首都檢察公信力建設(shè)研究*

●北京市西城區(qū)人民檢察院課題組/文

首都檢察公信力建設(shè)研究*

●北京市西城區(qū)人民檢察院課題組**/文

全面提高檢察工作法治化水平和檢察公信力是首都檢察工作的兩個主基調(diào)。通過梳理首都檢察機關(guān)公信力建設(shè)實踐經(jīng)驗，剖析執(zhí)法理念、法律監(jiān)督等方面存在的問題以及制約公信力建設(shè)的深層原因，探尋檢察機關(guān)內(nèi)部和外部建設(shè)中進一步提升檢察公信力的有效舉措。

檢察公信力實踐探索 提升路徑

公信力是公權(quán)力的生命線，也是司法權(quán)的存在基礎(chǔ)。要始終把提升公信力作為重要的司法規(guī)律、立身之本和戰(zhàn)略任務(wù)來抓。要以法治為使命，以公信為追求，馳而不息地推進嚴格規(guī)范司法、提升監(jiān)督能力、完善公共溝通，使檢察機關(guān)成為人民信賴、群眾認可的法治典范。

一、首都檢察機關(guān)檢察公信力建設(shè)實踐與探索

（一）理念塑造為先導(dǎo)，端正統(tǒng)一執(zhí)法指導(dǎo)思想

理念是行動先導(dǎo)。近年來，首都檢察機關(guān)始終把維護好人民權(quán)益作為檢察工作根本出發(fā)點和落腳點，忠實履行法律監(jiān)督職能，維護社會主義法制統(tǒng)一尊嚴權(quán)威；樹立執(zhí)法為民意識，堅持以人為本、執(zhí)法為民，積極回應(yīng)人民群眾新要求新期待；樹立公平公正執(zhí)法意識，堅守檢察官客觀義務(wù)，秉公辦案、公正執(zhí)法，努力做國家法律的捍衛(wèi)者、社會公平正義守護者；樹立公信為本意識，強調(diào)牢牢把握檢察工作法治化和檢察公信力“兩個主基調(diào)”，通過公信力建設(shè)贏得黨和人民的重視和信任，爭取人民群眾和社會各界理解與支持，樹立檢察機關(guān)良好形象和法律監(jiān)督權(quán)威。

（二）依法履職為根本，忠實履行法律監(jiān)督職責(zé)

檢察機關(guān)根本職責(zé)是法律監(jiān)督。近年來，首都檢察機關(guān)深入貫徹市人大常委會《關(guān)于加強人民檢察院對訴訟活動的法律監(jiān)督工作的決議》，完善監(jiān)督機制和措施，增強監(jiān)督實效。開展破壞環(huán)境資源犯罪和危害食品藥品安全犯罪等專項立案監(jiān)督活動，依托市、區(qū)兩級“網(wǎng)上銜接、信息共享”平臺，推動行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接，防止嚴重侵害民生犯罪逃避刑事處罰；率先探索刑事執(zhí)行檢察工作從“辦事模式”向“辦案模式”轉(zhuǎn)變，制定《辦理被監(jiān)管人死亡監(jiān)督案件工作規(guī)范》等文件，規(guī)范監(jiān)督行為，提升監(jiān)督質(zhì)量。

（三）制度規(guī)范為載體，不斷深化工作機制建設(shè)

科學(xué)、規(guī)范、明晰、便捷的檢察工作機制，是檢察機關(guān)執(zhí)法公信力的制度保障。首都各級檢察機關(guān)注重充分發(fā)揮頂層設(shè)計和制度規(guī)范的引領(lǐng)作用，針對實踐中證據(jù)審查不全面、標準不統(tǒng)一等共性問題，市院制定《證據(jù)審查運用規(guī)范》、《提前介入偵查工作規(guī)范》、《提高公訴辦案質(zhì)量的工作意見》、《規(guī)范不起訴工作的指導(dǎo)意見》等規(guī)范，準確把握起訴標準；全面落實與市律協(xié)簽訂的《關(guān)于保障和規(guī)范律師刑事訴訟辯護的若干規(guī)定》，制定《加強新形勢下檢律關(guān)系建設(shè)的工作意見》，依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利；針對訴訟監(jiān)督職責(zé)分散、程序不完備的情況，出臺《關(guān)于加強對訴訟活動的法律監(jiān)督工作的意見》及5個監(jiān)督工作細則，在全國檢察機關(guān)率先建立訴訟監(jiān)督制度體系。

