行政機(jī)關(guān)不行使職權(quán)行為的檢察監(jiān)督

●嵐廖芹/文

行政機(jī)關(guān)不行使職權(quán)行為的檢察監(jiān)督

●嵐*廖芹*/文

行政機(jī)關(guān)不行使職權(quán)的現(xiàn)象沒有得到有效、合理地限制，主要原因是行政檢察監(jiān)督體系的不健全。本文從研究行政檢察監(jiān)督制度的現(xiàn)狀和實踐困境出發(fā)，主要針對行政檢察監(jiān)督權(quán)行使的不規(guī)范、易受干預(yù)、現(xiàn)實行使對象模糊等問題展開研究。同時，分析國外行政檢察監(jiān)督制度的優(yōu)劣點(diǎn)，從法理的高度加以判斷吸收，提出關(guān)于完善行政檢察監(jiān)督制度的觀點(diǎn)與建議。

行政違法 行政檢察監(jiān)督 行政執(zhí)法

一、我國檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督的方式、程序和困境

（一）檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督的方式

針對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法中違法行為的方式、損害的對象、后果和造成的社會影響，檢察機(jī)關(guān)主要通過以下方式對行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督:1.檢察建議。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政主體的行政執(zhí)法活動在制度和程序上存在問題或缺陷，可能損害國家和社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)向其發(fā)出檢察建議，要求行政主體完善制度和規(guī)范程序。2.糾正違法通知。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政主體實施的行政違法行為已經(jīng)損害國家利益和社會公共利益，如果不及時糾正會造成難以彌補(bǔ)的損失，依據(jù)職權(quán)向行政主體發(fā)出書面通知，要求在規(guī)定的時限內(nèi)予以糾正。3.提起行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)作為國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)具有提起行政公益訴訟的法律依據(jù)和現(xiàn)實基礎(chǔ)。因此，賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力，是強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的有效途徑。

（二）檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督的程序

一是檢察機(jī)關(guān)行政監(jiān)督的提起。行政違法行為數(shù)量浩大，檢察機(jī)關(guān)只能對損害國家利益和社會公共利益的行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要由以下方式引起：行政相對人向人民檢察院申請監(jiān)督，行政相對人以外的公民、法人和其他組織向人民檢察院控告、舉報，人民檢察院依職權(quán)發(fā)現(xiàn)。二是檢察機(jī)關(guān)的審查。檢察機(jī)關(guān)對行政相對人申請監(jiān)督或公民、法人和其他組織的控告、舉報以及依職權(quán)發(fā)現(xiàn)的行政違法執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。檢察機(jī)關(guān)主要審查行政執(zhí)法行為的合法性，具體審查行政執(zhí)法主體是否合格，行政執(zhí)法行為是否有法律依據(jù)等合法性問題。三是檢察機(jī)關(guān)作出決定。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過審查，認(rèn)為行政執(zhí)法主體有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)決定進(jìn)行監(jiān)督：行政執(zhí)法主體不合格或行政執(zhí)法行為缺乏法律依據(jù)的，行政執(zhí)法行為適用法律法規(guī)錯誤或行政執(zhí)法程序錯誤的，作出行政執(zhí)法處理決定缺乏基本證據(jù)的，行政主體在行政執(zhí)法中超越職權(quán)、濫用職權(quán)或怠于履行職責(zé)的。

（三）檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法行為進(jìn)行法律監(jiān)督的實踐困境

1.行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的效果難以得到保證，監(jiān)督難度大。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的主要方式是檢察建議，但由于法律對此類檢察建議的效力并沒有明確、具體規(guī)定，檢察建議缺乏執(zhí)行強(qiáng)制效力。在辦理行政執(zhí)法檢察監(jiān)督案件中，檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后往往得不到積極回復(fù)。對此，法律并沒有賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的執(zhí)行手段，影響監(jiān)督效果。

2.監(jiān)督渠道不暢。一方面是案源渠道不暢，另一方面是檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)溝通渠道不暢。目前檢察機(jī)關(guān)很少與行政機(jī)關(guān)達(dá)成制度化的協(xié)作機(jī)制，主要靠個案協(xié)調(diào)，致使發(fā)現(xiàn)相關(guān)案件后相互溝通不暢，檢察機(jī)關(guān)想要調(diào)閱相關(guān)執(zhí)法卷宗材料需做大量的協(xié)調(diào)工作。

3.監(jiān)督定位不準(zhǔn)，監(jiān)督程序不規(guī)范。近年來，全國不同地區(qū)在開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作，雖然辦理了一些成功的監(jiān)督案件，但總體來說還不普遍，也缺乏全面的總結(jié)和指導(dǎo)，許多地方對監(jiān)督方式、程序等問題還存在模糊認(rèn)識。由于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是一項全新的探索性工作，各地在辦案中所采取的具體監(jiān)督方式和程序不統(tǒng)一、不規(guī)范，有的采取檢察建議，有的采取糾正意見書，還有的采取其他方式，導(dǎo)致監(jiān)督效果差異較大。

