巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)現(xiàn)狀、問題與對(duì)策

◎ 王杰秀 談志林 張靜

巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)現(xiàn)狀、問題與對(duì)策

◎ 王杰秀 談志林 張靜

巨災(zāi)一般是指對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)造成特別巨大的破壞損失，對(duì)區(qū)域或國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重影響的自然災(zāi)害或人為災(zāi)害事件。巨災(zāi)發(fā)生頻率很低，但影響范圍廣、損失程度大。我國是世界上受到災(zāi)害影響最大的國家之一，巨災(zāi)發(fā)生的頻率較高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國每年因自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失均在1000億元以上，常年受災(zāi)人口達(dá)2億人。巨災(zāi)保險(xiǎn)，是通過保險(xiǎn)制度分散災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)，在世界上許多國家得到廣泛應(yīng)用。為此，黨的十八屆三中全會(huì)、國家“十三五”規(guī)劃綱要以及連續(xù)三年政府工作報(bào)告都強(qiáng)調(diào)要建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。近年來，廣東深圳市、浙江寧波市和云南大理自治州相繼開展巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。目前三地試點(diǎn)成效已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)，但也面臨許多新的問題，需要認(rèn)真研究解決。

巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的基本狀況

2014年以來，根據(jù)中央“完善巨災(zāi)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制”“以商業(yè)保險(xiǎn)為平臺(tái)、以多層次風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為保障”等有關(guān)精神，廣東深圳市、浙江寧波市和云南大理自治州試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合各自實(shí)際情況，積極探索建立各具特色的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，取得了初步成效。

（一）基本做法和經(jīng)驗(yàn)

第一，采取政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、市場運(yùn)作模式。試點(diǎn)地區(qū)普遍吸收借鑒國際保險(xiǎn)市場成熟經(jīng)驗(yàn)，以政府為主導(dǎo)建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理與保險(xiǎn)制度。一般均由政府部門牽頭組織實(shí)施，協(xié)調(diào)各項(xiàng)政策及資金落實(shí)，督促開展承保、理賠及防災(zāi)防損工作。商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過吸納保費(fèi)，引入再保險(xiǎn)機(jī)制，聯(lián)合多家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)組成共同體，強(qiáng)化抗風(fēng)險(xiǎn)能力和保險(xiǎn)服務(wù)能力。政府注資設(shè)立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，利用市場投資運(yùn)作實(shí)現(xiàn)保值增值，逐漸積累充足的風(fēng)險(xiǎn)保障資金。重視制度體系建設(shè)，以使市場機(jī)制在巨災(zāi)保險(xiǎn)中發(fā)揮有效作用。

第二，遵循廣覆蓋、?；驹瓌t。試點(diǎn)地區(qū)制度受益方主要是當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民，體現(xiàn)了廣覆蓋原則。實(shí)行的制度主體是政府全額承擔(dān)保費(fèi)，屬于強(qiáng)制保險(xiǎn)。個(gè)人人身傷亡最高賠付限額均為10萬元，體現(xiàn)了?；驹瓌t。能夠?qū)崿F(xiàn)在巨災(zāi)來臨時(shí)，給予受災(zāi)人群最基本的救助和保障資金支持。

第三，因地制宜，創(chuàng)出特色。三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)內(nèi)容既互相通融，又各具特色。從相同點(diǎn)來看，在保險(xiǎn)責(zé)任范圍及賠償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定等方面，均按照巨災(zāi)保險(xiǎn)的基本原則和一般規(guī)律設(shè)計(jì)。從差異性來看，一是災(zāi)種的區(qū)別。除了自然災(zāi)害，有的試點(diǎn)地區(qū)保險(xiǎn)范圍還包括突發(fā)重大公共安全事件造成的人身傷亡撫恤。并將?；饭舶踩鹿?、恐怖襲擊等風(fēng)險(xiǎn)也納入保障范圍。二是覆蓋人群的區(qū)別。除了常住人口，有的試點(diǎn)地區(qū)還包括了在災(zāi)害中搶險(xiǎn)救災(zāi)和見義勇為行為所造成的人員傷亡，以及臨時(shí)出差、旅游、務(wù)工等人員。三是風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的區(qū)別。除了政策性保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)，有的試點(diǎn)地區(qū)還設(shè)立了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金。

第四，以研究為先導(dǎo)，構(gòu)建制度理論基礎(chǔ)。在試點(diǎn)初期，保監(jiān)會(huì)會(huì)同財(cái)政部制定《建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度課題研究方案》，多次赴深圳、云南、寧波等地開展專題調(diào)研，廣泛征求意見，評(píng)估巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理和巨災(zāi)保險(xiǎn)現(xiàn)狀，提出建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的政策建議。早在2012年，云南省就開始進(jìn)行地震保險(xiǎn)課題研究。