（四）環(huán)境營造為動力，堅持持續(xù)整治突出問題

執(zhí)法不規(guī)范、不公正、不文明問題是影響檢察機關(guān)執(zhí)法公信力的主要癥結(jié)。首都各級檢察機關(guān)積極開展規(guī)范司法行為專項整治活動，結(jié)合查找出的司法不規(guī)范問題，印發(fā)《檢察人員規(guī)范履職手冊》，編制權(quán)力運行流程圖，列明易出問題的辦案風(fēng)險點，細化司法責(zé)任。市院實行全市職務(wù)犯罪案件線索集中統(tǒng)一管理、統(tǒng)一評估，堅決排除人為因素和選擇性辦案；決不允許借初查之名私自接觸當事人，決不允許違法干預(yù)涉案企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動。堅持偵查訊問“全面、全部、全程”同步錄音錄像，制定實施細則，杜絕選擇性錄制、有圖無聲等問題，對不符合標準的，一律不允許報請逮捕、移送起訴。

（五）隊伍建設(shè)為主體，全面加強檢察隊伍建設(shè)

近年來，首都檢察機關(guān)認真貫徹落實中央、市委部署，扎實開展黨的群眾路線教育實踐活動及“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育活動，把從嚴教育、從嚴管理、從嚴監(jiān)督貫穿隊伍建設(shè)始終，努力營造風(fēng)清氣正、干事創(chuàng)業(yè)的良好生態(tài)。扎實推進隊伍專業(yè)化建設(shè)，重點圍繞金融證券、知識產(chǎn)權(quán)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等領(lǐng)域培養(yǎng)專門辦案力量。深化檢務(wù)公開，增強主動宣傳意識和能力，以開放心態(tài)加強與社會溝通，增進理解認同。堅持以人為本，優(yōu)化業(yè)績評價，教育引導(dǎo)檢察人員熱愛檢察事業(yè)。堅持把紀律和規(guī)矩挺在前面，依法排除外部干擾，自覺接受監(jiān)督制約，確保清正廉潔。

（六）服務(wù)保障為抓手，積極服務(wù)首都工作大局

首都檢察機關(guān)注重強化服務(wù)觀念和大局意識，做好服務(wù)大局工作。會同天津市、河北省檢察院簽訂《京津冀檢察機關(guān)服務(wù)和保障京津冀協(xié)同發(fā)展的合作框架意見》，緊緊圍繞北京城市副中心建設(shè)、北京未來科技城建設(shè)、北京新機場建設(shè)等重點工程發(fā)揮法律監(jiān)督職能，提供有力法治保障；貫徹落實高檢院《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能，依法保障和促進科技創(chuàng)新的意見》，圍繞服務(wù)北京科技創(chuàng)新中心建設(shè)，有效懲治侵犯知識產(chǎn)權(quán)、破壞創(chuàng)新環(huán)境等各類犯罪；貫徹落實國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作實施方案》，積極參與互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域?qū)ｍ椪?，通過精準打擊相關(guān)犯罪，切實維護金融秩序。

（七）強化監(jiān)督為手段，加強監(jiān)督制約機制建設(shè)

首都檢察機關(guān)始終牢固樹立監(jiān)督者更要自覺接受監(jiān)督的意識，堅持以監(jiān)督促公正、以公開樹公信。建立直接聯(lián)系人大代表制度，注重創(chuàng)新聯(lián)絡(luò)機制，通過邀請代表視察、座談、擔(dān)任特約檢察員，每周向代表發(fā)送檢察工作情況手機彩信等方式，為代表了解、監(jiān)督檢察工作提供服務(wù)保障，重視協(xié)商民主建設(shè)，充分利用人民政協(xié)和愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線工作平臺。市院研發(fā)“檢立方”大數(shù)據(jù)輔助決策平臺，實現(xiàn)所有案件一律網(wǎng)上辦理，所有司法行為全程留痕，所有辦案數(shù)據(jù)真實準確、公開透明，所有問題都擺在明面上，促進執(zhí)法辦案環(huán)節(jié)的信息公開，依法保障群眾對檢察工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（八）廉潔執(zhí)法為保障，加強自身反腐倡廉工作