二、域外檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政行為的法律分析

對國外檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度的分析分成兩個部分：一是英美法系國家的檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度，代表的國家有英國和美國；二是大陸法系國家的檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度，代表的國家有德國和法國。通過學(xué)習(xí)和借鑒典型代表國家的規(guī)定完善我國檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)實施行政行為的法律監(jiān)督方式。

對發(fā)達(dá)國家而言，檢察機(jī)關(guān)對行政行為監(jiān)督的制度起步比較早，發(fā)展的較為成熟，通過比較各國法律來進(jìn)一步完善我國檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)做出的行政行為的法律監(jiān)督，有利于我國檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督制度的發(fā)展和完善，并結(jié)合我國的基本國情來加以改進(jìn)現(xiàn)行法律監(jiān)督制度。我國的檢察機(jī)關(guān)對行政行為的法律監(jiān)督制度與多數(shù)發(fā)達(dá)國家的制度存在著許多不同。首先，我國的檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)，代表國家監(jiān)督法律實施的一個龐大機(jī)構(gòu)，而多數(shù)國家的監(jiān)督權(quán)力在檢察長手中，檢察長有著非常大的權(quán)力，各國往往給檢察長配備一個強(qiáng)大的支持團(tuán)隊但核心仍是檢察長個人。目前，上述國家的檢察機(jī)關(guān)兼具行政性質(zhì)和司法性質(zhì)的組織。其次，外國的法律監(jiān)督制度保護(hù)的客體慢慢轉(zhuǎn)向了人權(quán)保障，對社會公共利益的保護(hù)十分重視。雖然我國的檢察機(jī)關(guān)也有保障人權(quán)的職能，但更多的是體現(xiàn)在懲罰犯罪方面，對于其他方面的人權(quán)、社會公共利益的保障相對薄弱些。再次，我國檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度的實施有的法律規(guī)定模糊不清，落到具體實施需要依靠檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的威懾。而上述四個國家監(jiān)督制度的實施得力于憲法法律的規(guī)定，賦予行政檢察機(jī)關(guān)非常強(qiáng)大的權(quán)力，且權(quán)力細(xì)化具體，對行政權(quán)的監(jiān)督有法可依，能夠最大化的監(jiān)督政府的行政權(quán)，保護(hù)社會公共利益。最后，我國檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督制度的實施主體必須是檢察機(jī)關(guān)，公民、法人或其他社會組織可以向檢察機(jī)關(guān)檢舉、舉報行政機(jī)關(guān)的具體違法行政行為。有些國家在行使監(jiān)督權(quán)時，如有特殊情況可以由總檢察長授權(quán)個人，讓個人代表社會公共利益來訴行政機(jī)關(guān)。我國法律體制與國外的法律體制大不相同，但就該權(quán)力而言有許多相同之處，可以借鑒、完善我國對行政行為的法律監(jiān)督制度立法。一是它們都有著高度獨(dú)立的特征。我國的檢察機(jī)關(guān)是獨(dú)立辦案，不受其他環(huán)境因素影響。同時，國外的檢察機(jī)關(guān)雖然有著行政性和司法性雙重性質(zhì)，但在行使監(jiān)督權(quán)力時，也是獨(dú)立辦案，且法律賦予的權(quán)利非常大。二是國內(nèi)外對行政行為法律監(jiān)督的工作方式。在行使監(jiān)督權(quán)的工作方式上都是獨(dú)立調(diào)查、提出檢察建議或提起公訴等。三是國內(nèi)外的法律監(jiān)督制度功能基本相同，目的都是為了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，規(guī)范依法行政，保護(hù)公民合法權(quán)益和社會公共利益。雖然，國家與國家之間的法律體系、國情不同，各國實施監(jiān)督權(quán)力的范圍、方式等不同。但其基本理論都是相同的，都是為了達(dá)到權(quán)利相互監(jiān)督、相互制約，在賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)大權(quán)利的同時，通過檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，保障公民合法權(quán)益和社會公共利益。因此，我國有必要借鑒國外的法律監(jiān)督制度來進(jìn)一步完善我國檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)做出的行政行為監(jiān)督。

