貴州省環(huán)境公益訴訟相關(guān)法律問題
——《貴州省高級人民法院關(guān)于推進環(huán)境公益訴訟審判工作若干意見》評析

謝國昌

（550001 貴州師范大學(xué)法學(xué)院 貴州 貴陽）

貴州省環(huán)境公益訴訟相關(guān)法律問題
——《貴州省高級人民法院關(guān)于推進環(huán)境公益訴訟審判工作若干意見》評析

謝國昌

（550001 貴州師范大學(xué)法學(xué)院 貴州 貴陽）

最高人民法院下發(fā)指導(dǎo)意見將我省選定為大力推進環(huán)境民事公益訴訟的五個省份之一，在結(jié)合我省生態(tài)環(huán)境保護工作及司法實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，頒布《貴州省高級人民法院關(guān)于推進環(huán)境公益訴訟審判工作若干意見》（以下簡稱《意見》），其進步之處應(yīng)該給予肯定和實踐，而對于其仍然存在的不足，尤其是環(huán)境公益訴訟提起難、環(huán)境損壞賠償歸屬問題應(yīng)進行理性分析，完善我省環(huán)境公益訴訟。

環(huán)境公益訴訟；損害賠償；司法實踐

貴州省高級人民法院、國家二級大法官孫潮表示，新環(huán)保法下的環(huán)境公益訴訟制度在實踐中發(fā)揮作用不大的原因，不是環(huán)境公害得到徹底治理和解決，而主要在于環(huán)境公益訴訟作為一種純公益行為，在訴訟難、取證不易、成本高、耗時長的前提下，還缺乏應(yīng)有的獎勵機制①。針對目前環(huán)境公益訴訟面臨的困境，貴州省各法院大膽開展環(huán)境公益訴訟，但環(huán)境公益訴訟還有許多問題亟待解決，在這些問題中，環(huán)境公益訴訟提起難、環(huán)境損壞賠償歸屬等問題特別重要，需要引起足夠的重視。

一、環(huán)境公益訴訟發(fā)起難

2015年1月1日，在新修訂的《環(huán)境保護法》正式實施的當(dāng)天，一起由民間組織提起的首例環(huán)境公益訴訟在福建省南平市中級人民法院立案受理，該案件之所以受到社會的廣泛關(guān)注，主要是因為提起環(huán)境公益訴訟太難，據(jù)不完全統(tǒng)計，我國從2000年到2012年，全國環(huán)境公益訴訟案件總計不足60件，而其中提起的主體大都以行政機關(guān)和地方檢察院等公權(quán)力機關(guān)為主②；此外，號稱貴州環(huán)保公益訴訟的第一案，也是在環(huán)保人士與污染企業(yè)歷時3個月對簿公堂的情況之下，最終以握手共同治理環(huán)境污染的調(diào)解告終。從這些案件的司法實踐中，我們不難發(fā)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟難的窘境，而針對環(huán)境公益訴訟難的原因，筆者不揣陋見，首先，法律對環(huán)境公益訴訟主體缺乏明確規(guī)定；其次，環(huán)境公益訴訟存在“打不起官司”的問題。

（一）法律對環(huán)境公益訴訟的主體缺乏明確規(guī)定

隨著新《環(huán)境保護法》的實施，近些年來社會關(guān)注的環(huán)境公益訴訟主體問題落定，根據(jù)新《環(huán)境保護法》第57條：公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向環(huán)境保護主管部門或者其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門舉報，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門不依法履行職責(zé)的，有權(quán)向其上級機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)舉報，接受舉報的機關(guān)應(yīng)當(dāng)對舉報人的相關(guān)信息予以保密，保護舉報人的合法權(quán)益；第58條：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。

（1）法律對于“有關(guān)機關(guān)”規(guī)定不明確③。如有權(quán)向環(huán)境保護主管部門或者其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門舉報、可向法律規(guī)定的機關(guān)起訴等，這些表述模糊不清。在筆者看來，應(yīng)該明確檢察機關(guān)、行政機關(guān)及司法機關(guān)環(huán)境公益訴訟的相關(guān)職責(zé)，避免司法實踐沖突，解決狀告無門的窘境。