全市檢察機關(guān)認真貫徹落實中央、市委和最高人民檢察院關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭工作部署，堅決把紀律和規(guī)矩挺在前面，扎實開展“三嚴三實”專題教育，著力提升黨章黨規(guī)黨紀意識，促進檢令政令暢通無阻。緊扣規(guī)范司法行為，開展專項整治和綜合督察，堅決排除內(nèi)外部干預(yù)司法活動、插手具體案件，保障檢察權(quán)始終在依法、規(guī)范、受監(jiān)督的軌道上運行。嚴格落實中央八項規(guī)定和最高人民檢察院的“十五個嚴禁”，運用反面典型案例開展警示教育，嚴防“四風(fēng)”反彈。堅持全面從嚴治檢，狠抓監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)，以“零容忍”態(tài)度查處違紀干警。

（九）以司法改革為契機，確保改革任務(wù)落地生根

北京是全國第三批司法改革試點省份，孟建柱書記到北京調(diào)研工作時希望北京成為全國司法改革的先鋒，成為全國司法改革領(lǐng)頭羊，為全國司法改革創(chuàng)造好經(jīng)驗。北京檢察改革以落實司法責(zé)任為核心，以內(nèi)設(shè)機構(gòu)和辦案組織優(yōu)化為先導(dǎo)，整體推進綜合配套改革；制定系列改革文件20余個，形成了較為完整的改革制度體系；成功選任1365名計入員額檢察官，完成檢察輔助人員和司法行政人員分類定崗，制定下發(fā)檢察官權(quán)力清單、履職清單和全市檢察官追責(zé)清單，新的權(quán)力運行模式和工作模式逐步形成。

二、當前首都檢察機關(guān)在公信力建設(shè)方面仍存在的主要問題

（一）法律監(jiān)督方面，與檢察機關(guān)憲法定位和公眾期待仍存在一定差距

近年來我們雖然做了大量的監(jiān)督工作，但是檢察監(jiān)督并沒有形成完整的監(jiān)督體系，監(jiān)督手段之間的銜接也不夠充分。另外，在訴訟監(jiān)督方面，實踐中不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不善監(jiān)督，監(jiān)督失之于寬、失之于軟，以及監(jiān)督越位、錯位和缺位的問題依然存在，很大程度損害了檢察機關(guān)的公信力。

（二）檢務(wù)公開方面，還存在司法辦案的公開性透明度不夠高的問題

近年來，首都各級檢察機關(guān)為推進檢務(wù)公開進行了積極探索，但實踐中，有些檢察機關(guān)或檢察人員仍將檢務(wù)公開看做完成工作任務(wù)的條件之一，或者將其視為黨風(fēng)廉政建設(shè)的一項舉措，以致在檢務(wù)公開工作中不積極、不主動。有的檢察院與檢察業(yè)務(wù)相關(guān)的實質(zhì)性檢務(wù)信息公開不足，檢察網(wǎng)站信息更新時間滯后，一些重要的欄目設(shè)置疏漏或形同虛設(shè)。

（三）隊伍素質(zhì)方面，執(zhí)法水平及社會形象還沒有獲得公眾充分信任

在司法辦案中，一些檢察人員缺乏服務(wù)大局的意識，不能正確處理嚴格執(zhí)法與服務(wù)大局的辯證關(guān)系，就案辦案，機械執(zhí)法,辦案法律效果和社會效果難以達到有機統(tǒng)一。少數(shù)檢察人員不注重執(zhí)法辦案方式方法，釋法說理言辭不當或引喻失意等等，都會損害檢察機關(guān)社會公信力。