第五，建立多渠道巨災(zāi)損害補(bǔ)償機(jī)制。試點(diǎn)地區(qū)建立了以政策性保險(xiǎn)為主，商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充的巨災(zāi)損害補(bǔ)償機(jī)制。輔以設(shè)立巨災(zāi)基金，一方面在災(zāi)害損失超過巨災(zāi)保險(xiǎn)責(zé)任限額時(shí)，發(fā)揮超額保障作用，另一方面以積累更多的風(fēng)險(xiǎn)保障資金，實(shí)現(xiàn)保值增值。同時(shí)，承接巨災(zāi)保險(xiǎn)的簽約機(jī)構(gòu)為了分散風(fēng)險(xiǎn)，與其他具備資質(zhì)的再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作，在更大范圍內(nèi)進(jìn)一步分擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）取得的成效

第一，探索建立了巨災(zāi)保險(xiǎn)的基本制度框架。巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作實(shí)施以來，已初步構(gòu)建了以政府災(zāi)害救助為體系基礎(chǔ)，以政策性保險(xiǎn)為基本保障，以商業(yè)保險(xiǎn)為有益補(bǔ)充的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理制度框架。這為下一步在全國范圍內(nèi)推行巨災(zāi)保險(xiǎn)制度奠定了基礎(chǔ)，也對(duì)建立政府、市場、社會(huì)共同參與的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系進(jìn)行了有益探索，促進(jìn)了巨災(zāi)損失補(bǔ)償制度由單純依靠政府救助，向政府與市場有機(jī)協(xié)同配合的模式轉(zhuǎn)變。

第二，實(shí)現(xiàn)了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的有效分散。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)因其高損失率對(duì)于商業(yè)保險(xiǎn)公司來說本來不具可保性，在政府和市場的密切合作下，試點(diǎn)地區(qū)的巨災(zāi)保險(xiǎn)功能已初步顯現(xiàn)。政府承擔(dān)保費(fèi)支出的同時(shí)，在災(zāi)害發(fā)生時(shí)得到了保險(xiǎn)業(yè)提供的數(shù)十倍的風(fēng)險(xiǎn)保障資金，以確保受災(zāi)群眾更加及時(shí)獲取損失補(bǔ)償。從而放大了財(cái)政支出的杠桿效應(yīng)，緩解了政府的災(zāi)害救助壓力，使巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)社會(huì)“穩(wěn)定器”作用。

第三，提升了災(zāi)害預(yù)防能力?，F(xiàn)有的巨災(zāi)保險(xiǎn)模式?jīng)Q定了保險(xiǎn)人（保險(xiǎn)公司）與被保險(xiǎn)人（受災(zāi)對(duì)象）、投保人（政府）形成了利益共同體。保險(xiǎn)公司作為經(jīng)營性企業(yè)，有很強(qiáng)的動(dòng)力在事前、事中和事后爭取降低損失，減少理賠量，從而起到主動(dòng)防災(zāi)減損的作用。

第四，完善了災(zāi)害評(píng)估體系。承辦救災(zāi)組織、協(xié)調(diào)工作，進(jìn)行災(zāi)情核查是民政部門職責(zé)所在。已有的災(zāi)情會(huì)商機(jī)制，整合了多部門力量完成集中查災(zāi)、現(xiàn)場核災(zāi)、綜合分析、客觀評(píng)估災(zāi)害損失。實(shí)行巨災(zāi)保險(xiǎn)的試點(diǎn)地區(qū)，初步建立了災(zāi)害快速評(píng)估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了主要災(zāi)種的評(píng)估專業(yè)化運(yùn)轉(zhuǎn)。有效發(fā)揮了保險(xiǎn)業(yè)在災(zāi)害評(píng)估管理方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，使得災(zāi)害評(píng)估體系更加科學(xué)、系統(tǒng)，從而進(jìn)一步完善了國家綜合防災(zāi)減災(zāi)工作體系。

試點(diǎn)過程中面臨的問題

（一）試點(diǎn)做法的規(guī)范性和穩(wěn)定性缺乏法律法規(guī)等制度基礎(chǔ)

目前不同試點(diǎn)地區(qū)碎片化的制度設(shè)計(jì)面臨參保對(duì)象、承保范圍、保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不一、各主體間權(quán)利責(zé)任義務(wù)界定不清等一系列問題，主要原因在于國家有關(guān)巨災(zāi)保險(xiǎn)的法律法規(guī)體系尚未建立起來。試點(diǎn)地區(qū)的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度只是政府主導(dǎo)下的一種契約行為，缺少法律法規(guī)依據(jù)，具有臨時(shí)性和不確定性。巨災(zāi)保險(xiǎn)涉及到多方利益關(guān)系，如政府與保險(xiǎn)人，保險(xiǎn)活動(dòng)當(dāng)事人之間的關(guān)系等?，F(xiàn)行保險(xiǎn)法適用于商業(yè)保險(xiǎn)，巨災(zāi)保險(xiǎn)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，從保險(xiǎn)性質(zhì)上來說主要屬于政策性保險(xiǎn)，很難用現(xiàn)行法律對(duì)其進(jìn)行調(diào)整規(guī)范。