（2）新《環(huán)境保護法》規(guī)定向人民法院提起環(huán)境公益訴訟的組織相對狹窄，該法律規(guī)定依法在設(shè)區(qū)的市級人民部門登記、專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上及無違法記錄，符合前款規(guī)定的社會組織有權(quán)向人民法院提起訴訟，從此處不難看出法律對提起環(huán)境公益訴訟組織的嚴(yán)格限制。當(dāng)然這樣的法律規(guī)定有利于提高環(huán)境公益訴訟的質(zhì)量，避免濫訴、浪費司法資源，但在司法實踐中我們不難發(fā)現(xiàn)，民間環(huán)保組織在民政部門登記的較少，且同時要滿足設(shè)區(qū)市級以上政府登記和專門從事環(huán)境公益訴訟活動連續(xù)5年以上，這樣來看符合要求的社會組織可謂是鳳毛麟角。

（3）不管是新《環(huán)境保護法》還是我省頒布的《意見》書，對于個人成為環(huán)境公益訴訟的主體資格都沒有明確承認(rèn)。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，許多新型環(huán)境問題的出現(xiàn)，以及各種各樣的環(huán)境法律問題頻出，但不管怎么變，公民個人仍然是環(huán)境問題的直接受益者和環(huán)境危害的直接受害者，因此筆者認(rèn)為在提起環(huán)境公益訴訟時，應(yīng)該把公民個人納入訴訟主體范圍中去④，這是《意見》應(yīng)該考慮且不能回避的問題。此外，關(guān)于人民檢察院是否能成為環(huán)境公益訴訟的主體，筆者一直持否定態(tài)度。

（二）環(huán)境公益訴訟存在“打不起官司”的問題

隨著新《環(huán)境保護法》的實施和我省《意見》的頒布，許多人認(rèn)為環(huán)境公益訴訟會成井噴式增長，但事實上這種情況并未出現(xiàn)，反而出現(xiàn)環(huán)境公益訴訟叫好卻不叫座的尷尬局面。

（1）提起環(huán)境公益訴訟的社會組織必須具備相應(yīng)的財力來支撐以及環(huán)境保護專業(yè)知識的能力。由于環(huán)境公益訴訟案件取證和舉證難度特別大，同時環(huán)境污染損害的鑒定評估成本極高，這些都需要相關(guān)的環(huán)保組織付出大量的資金和時間來解決問題，而很多社會組織資金困乏，甚至一些社會組織自身的運營都十分困難，更別說把錢投到環(huán)境公益訴訟中去，其最先應(yīng)該考慮的是自身的生存問題。筆者認(rèn)為可以探索新的環(huán)境公益訴訟費用負擔(dān)機制、探索建立環(huán)境公益訴訟基金制度等一系列措施機制。

（2）誰敢提起公益訴訟。從全國的環(huán)境公益訴訟案件分析來看，筆者發(fā)現(xiàn)：首先，由于一些社會組織都是屬于地方管理的，在對地方上一些環(huán)境違法行為提起環(huán)境公益訴訟時，壓力特別巨大，不敢訴訟；其次，在一些特別巨大的環(huán)境污染事件中，我們不乏看見政府的身影在其中，并不是說政府是污染的制造者，而是由于地方政府招商引資發(fā)展的政策，政府對引進的企業(yè)采取包庇、縱容等態(tài)度，對企業(yè)的環(huán)境污染行為視而不見、查而不處等，導(dǎo)致此類案件求告無門、欠拖不決。筆者認(rèn)為應(yīng)先解決訴訟組織的壓力問題，將一些由地方管理的組織機構(gòu)獨立出來，減少政府在其中的干預(yù)，使政府的招商引資等政策在陽光下運行。

二、環(huán)境損害賠償歸屬

我國的環(huán)境公益訴訟尚處于起步階段，2015年是環(huán)境公益訴訟的元年，還在牙牙學(xué)步，環(huán)境公益訴訟的過程中肯定會存在諸多問題，業(yè)內(nèi)人士表示目前最為突出的便是境損害賠償歸屬問題。