三、影響和制約檢察公信力建設(shè)的深層原因

（一）司法需求與日劇增與司法供給側(cè)不足產(chǎn)生矛盾

當前，首都各級檢察機關(guān)普遍面臨“案多人少”與人民群眾對司法的要求愈來愈高的壓力，過去單純增加或減少“量”的思路如今已很難行得通，必須通過釋放內(nèi)部活力，在提高司法供給側(cè)“質(zhì)”上做文章。然而現(xiàn)實情況則是，多年來在檢察機關(guān)增加編制、增設(shè)機構(gòu)的過程中，由于管理模式?jīng)]有適宜性的改進，檢察機關(guān)內(nèi)部存在著司法行政化，司法行政管理與司法辦案相混淆，司法責(zé)任落實不到位等問題，司法供給側(cè)的能力還難以滿足社會公眾日益提高的司法需求，這些問題是影響司法供給“質(zhì)”的重要因素。

（二）現(xiàn)行司法體制和檢察權(quán)運行機制存在缺陷

近年來，人民群眾對司法不公、冤假錯案等問題反映強烈。這些問題的產(chǎn)生，有司法觀念陳舊、司法人員素質(zhì)不高等方面的原因，但深層次的原因在于司法管理體制和司法權(quán)運行機制不健全。檢察機關(guān)在司法辦案過程中始終難以脫離地方掣肘，影響?yīng)毩⒐惺箼z察權(quán)的現(xiàn)象依然存在。另外，長期以來，檢察機關(guān)三級審批辦案主導(dǎo)模式，審批層級過多，影響辦案效率，行政色彩較濃，難以適應(yīng)檢察官隊伍專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)的發(fā)展方向，各層級執(zhí)法權(quán)限不明、責(zé)任不清，司法過錯責(zé)任難以嚴格落實。

（三）檢察權(quán)濫用和司法腐敗現(xiàn)象的存在

多年來，檢察機關(guān)的反腐倡廉建設(shè)取得了相當大的成績，檢察隊伍整體上絕對稱得上公正廉潔，但應(yīng)當看到為數(shù)不多的司法腐敗案件，仍然給檢察機關(guān)司法公信力建設(shè)帶來了相當大的阻礙。一旦檢察機關(guān)對案件作出的帶有終局性質(zhì)的決定，往往就會引起有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、社會各界人士和廣大人民群眾的“倍加關(guān)注”，他們唯恐放權(quán)檢察官會加劇司法進一步的腐敗，唯恐檢察權(quán)在行使過程中藏有“貓膩”，唯恐檢察人員將不批捕、不起訴案件辦成人情案、關(guān)系案、金錢案。

（四）涉檢輿情處理不及時不合理損害檢察公信力

網(wǎng)絡(luò)輿情作為社會輿論的最新形式，已廣泛滲透到社會的各個方面，對檢察機關(guān)和檢察干警的影響日益凸顯深化。從近年來一些檢察機關(guān)對網(wǎng)絡(luò)輿情危機的處置情況來看，有的檢察機關(guān)對網(wǎng)絡(luò)輿情危機的影響力估計不足，對涉檢網(wǎng)絡(luò)輿情危機認識不到位，沒有及時制定出切實可行的科學(xué)預(yù)案，或采用掩飾、打壓、圍堵、刪除等不適當手段進行處理，也有的檢察機關(guān)處理不夠及時，最終形成被動局面，將原本簡單的問題演變成輿情危機。

四、改革背景下如何全面加強首都檢察公信力建設(shè)

（一）內(nèi)部建設(shè)方面

一是繼續(xù)完善司法責(zé)任制，完善檢察權(quán)運行制度機制。遵循檢察工作本質(zhì)和規(guī)律，繼續(xù)細化實施權(quán)限清單、履職清單和追責(zé)清單，優(yōu)化內(nèi)設(shè)機構(gòu)和辦案組織建設(shè)，完善司法責(zé)任制相關(guān)監(jiān)督制約和獎懲機制，統(tǒng)籌推進四項改革任務(wù)，同時充分發(fā)揮其他改革的疊加聚合效應(yīng)，真正讓改革成為司法公正的助推器。

二是進一步規(guī)范司法行為，提升執(zhí)法辦案質(zhì)量。一方面充分保障訴訟參與人的訴訟權(quán)益，充分聽取訴訟參與人的意見，盡可能讓訴訟參與人充分參與案件訴訟過程，并在結(jié)果產(chǎn)生前后，有充分發(fā)表意見的機會；另一方面充分運用現(xiàn)代監(jiān)控錄制設(shè)備，對接待訴訟參與人的過程使用執(zhí)法錄像儀進行錄像，以便監(jiān)督檢察官的執(zhí)法行為。

