基層院應(yīng)對涉法涉訴信訪機制改革的思考

●楊麗姣/文

基層院應(yīng)對涉法涉訴信訪機制改革的思考

●楊麗姣*/文

近年來，隨著各項改革的不斷深入，利益格局的重新調(diào)整，在諸如房屋拆遷、農(nóng)村征地補償、環(huán)境污染、企業(yè)改制等方面，由于相應(yīng)的配套措施不完備，各種深層次的矛盾和問題日漸顯露。隨著依法治國的逐漸推進，司法機關(guān)受理案件的種類和數(shù)量日益增加，由此引發(fā)的涉法涉訴信訪問題也逐漸增多。如何有效化解涉法涉訴信訪問題，如何確保社會和諧穩(wěn)定大局，探索新形勢下推進涉法涉訴信訪工作規(guī)范化、制度化與法治化已成為社會關(guān)注的焦點與難點。

依法治國 涉法涉訴信訪 機制改革

我國一向很重視群眾的信訪問題，而正式使用“信訪”一詞，則是1972年中共中央在批轉(zhuǎn)《關(guān)于加強信訪工作和維護首都治安的報告》的批示中。我國《憲法》第41條也規(guī)定了我國公民對國家機關(guān)及其工作人員有批評、建議權(quán)及申訴、控告、檢舉的權(quán)利。

1980年，最高人民法院制定了《最高人民法院信訪處接待來訪工作細則》；隨著涉法涉訴信訪問題的日趨嚴重和為了區(qū)別涉訴信訪和其他信訪，最高人民法院于2004年4月召開了涉訴信訪工作會議，并在該會上首次提出“涉訴信訪”的概念。次年2月，中央政法委出臺的《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》界定了涉法涉訴信訪案件的概念，明確指出，涉法涉訴信訪案件就是“依法屬于公安、法院、檢察院和司法行政部門處理的信訪案件?！睓z察系統(tǒng)所稱的“涉檢信訪”都是涉法涉訴信訪的重要組成部分。

2014年3月19日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（以下簡稱《意見》），提出改革涉法涉訴信訪工作機制，依法處理涉法涉訴信訪問題。

隨著越來越多的社會矛盾以案件形式進入司法領(lǐng)域，出現(xiàn)了訴訟與信訪交織、法內(nèi)處理與法外解決并存的狀況，導(dǎo)致少數(shù)群眾“信訪不信法”甚至“棄法轉(zhuǎn)訪”、“以訪壓法”等問題比較突出，嚴重損害司法權(quán)威，影響正常有序的涉法涉訴信訪秩序。

各種社會矛盾，最終還是要在規(guī)范的、法律的軌道上解決。這既需要法律精神和法律思維的養(yǎng)成，也需要完善相關(guān)制度、機制。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。推動涉法涉訴信訪工作機制改革，既是全面推進依法治國的必然要求，也是維護最廣大人民根本利益的需要，不僅有利于從制度機制上倒逼政法機關(guān)提高執(zhí)法司法質(zhì)量和水平，保證當(dāng)事人合法訴求及時得到解決，而且有利于從制度機制上推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境，更好地維護法律尊嚴、維護人民群眾合法權(quán)益、維護社會和諧穩(wěn)定。

一、改革前涉法涉訴信訪工作存在的主要問題

一是涉法涉訴信訪總量仍居高位。現(xiàn)代社會在利益分化基礎(chǔ)上形成多元社會結(jié)構(gòu)，而這種結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性就在于利益的共同體內(nèi)部不同群體之間的利益均衡。但是，當(dāng)前正處在全面深化改革的關(guān)鍵階段，社會利益格局加速調(diào)整，必然產(chǎn)生新的利益沖突和社會矛盾，但由于矛盾糾紛調(diào)處機制的不完善，法律手段就成為多元社會結(jié)構(gòu)中解決群體之間或社會成員之間各種矛盾糾紛的終極武器。正因如此，大量的矛盾糾紛涌向了司法機關(guān)，在法律救濟的過程中，如果當(dāng)事人無法滿足其訴求，就可能尋求法律手段之外途徑針對司法機關(guān)的處理結(jié)果進行上訪。盡管這幾年涉法涉訴信訪工作取得明顯成效，但涉法涉訴信訪案件總量仍居高位運行。