（二）政府全額補(bǔ)貼保費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)構(gòu)成挑戰(zhàn)

試點(diǎn)方案的做法均是政府出資向保險(xiǎn)公司購買公共服務(wù)。這隱含的重要前提是地方政府財(cái)政資金必須充足、可持續(xù)，否則就無法支撐制度長期良性運(yùn)行。三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)無一例外都是政府全額補(bǔ)貼保費(fèi)，這對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)顯然構(gòu)成較大的財(cái)政壓力。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收入增速減緩，巨災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)支出全部由政府財(cái)政兜底難度很大。

（三）制度抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足

首先，深圳、寧波、大理三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，就全國來講范圍非常有限。其次，試點(diǎn)地區(qū)所包含的災(zāi)種僅初步覆蓋到巨災(zāi)中自然災(zāi)害和人為事故的某些類別。由于自然災(zāi)害類型較多，包括地震、火山、滑坡、泥石流等地球物理災(zāi)害，臺(tái)風(fēng)、雷暴、龍卷風(fēng)等氣象災(zāi)害，以及洪澇、旱災(zāi)等其他災(zāi)害，僅靠幾個(gè)試點(diǎn)地區(qū)很難完全覆蓋。最后，巨災(zāi)本身頻次低的特點(diǎn)決定了理賠案例數(shù)量不會(huì)短期內(nèi)激增，理賠只是小概率事件。故而導(dǎo)致，一方面保險(xiǎn)業(yè)的“大數(shù)定律”，即損失發(fā)生概率較小、損失具有確定的概率分布和損失不能同時(shí)發(fā)生，很難在更廣泛的地域范圍和不同災(zāi)種之間實(shí)現(xiàn)損失的有效對(duì)沖。另一方面有的試點(diǎn)只處理過小額案件，尚未進(jìn)行過大規(guī)模巨災(zāi)理賠。從這些意義上來說，制度的抗風(fēng)險(xiǎn)能力還有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。

（四）試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣受到地域局限性影響

除了重大公共安全事件之外，各地不同的地理位置、地質(zhì)特點(diǎn)、核工業(yè)分布情況，決定了面臨的潛在巨災(zāi)類型各不相同，險(xiǎn)種設(shè)計(jì)也不盡相同，需要量身定做，逐一試行。例如深圳、寧波等沿海地區(qū)臺(tái)風(fēng)和洪水出現(xiàn)頻率高，保障以人身傷亡為主。云南面對(duì)的主要是地震風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)房屋建筑物主體破壞性較強(qiáng)，也極大威脅到人身安全問題。如此一個(gè)地區(qū)的巨災(zāi)保險(xiǎn)做法很難完全復(fù)制到另外一個(gè)地區(qū)，這為下一步巨災(zāi)保險(xiǎn)的全面推廣帶來一定困難。

（五）試點(diǎn)方案操作細(xì)則不夠具體完備

一些針對(duì)臺(tái)風(fēng)、暴雨等自然災(zāi)害的巨災(zāi)保險(xiǎn)方案中沒有詳細(xì)規(guī)定理賠觸發(fā)條件，門檻低以致賠案較多。此類風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，財(cái)產(chǎn)損失查勘難度高，工作量大，要求保險(xiǎn)公司現(xiàn)場查勘、定損、出具相關(guān)報(bào)告等業(yè)務(wù)流程順暢，這方面的細(xì)則顯然還不夠完備。同時(shí)基層部門和群眾也需要正確認(rèn)識(shí)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性，提升法律意識(shí)。目前對(duì)于人情虛報(bào)損失等問題嚴(yán)肅問責(zé)和查處辦法尚未予以明。

政策建議

我國1999年開始醞釀建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，迄今為止巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作才剛剛啟動(dòng)三年，許多政策還在探索之中，不少地區(qū)正在陸續(xù)推出試點(diǎn)方案。為加快建立我國的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，提出以下建議：

（一）通過立法等手段推動(dòng)國家頂層制度設(shè)計(jì)