三是加強內(nèi)部監(jiān)督，樹立檢察機關(guān)良好形象。整合內(nèi)部監(jiān)督主體資源，形成由紀檢組長組織協(xié)調(diào)，紀檢組、案件管理部門和檢務(wù)督察部門、訴訟監(jiān)督部門各負其責(zé)的內(nèi)部監(jiān)督工作體系，增強內(nèi)部監(jiān)督工作合力；重構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督主體職責(zé)，重新定位紀檢組、監(jiān)察部門、案件管理部門和檢務(wù)督察部門、訴訟監(jiān)督部門的職責(zé)，避免職責(zé)交叉；完善監(jiān)督方式，增減監(jiān)督方式的操作性和實效性。

四是重視教育培訓(xùn)，規(guī)范司法辦案言行。強化檢察官基本職業(yè)素養(yǎng)的養(yǎng)成，通過專業(yè)培訓(xùn)、檢察文化建設(shè)等方式，抓好檢察官隊伍的職業(yè)素養(yǎng)教育；加強對檢察官個人道德的規(guī)范、引導(dǎo)、監(jiān)督，使檢察官嚴格遵守8小時外行為禁令，凈化社交圈、生活圈，牢固樹立生活腐化防線。

（二）外部建設(shè)方面

一是深化檢務(wù)公開，提高執(zhí)法過程公開和透明程度。深化檢務(wù)公開制度。盡快制定規(guī)范信息公開法律，把司法解釋上升為法律，對檢務(wù)公開的體制、范圍、方式、程序、責(zé)任以法律形式明確固定下來；確立檢務(wù)公開原則、范圍。檢務(wù)公開的內(nèi)容，要能夠既保護司法過程不受干預(yù)，又保障公民必要的知情權(quán)；完善公眾參與機制，搭建檢察機關(guān)與社會溝通的橋梁，通過召開熱點案件聽證會、開展檢察開放日、庭審觀摩、不起訴案件的公開審查等方式吸引社會公眾參與進來，增進對檢察機關(guān)的理解和信任。

二是加強輿情引導(dǎo)，掌握公共事件中輿論主導(dǎo)權(quán)。增強辦案透明度，主動、及時公開信息，有序推進檢務(wù)公開，自覺接受公眾的輿論監(jiān)督；及時規(guī)制與打擊制造、傳播互聯(lián)網(wǎng)上不實、違法信息、假輿論的行為，尤其是誤導(dǎo)民眾，嚴重干擾司法機關(guān)辦理案件的行為；建立長效機制進行輿情預(yù)判，通過建立健全與相關(guān)職能部門的協(xié)作配合機制體系，著力建立健全與相關(guān)部門的信息共享機制、負面評論的同步跟蹤與及時處置機制、有效反饋機制等，確保能夠引導(dǎo)輿情發(fā)展方向。

三是強化釋法說理，讓人民群眾信服辦案結(jié)果。從說理者本身出發(fā)，應(yīng)當采取案例實訓(xùn)、情境模擬、經(jīng)典文書研讀等方式進行教育培訓(xùn)，著重提高檢察官的釋法說理能力、應(yīng)變能力，使檢察官在面對釋法說理工作時能夠成熟應(yīng)對，將法律解釋透徹，將道理闡述清楚，讓人民群眾能夠接受、信服；另一方面，應(yīng)打消檢察官因怕寫錯話而不敢在法律文書中透徹說理的忐忑心理，鼓勵檢察官在法律文書中一方面將訴訟過程的公正性展現(xiàn)出來，一方面對于爭議問題、證據(jù)采信的理由、訴訟參與人訴求不予認定的理由詳細闡述清楚、準確。

*本文為北京市人民檢察院2016年度重大課題《“兩個主基調(diào)”與首都檢察工作的新發(fā)展》的階段性研究成果。

**課題組成員：北京市西城區(qū)人民檢察院董常青、張偉、馬昭輝、張文秀、徐志豪、楊林毅［100035］