二是信訪群體多元化。信訪群體多元化是現(xiàn)階段涉法涉訴信訪的重要特征之一。具體表現(xiàn)在兩個方面：第一，信訪主體多元化。根據(jù)當(dāng)前涉法涉訴信訪的主體構(gòu)成，信訪主體已由過去的農(nóng)民、企業(yè)職工等群體擴大到城市居民、退伍軍人、民辦教師等弱勢群體；第二，信訪內(nèi)容多元化。由刑事案件中的刑訊逼供、枉法裁判等逐步擴大到合同糾紛、征地拆遷、基層換屆選舉、醫(yī)療糾紛等社會生活的各個方面，涉及的內(nèi)容不斷拓展，觸及的領(lǐng)域不斷加深，處理的難度不斷加大。

三是信訪人的對抗加劇。對抗性加劇是現(xiàn)階段涉法涉訴信訪呈現(xiàn)的新特征。在初訪時，涉法涉訴信訪者一般能夠遵守秩序、接受建議，按照合理合法的途徑解決信訪問題，但由于多年就同一問題到多個部門多次上訪，逐漸對司法機關(guān)或有關(guān)部門失去信任，思想偏執(zhí)且敏感，一旦受到外界因素刺激或辦案人員不適當(dāng)處置，就會產(chǎn)生強烈對抗情緒，有的互相串通聯(lián)絡(luò)，組織集體上訪，圍堵在政府部門或司法機關(guān)大門禁止人員車輛出入，有的在重大節(jié)日、會議、活動等敏感節(jié)點期間進京赴省或市到人群聚集處或主要黨政機關(guān)辦公地點扯標語、喊口號，有的甚至以暴力或其他方式直接威脅信訪接待人員的人身安全。

四是重復(fù)訪與越級訪比例加大。重復(fù)上訪是指信訪人在司法機關(guān)上訪的同時，也向黨委、人大、紀檢監(jiān)察等機關(guān)多頭上訪、重復(fù)登記，這種多部門接待信訪的大格局除了給社會公眾信訪時提供名目繁多的選擇種類之外，更是涉法涉訴信訪運行不規(guī)范和低效率的制度成因。同時，一些信訪人不按照法律途徑解決問題，棄法轉(zhuǎn)訪，越級向上一級法院、黨委、中央機關(guān)上訪，造成基層信訪部門的日常接待機制失去作用。

二、改革后涉法涉訴信訪工作的相關(guān)情況

2013年初，全國政法工作會議把涉法涉訴信訪工作機制改革確定為政法系統(tǒng)的重點改革之一。通過改變經(jīng)常性集中交辦、過分依靠行政推動、通過信訪啟動法律程序的工作方式，把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道，由政法機關(guān)依法按程序處理，依法保障合法權(quán)益，依法維護公正結(jié)論，保護合法信訪、制止違法鬧訪，努力實現(xiàn)案結(jié)事了、息訴息訪，實現(xiàn)維護人民群眾合法權(quán)益與司法權(quán)威的統(tǒng)一。

其一，實行訴訟與信訪分離制度，把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來，由政法機關(guān)依法處理。實行訴訪分離后，群眾要依法按程序反映問題，首先要向政法機關(guān)而不是向黨政信訪部門反映問題。

其二，建立涉法涉訴信訪事項導(dǎo)入司法程序機制，各級政法機關(guān)及時審查涉法涉訴信訪事項，符合法律規(guī)定的，依法轉(zhuǎn)入相應(yīng)法律程序辦理；不符合法律規(guī)定的，做好解釋說明工作。

其三，嚴格落實依法按程序辦理制度，對已經(jīng)進入法律程序處理的涉法涉訴信訪問題，政法機關(guān)依法按程序在法定時限內(nèi)公正辦結(jié)。

其四，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度，對經(jīng)過中央或省級政法機關(guān)審核，認定涉法涉訴信訪人反映的問題已經(jīng)得到公正處理，除有法律規(guī)定的情形外，依法不再啟動復(fù)查程序。

其五，健全國家司法救助制度，對因遭受犯罪侵害或民事侵權(quán)，無法經(jīng)過訴訟獲得有效賠償，造成當(dāng)事人生活困難的，按規(guī)定及時給予司法救助。

三、基層院（以作者院為例）貫徹落實和完善涉法涉訴信訪機制的措施

（一）貫徹落實改革的中心思想

自涉法涉訴信訪改革啟動以來，縣檢察院認真貫徹執(zhí)行《最高人民檢察院關(guān)于進一步加強新形勢下涉法涉訴信訪工作的意見》及三個配套實施辦法，緊緊圍繞“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求，依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”要求，強化措施，狠抓落實，全面推進涉法涉訴信訪工作改革，努力實現(xiàn)維護群眾合法權(quán)益與司法權(quán)威的有機統(tǒng)一。

