，參與不良團(tuán)伙，受到教唆、引誘后，最終走上違法犯罪的道路。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有些地區(qū)留守兒童違法犯罪的比例已占到未成年人犯罪比例的50%。

三、留守兒童合法權(quán)益保護(hù)缺失的原因分析

（一）立法保護(hù)體系尚不健全，法律法規(guī)缺乏可操作性

當(dāng)前，我國(guó)針對(duì)留守兒童合法權(quán)益保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)還比較滯后，缺乏針對(duì)性、有效性和可操作性，留守兒童生活、教育中出現(xiàn)的一些新問題，依據(jù)目前的法律法規(guī)還難以解決。例如，現(xiàn)有的監(jiān)護(hù)制度籠統(tǒng)規(guī)定了父母對(duì)未成年子女的監(jiān)護(hù)責(zé)任，然而現(xiàn)實(shí)生活中其父母卻不得不將監(jiān)護(hù)子女的權(quán)利和義務(wù)讓與他人行使或是干脆拋棄。盡管2006年修訂后的《未成年人保護(hù)法》規(guī)定了對(duì)農(nóng)村留守兒童的委托監(jiān)護(hù)制度，從立法上首次對(duì)留守兒童的監(jiān)護(hù)制度做出了明文規(guī)定，但由于沒有配套的相關(guān)規(guī)定及現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，且將維護(hù)留守兒童的合法權(quán)益的任務(wù)分配給了留守兒童的父母，在實(shí)踐中無法達(dá)到預(yù)期的目的和效果。

（二）社會(huì)保護(hù)責(zé)任主體單一，缺乏全面性和及時(shí)性

留守兒童合法權(quán)益社會(huì)保護(hù)的責(zé)任主體包括各個(gè)社會(huì)團(tuán)體、組織和公民個(gè)人。不能將這一社會(huì)化問題的解決“歸責(zé)”于社會(huì)個(gè)體或某一群體，否則難以取得實(shí)效。當(dāng)前來看，農(nóng)村社區(qū)是留守兒童主要的活動(dòng)場(chǎng)所，但社區(qū)難以發(fā)揮保護(hù)作用。而作為對(duì)留守兒童履行社會(huì)保護(hù)職能的主要參與者來說，政府卻只能針對(duì)那些有重大影響的權(quán)利進(jìn)行社會(huì)保護(hù)，造成了留守兒童社會(huì)保護(hù)責(zé)任主體單一，非政府組織和個(gè)人發(fā)揮作用小，社會(huì)保護(hù)缺乏全面性和及時(shí)性的不良局面。

（三）家庭教育重視程度不夠，父母責(zé)任過于簡(jiǎn)單化

我國(guó)目前實(shí)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，使得留守兒童跟隨父母進(jìn)城讀書受教育比較困難。大多留守兒童的父母對(duì)子女的家庭保護(hù)簡(jiǎn)單化，放任、忽視甚至是無視孩子的心理滿足程度，使孩子在自律能力較差、辨別能力較弱的關(guān)鍵成長(zhǎng)期得不到父母的關(guān)愛和呵護(hù)，加劇了孩子們自卑、孤僻、抑郁、脆弱甚至逐漸形成憎恨、仇視社會(huì)的畸形心理。

四、檢察視野下加強(qiáng)留守兒童合法權(quán)益保護(hù)的幾點(diǎn)建議

近年來，檢察機(jī)關(guān)立足檢察職能，延伸檢察觸角，通過教育、感化、關(guān)愛、維權(quán)等措施開展了一系列的工作，取得了一定的法律效果和社會(huì)效果，但仍存在一些問題。建議從以下幾個(gè)方面解決留守兒童權(quán)益保護(hù)問題：

（一）立法保護(hù)

在相關(guān)法律法規(guī)的制定和修訂中，建議：第一，應(yīng)特別關(guān)注留守兒童受教育權(quán)、人身權(quán)、發(fā)展權(quán)等各項(xiàng)權(quán)益的設(shè)置，為完善留守兒童合法權(quán)益保護(hù)機(jī)制提供法律依據(jù)。第二，建立國(guó)家監(jiān)護(hù)制度和監(jiān)護(hù)體系，成立專門的監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)，建立起職業(yè)化、專業(yè)化的未成年人合法權(quán)益保護(hù)隊(duì)伍，對(duì)未成年人尤其是對(duì)無人監(jiān)護(hù)的留守兒童行使監(jiān)護(hù)人職能。第三，在基層法院增設(shè)監(jiān)護(hù)監(jiān)督裁決機(jī)關(guān)，設(shè)立專職的監(jiān)護(hù)監(jiān)督裁決法官，具體承辦有關(guān)留守兒童的監(jiān)護(hù)監(jiān)督裁決事務(wù)。第四，增加親子團(tuán)聚權(quán)的設(shè)置，增加對(duì)留守兒童，特別是留守兒童中的智障女童、未成年女童等特殊群體保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，落實(shí)留守兒童的監(jiān)護(hù)主體，明確具體的監(jiān)護(hù)職責(zé)。

（二）司法保護(hù)