三、我國行政檢察監(jiān)督制度的規(guī)則構(gòu)建

（一）確立行政檢察監(jiān)督的基本原則

一是依法監(jiān)督原則。行政檢察監(jiān)督制度的價值取向就是監(jiān)督法律實施，實現(xiàn)法治。那么其監(jiān)督活動本身更要符合法律的要求?；跈z察機(jī)關(guān)是我國法律監(jiān)督機(jī)關(guān)這一基本屬性，檢察機(jī)關(guān)承載的基本價值就是法律應(yīng)當(dāng)被嚴(yán)格執(zhí)行、正確實施。那么對于規(guī)定其自身活動的一些法律就更應(yīng)當(dāng)被執(zhí)行和實施。如果不能做到這一點(diǎn)，其監(jiān)督實效必然會得不到保障，監(jiān)督活動也將得不到其它監(jiān)督法律關(guān)系主體的尊重。二是有限監(jiān)督原則。有限監(jiān)督原則基于兩個基本要求。一方面是尊重行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。法律賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的目的就是讓其根據(jù)現(xiàn)實需要靈活地作出處理。而且對于一些行政事務(wù)，行政機(jī)關(guān)往往更有經(jīng)驗，所以其判斷通常也更為理性。而法院和檢察機(jī)關(guān)缺乏處理行政事務(wù)的經(jīng)驗，所以其在進(jìn)行檢察監(jiān)督時作出法律判斷需要更加謹(jǐn)慎。另一方面是尊重法院的司法權(quán)威。必須明確檢察監(jiān)督是一種監(jiān)督，而不能代替法院作出決定。三是權(quán)利保障原則。如上文所述，法律之所以授予行政機(jī)關(guān)權(quán)力是因為處理公共事務(wù)的需要。但是也僅止于公共利益之必須，如果行政機(jī)關(guān)超越法律的限度違法作出行政行為，則明顯違反了法律授權(quán)的宗旨，導(dǎo)致權(quán)力的異化。

（二）強(qiáng)化檢察建議的法律效力

由于目前我國相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于檢察建議的規(guī)定過于簡單，使其在行政執(zhí)法實踐中的具體操作和執(zhí)行受到了極大的限制，即檢察建議相應(yīng)的法律效力在法律法規(guī)的規(guī)定中仍處于缺位狀態(tài)。首先，堅持“懲防并舉，注重預(yù)防”的監(jiān)督原則。要想更好的發(fā)揮檢察建議的作用，防止與減少違法執(zhí)法行為的發(fā)生，我們檢察機(jī)關(guān)要從思想上對檢察建議予以高度的重視，堅持黨中央所提出的“懲治與預(yù)防并舉，注重預(yù)防”的工作方針作為開展檢察建議監(jiān)督行政執(zhí)法的指導(dǎo)思想。其次，在法律法規(guī)的規(guī)定中明確檢察建議的法律效力。立法機(jī)關(guān)在立法或修改相關(guān)法律法規(guī)時，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定檢察建議的相應(yīng)法律效力，作出將檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督的重要方式的規(guī)定。最后，重視檢察建議權(quán)的具體落實。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)發(fā)出的每一份檢察建議的實施情況進(jìn)行全程監(jiān)督，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，得到良好法律效果。

（三）積極探索、建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度

由于行政公益訴訟尚處于試點(diǎn)階段，目前難以列出其受案范圍，可采取如下辦法：先列出當(dāng)下急需加強(qiáng)行政公益訴訟的案件類型，例如：與自然環(huán)境和自然資源遭到破壞的相關(guān)行政行為等，以及行政規(guī)劃損壞公共利益的行政行為等，其它暫時還不便列舉的案件可采取由最高人民檢察院批準(zhǔn)的方式，以此逐步擴(kuò)大，成熟一個推廣一個。關(guān)于行政公益訴訟的程序問題，可采取由提起訴訟的檢察機(jī)關(guān)所在地的法院管轄的原則，以便于當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)。建立行政公益訴訟前置程序，由檢察機(jī)關(guān)先向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，在一定期限內(nèi)行政機(jī)關(guān)不作為或作為不力時再提起，以恪守檢察權(quán)的謙抑性品格，防止監(jiān)督淪為不當(dāng)干涉。規(guī)定檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)或接到有關(guān)案情申訴后提起行政公益訴訟的期限，以督促檢察機(jī)關(guān)盡快履行提起行政公益訴訟的職責(zé)?？少x予檢察機(jī)關(guān)發(fā)出訴前禁止通知的方式，暫停該違法行政行為的繼續(xù)，以防止因訴訟程序長導(dǎo)致行政行為損害發(fā)生的擴(kuò)大。在舉證方面，即使對損害后果，也應(yīng)責(zé)令被告承擔(dān)更多的舉證責(zé)任。

（四）同現(xiàn)有監(jiān)督體系形成監(jiān)督合力

以聯(lián)席會議制度形成監(jiān)督合力，定期或不定期召開行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)等各監(jiān)督主體的聯(lián)席會議，探索建立聯(lián)席會議制度并形成信息集中反饋機(jī)制，加強(qiáng)各監(jiān)督主體間的協(xié)調(diào)配合。以行政執(zhí)法信息共享通報制度形成監(jiān)督合力。同現(xiàn)有的人大監(jiān)督、審判監(jiān)督、行政檢察監(jiān)督、社會公眾輿論監(jiān)督等監(jiān)督制度探索相互協(xié)調(diào)的行政執(zhí)法信息共享通報制度，使得各監(jiān)督主體及時掌握行政執(zhí)法情況作為行使監(jiān)督職權(quán)的切入點(diǎn)，各方密切配合，形成監(jiān)督合力。

*湖北省武漢市漢陽區(qū)人民檢察院［430050］