（二）完善和落實涉法涉訴信訪改革的主要做法

第一是轉(zhuǎn)變觀念，加強領(lǐng)導(dǎo)。涉法涉訴信訪改革是中央為維護人民群眾合法權(quán)益、維護司法權(quán)威、維護社會和諧穩(wěn)定所作出的一項重要決策?？h檢察院組織全院干警多次學(xué)習(xí)《高檢院信訪工作意見》及三個配套實施辦法，明確處理涉法涉訴信訪問題的改革思路，準確把握涉法涉訴信訪問題的導(dǎo)入、辦理、終結(jié)、救助機制，依法維護公正結(jié)論，依法糾正錯誤裁決，實現(xiàn)維護人民合法權(quán)益與維護司法權(quán)威的統(tǒng)一。同時成立以黨組書記、檢察長為組長、其他院黨組成員為副組長、各科室負責(zé)人為成員的涉法涉訴信訪改革領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在控申科，負責(zé)涉法涉訴信訪改革方案、工作機制、辦案流程等相關(guān)工作規(guī)范的制定，以及信訪事項的審查、受理、分流、辦理、督促、答復(fù)等日常事務(wù)，確保依法處理涉法涉訴信訪工作的順利實施。

第二是搭建平臺，暢通信訪渠道。搭建“兩級便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”便捷訴訪，建成以縣檢察院舉報控申中心為平臺，11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡回檢察便民服務(wù)站為支撐的縣、鄉(xiāng)“兩級便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”，依托該網(wǎng)絡(luò)平臺，對信訪接待情況統(tǒng)一受理、統(tǒng)一分流、統(tǒng)一督辦、統(tǒng)一反饋，建立健全“無障礙綠色通道”，使得群眾表達訴求的渠道更加便捷暢通。堅決杜絕一切“攔卡堵截”正常上訪人員的錯誤做法；堅決杜絕違法限制或變相限制上訪人員人身自由的行為。

第三是嚴把“三關(guān)”，穩(wěn)步推進涉法涉訴信訪改革。一是嚴把案件導(dǎo)入關(guān)。把實現(xiàn)訴訪分離作為涉法涉訴信訪改革的前提和基礎(chǔ)，完善信訪訴求性質(zhì)審查、甄別機制，嚴格按照法律監(jiān)督職責(zé)和涉法涉訴信訪案件的范圍，將涉及訴訟權(quán)利救濟的控告申訴案件與普通信訪相分離。實行承辦人、部門負責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)“三級審批”和訴求性質(zhì)、職能管轄、級別管轄和地域管轄“四項審查”制度，及時審查和區(qū)分涉法涉訴信訪事項，嚴把入口關(guān)，確保符合條件的涉法涉訴信訪案件能夠及時導(dǎo)入法律程序。二是嚴把辦理關(guān)。完善落實首辦責(zé)任制，按照“誰辦理、誰負責(zé)”和“歸口管理、共同答復(fù)”的原則，注重業(yè)務(wù)部門共同參與的首辦責(zé)任落實，力求做到受理快、審查快、分流快、辦理快、反饋快。三是嚴把案件導(dǎo)出關(guān)。堅持案件處置“陽光操作”，制定出臺《重要信訪事項公開答復(fù)的規(guī)定》等制度，建立公開聽證、公開答復(fù)機制，公布基本案情和審查情況，邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等第三方參與答復(fù)、參與息訴化解。對檢察機關(guān)已經(jīng)做出終結(jié)性決定書，經(jīng)答復(fù)和釋法說理后仍然鬧訪、纏訪的，對照“四個到位”要求，及時啟動信訪終結(jié)程序，發(fā)動和組織信訪人所在單位、社區(qū)和親屬等共同息訴罷訪，密切與地方政府和基層組織的協(xié)作配合，共同落實好教育幫扶、矛盾化解和疏導(dǎo)穩(wěn)控等工作措施，著力解決出口不暢、終而不結(jié)、無限申訴、反復(fù)啟動法律處理程序等問題。