（1）中華環(huán)保聯(lián)合會環(huán)境法律服務(wù)中心副主任馬勇認(rèn)為，“在司法解釋中，關(guān)于環(huán)境損害賠償?shù)臍w屬問題是回避的，沒有明確，到底是歸財政啊，還是如何處置？”我們發(fā)現(xiàn)在司法實踐中關(guān)于損害賠償金的歸屬問題也有不同的做法，像我省及一些地區(qū)將環(huán)境損害賠償?shù)馁Y金打到相應(yīng)的環(huán)?；鹬校缳F州早在2007年就成立了“兩湖一庫”基金會，只要是涉及“兩湖一庫”方面的環(huán)境案件，它的損害賠償金都會納入該基金庫中，用于治理環(huán)境污染和修復(fù)工作；而一些地方財政則專門開設(shè)賬戶，將損害賠償金轉(zhuǎn)入其中。

（2）我省頒布的《意見》第20條：集中管轄法院應(yīng)與財政等部門協(xié)商設(shè)立環(huán)境民事公益訴訟資金賬戶，并建立完善的資金管理辦法，法院判決被告支付的賠償金或者生態(tài)修復(fù)等費用的，應(yīng)指定其向環(huán)境民事公益訴訟資金賬戶支付，未設(shè)立環(huán)境民事公益訴訟資金賬戶的，判令被告向指定賬戶支付，并作?？罟芾?，監(jiān)督使用。對環(huán)境損害賠償資金的歸屬作了相關(guān)的規(guī)定，筆者認(rèn)為該規(guī)定還不夠全面，甚至說比較模糊，應(yīng)鼓勵創(chuàng)設(shè)多種方式的資金籌集渠道和使用分配,如積極推進建立企業(yè)生態(tài)環(huán)境損害賠償基金與生態(tài)環(huán)境修復(fù)保證金制度等,明確賠償金的使用方法，并將使用具體情況公布，為我國及我省建立完善的賠償資金管理制度提供有力的實踐支撐,打破對賠償資金的歸屬和環(huán)境修復(fù)費用支付的障礙，解決環(huán)境公益訴訟中環(huán)境損害賠償?shù)臍w屬問題。

三、結(jié)語

保護生態(tài)環(huán)境是法律和環(huán)保技術(shù)的結(jié)合，是一種人類文明建設(shè)的期望，再嚴(yán)厲的保護措施也不為過。我省環(huán)境公益訴訟中關(guān)于環(huán)境公益訴訟發(fā)起難、環(huán)境損害賠償歸屬問題的解決，是建立和完善我省環(huán)境公益訴訟的一項重要前提，如解決環(huán)境公益訴訟難的問題是使環(huán)境公益訴訟發(fā)揮作用的前提，完善的環(huán)境損害賠償金管理使用制度可以維護生態(tài)環(huán)境的良性建設(shè)等。當(dāng)然必須指出的是，在《意見》中還存在許多不足之處，例如舉證責(zé)任的分配、環(huán)境訴訟效率低等問題也阻礙著我省環(huán)境公益訴訟制度的完善和發(fā)展，有待我們?nèi)ミM一步的探討。

注釋：

①舒朗.《環(huán)境公益訴訟緣何熱于貴州？》訪問日期：2016年11月12日。

②陳強.《中國環(huán)境公益訴訟到底多難》，訪問日期：2016年11月12日。

③顏運秋，余彥.《我們究竟需要什么樣的環(huán)境民事公益訴訟》，載《法治研究》2015年01期。

④李勁.《國外環(huán)境公益訴訟主體資格的確認(rèn)及其借鑒》，載《法學(xué)雜志》2011年10期。

[1]呂忠梅.環(huán)境公益訴訟辨析[J].法商研究.2008(06)

[2]肖建國,黃忠順.環(huán)境公益訴訟基本問題研究[J].法律適用.2014(04)

[3]王燦發(fā).中國環(huán)境公益訴訟的主體及其爭議[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報.2010(03)

[4]李摯萍.中國環(huán)境公益訴訟原告主體的優(yōu)劣分析和順序選擇[J].河北法學(xué).2010(01)

[5]李長春,羅麗華.制度溯源及其意義——公益訴訟原告制度的法系考察[J].北京航空航天大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版).2007(03)