完善未成年人犯罪刑事司法程序。第一，進(jìn)一步完善未成年人犯罪刑罰體系與法律援助制度，在適用寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的基礎(chǔ)上，確定一個(gè)較為緩和的輕刑罰體系，對(duì)較輕的犯罪行為，設(shè)置教育改造、勞動(dòng)賠償、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)監(jiān)管等非羈押性的處罰措施。第二，公檢法和司法部門應(yīng)延伸司法保護(hù)職能，在依法嚴(yán)厲打擊各類侵害留守兒童合法權(quán)益犯罪行為的同時(shí)，針對(duì)涉案的留守兒童應(yīng)酌情考慮其生活環(huán)境、成長(zhǎng)經(jīng)歷，對(duì)其實(shí)施司法救助。第三，公檢法和司法部門應(yīng)將做好維護(hù)未成年人，包括留守兒童合法權(quán)益宣傳工作作為職業(yè)責(zé)任和社會(huì)義務(wù)，增強(qiáng)他們的維權(quán)意識(shí)和法制觀念。

（三）社會(huì)保護(hù)

從根本上解決留守兒童問題，還需要國(guó)家和社會(huì)的廣泛關(guān)注。第一，從中央到地方設(shè)置留守兒童權(quán)益保護(hù)專項(xiàng)資金及配套管理機(jī)制，定期為符合條件的困難留守兒童進(jìn)行生活、學(xué)習(xí)上的救助。第二，加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，改變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后、農(nóng)民工與留守子女被迫分離的局面，使留守兒童的父母有能力承擔(dān)起對(duì)子女的監(jiān)護(hù)和教育責(zé)任。第三，建立留守兒童權(quán)益保護(hù)和犯罪預(yù)防幫教社會(huì)化體系，加強(qiáng)綜治、民政、共青團(tuán)、婦聯(lián)、學(xué)校、社區(qū)等單位間的聯(lián)系配合，探索適應(yīng)留守兒童需要的農(nóng)村辦學(xué)模式。第四，廣泛吸收具備一定專業(yè)知識(shí)的社會(huì)力量加入留守兒童權(quán)益保護(hù)志愿者隊(duì)伍，促進(jìn)以家庭保護(hù)為中心，有政府支持、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的留守兒童權(quán)益保護(hù)機(jī)制的有效建立和良好運(yùn)行。

（四）家庭保護(hù)

第一，為留守兒童提供在戶籍外地區(qū)接受教育的機(jī)會(huì)，為其父母盡到家庭保護(hù)責(zé)任提供良好的制度條件。第二，注重提高留守兒童父母的家庭責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)化家庭教育功能。第三，注重加強(qiáng)父母與留守子女的情感溝通，父母在外出前慎重選好孩子的監(jiān)護(hù)人，還要及時(shí)與子女、學(xué)校、監(jiān)護(hù)人進(jìn)行有效的溝通。

（五）檢察保護(hù)

第一，檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)參與社會(huì)管理創(chuàng)新，注重加強(qiáng)犯罪預(yù)防工作。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)媒體平臺(tái)，通過開展形式多樣的普法活動(dòng)，向留守兒童宣傳法律知識(shí)、提供法律咨詢服務(wù)，并結(jié)合辦案開展有針對(duì)性的專題調(diào)研和對(duì)策研究，分析留守兒童實(shí)施侵害行為或是受到侵害的原因、特點(diǎn)和規(guī)律，準(zhǔn)確把握維權(quán)工作的動(dòng)向。第二，嚴(yán)格履行訴訟監(jiān)督職能，嚴(yán)厲打擊有關(guān)刑事犯罪。對(duì)于侵害留守兒童合法權(quán)益的刑事案件，尤其是未成年人犯罪的刑事案件，堅(jiān)持具體案件具體分析，嚴(yán)把審查批捕關(guān)，堅(jiān)持少捕、慎捕，切實(shí)降低捕后輕刑判決率。注重嚴(yán)把審查起訴關(guān)，對(duì)符合條件的案件依法作出附條件不起訴決定。對(duì)符合輕微刑事案件的情形，應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)調(diào)查，對(duì)案件不捕不訴進(jìn)行綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，通過和解著力減少社會(huì)不和諧、不安定因素，充分體現(xiàn)司法理性和人文關(guān)懷。第三，不斷探索拓寬工作思路，建立健全科學(xué)工作機(jī)制。通過建立留守兒童數(shù)據(jù)庫，以檢察建議的方式及時(shí)向?qū)W校等相關(guān)部門發(fā)送意見建議，督促其開展留守兒童心理健康、心理疏導(dǎo)、心理咨詢等活動(dòng)；建立社會(huì)調(diào)查工作制度，在留守未成年人犯罪案件審查逮捕時(shí)，對(duì)涉案未成年犯罪嫌疑人進(jìn)行社會(huì)調(diào)查，了解其犯罪原因、平時(shí)表現(xiàn)、家庭環(huán)境、性格特點(diǎn)等因素，對(duì)其主觀惡性、悔罪表現(xiàn)、監(jiān)護(hù)條件等方面進(jìn)行全面細(xì)致的摸底；建立合適監(jiān)護(hù)人到場(chǎng)制度，訊問留守未成年犯罪嫌疑人、詢問留守未成年被害人都要求合適監(jiān)護(hù)人到場(chǎng)，以全面維護(hù)其合法權(quán)益。

*河南省信陽市人民檢察院法律政策研究室副主任［464000］