第四是建立兩類協(xié)作，強化內(nèi)外溝通協(xié)調(diào)。依法處理涉法涉訴信訪問題，牽涉面廣，需要各方面的協(xié)調(diào)配合，步調(diào)一致開展工作?！兑庖姟诽貏e強調(diào)，要加強和改進對依法處理涉法涉訴信訪問題的組織領(lǐng)導(dǎo)。一是建立外部協(xié)作機制。對不屬于檢察機關(guān)管轄的信訪案件，由控申部門登記后及時向有關(guān)單位進行移交和分流，不積案、不壓案，做好案件對接工作，并及時向上訪群眾進行反饋。同時，建立與法院、公安、司法行政等相關(guān)部門相互協(xié)作機制和聯(lián)席會議制度，實現(xiàn)涉法涉訴信訪案件信息共享、統(tǒng)一答復(fù)、合理化解、違法上訪處理等方面的多元協(xié)作，共同協(xié)調(diào)解決重大疑難復(fù)雜涉法涉訴信訪案件。各級信訪部門對到本部門上訪的涉訴信訪群眾，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)其到政法機關(guān)反映問題；對按規(guī)定受理的涉及公安機關(guān)、司法行政機關(guān)的信訪事項，轉(zhuǎn)同級政法機關(guān)依法處理。信訪群眾直接到政法機關(guān)反映訴求，可以少走彎路，便于政法機關(guān)及時處理。不按法律規(guī)定，到政法各單位多頭上訪、越級進京上訪等，都無助于問題的解決。二是建立內(nèi)部協(xié)作機制。健全完善以控申部門牽頭、案管部門和案件辦理部門為支撐的涉法涉訴信訪案件協(xié)作辦理機制，明確協(xié)作機制中各部門的職責(zé)分工，強化首辦部門的按期辦結(jié)和共同息訴職能、案件管理部門的流程監(jiān)控和質(zhì)量評查職能以及控申部門的內(nèi)部制約和催辦督辦職能，相互銜接，共同做好涉法涉訴信訪案件的辦理工作。同時，案件辦理部門對不捕、不訴、不立案、撤案以及法院判決無罪的案件，及時向控申部門通報，提前共同做好化解涉法涉訴信訪預(yù)案。

第五是檢調(diào)對接，和解息訴。出臺“檢調(diào)對接”工作辦法，明確檢察環(huán)節(jié)刑事和解和民事申訴息訴和解案件范圍、條件、工作程序，建立由案管、控申、公訴、偵監(jiān)、民行等部門參加的銜接配合機制，將檢調(diào)對接工作貫穿始終，對符合調(diào)解條件的批捕、起訴、民行案件依法依規(guī)啟動檢調(diào)對接程序。在案件調(diào)解過程中，承辦檢察官參與主持調(diào)解，提供相關(guān)法律咨詢和幫助，對調(diào)解是否尊重雙方自愿、是否合法、是否公平正義等進行監(jiān)督。對于達成刑事和解的案件，在審查批捕階段，可以作為有無社會危害性或者社會危險性大小的因素予以考慮；在審查起訴環(huán)節(jié)，可以作為是否需要判處刑罰或者免除刑罰的因素予以考慮；對于依法應(yīng)當(dāng)提起公訴的，可以向人民法院提出從寬處罰的量刑建議。

涉法涉訴信訪工作機制改革的成功推進，需要社會各界和廣大人民群眾的理解和支持。各級政法機關(guān)要加強與宣傳部門、新聞單位的溝通，加大對申訴新程序、信訪新規(guī)定的宣傳力度，使群眾廣為知曉；加強法制宣傳教育，增強全社會學(xué)法尊法守法用法意識。同時，案件當(dāng)事人也要增強法治意識，理性對待糾紛，依法表達訴求，自覺接受政法機關(guān)依法律按程序作出的裁判，在全社會形成尊重司法、崇尚法治的良好氛圍。

綜上，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，就必須保證群眾的合理合法訴求在司法程序和時限內(nèi)得到公平公正解決。這是讓人民群眾相信改革、支持改革的根本所在。對此，《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》也從提高執(zhí)法質(zhì)量、強化執(zhí)法監(jiān)督、嚴格責(zé)任追究和深化執(zhí)法公開四個方面提出了明確要求。解決涉法涉訴信訪問題不是一蹴而就的，需要循序漸進。作為基層院來說，做好涉法涉訴信訪工作就是要結(jié)合自身實際及時認真分析當(dāng)前形勢下涉法涉訴信訪問題的特點，積極探索和完善治理信訪問題的長效工作機制，有效做好息訴息訪工作，維護好人民群眾的切身利益，維護好人民檢察院的司法權(quán)威，并為涉法涉訴信訪改革提供有效的、合理化的意見和建議。

*山西省夏縣人民檢察院［044400］