建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度首要任務(wù)是有法可依，為此應(yīng)制定立法“路線圖”，落實(shí)國家“十三五”規(guī)劃有關(guān)內(nèi)容。一是做好理論儲(chǔ)備工作。以理論研究為先導(dǎo)，以巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)分析評(píng)估等實(shí)務(wù)研究為支撐，持續(xù)加強(qiáng)研究力量，摒棄重復(fù)性、粗線條、分散研究，聚焦填補(bǔ)空白、操作性強(qiáng)、系統(tǒng)研究。重視立法精細(xì)化，以免將來出臺(tái)的法律過于原則，需要層層配套，最終導(dǎo)致效力遞減。二是確立制度框架。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，搞好巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的頂層設(shè)計(jì)。如通過地震共保體平臺(tái)，從國家頂層設(shè)計(jì)層面逐步形成一整套保險(xiǎn)業(yè)協(xié)同參與運(yùn)營管理巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的制度安排。三是推動(dòng)立法實(shí)踐。推動(dòng)《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》在全國范圍內(nèi)落地，逐步將地震保險(xiǎn)納入法制化框架，以此為突破口推動(dòng)立法進(jìn)程。協(xié)調(diào)相關(guān)部門及早出臺(tái)《巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》，爭取國家對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品的資金、政策支持。

（二）聯(lián)合政府、市場、社會(huì)力量建立綜合補(bǔ)償機(jī)制

在巨災(zāi)保險(xiǎn)建立初期，可以依靠國家財(cái)政預(yù)算撥款、政策性保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)捐贈(zèng)等多種手段措施對(duì)受災(zāi)人員實(shí)施救助保障和災(zāi)后恢復(fù)重建。從巨災(zāi)保險(xiǎn)中長期發(fā)展來看，由國家財(cái)政災(zāi)后救助模式向以保險(xiǎn)補(bǔ)償為主體模式轉(zhuǎn)型是必然趨勢(shì)。國家財(cái)政在承保初始階段應(yīng)起主導(dǎo)作用，隨著巨災(zāi)保險(xiǎn)資本市場的打開、制度環(huán)境的成熟，可以利用市場機(jī)制擴(kuò)大融資渠道，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)在資本市場的分?jǐn)偂?/p>

（三）擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，加快推出專項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)

根據(jù)世界上主要國家的經(jīng)驗(yàn)，地震、洪水、旱災(zāi)等災(zāi)害種類都是巨災(zāi)保險(xiǎn)的重點(diǎn)保險(xiǎn)標(biāo)的，我國也應(yīng)選取更多符合條件的試點(diǎn)地區(qū)，設(shè)計(jì)推行洪水、旱災(zāi)等重要災(zāi)種的專項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)，以及政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)等。為此應(yīng)開展全國主要災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)普查工作，編制全國自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)地圖集，全面了解自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，劃分不同災(zāi)害類型地區(qū)。下一步試點(diǎn)工作需以普查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等資料為支撐，作為試點(diǎn)地區(qū)具體實(shí)施方案類型劃分的依據(jù)。將千差萬別的地域分組歸類，納入到已有的試點(diǎn)方案類型中，整體穩(wěn)步推開巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)，更有利于節(jié)約政策成本，提升效率。

（四）進(jìn)一步健全優(yōu)化配套制度、試點(diǎn)方案

巨災(zāi)保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。巨災(zāi)保險(xiǎn)體系建設(shè)離不開與市場、社會(huì)相關(guān)聯(lián)的配套制度支撐。一是完善試點(diǎn)方案，契合現(xiàn)階段的市場機(jī)制和社會(huì)體制。政策方案須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，在建立健全再保險(xiǎn)機(jī)制的基礎(chǔ)上循序漸進(jìn)提升巨災(zāi)保險(xiǎn)密度和深度。須理順中央、地方不同行政層級(jí)之間的關(guān)系，明確各自責(zé)任。二是建好配套制度，借助市場、社會(huì)力量健全暢通巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)行路徑。創(chuàng)造適合巨災(zāi)基金運(yùn)行的市場環(huán)境條件，規(guī)范商業(yè)性個(gè)人保險(xiǎn)產(chǎn)品研發(fā)和銷售的市場行為。三是具體操作層面落實(shí)與改進(jìn)。在總結(jié)分析試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善保險(xiǎn)產(chǎn)品，探索成熟的理賠模式，優(yōu)化改進(jìn)操作流程。

（五）加大培育扶持監(jiān)管力度，完善國家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系建設(shè)

巨災(zāi)保險(xiǎn)對(duì)于很多合作保險(xiǎn)企業(yè)來說是一項(xiàng)新業(yè)務(wù)，需要經(jīng)歷賠案實(shí)踐測試其風(fēng)險(xiǎn)抗壓能力。賠付支出過大、賠付率過高都會(huì)影響企業(yè)經(jīng)營產(chǎn)品的積極性，甚至?xí)艨迤髽I(yè)信心，導(dǎo)致破產(chǎn)等嚴(yán)重后果。一是應(yīng)加強(qiáng)對(duì)合作保險(xiǎn)企業(yè)的償付能力監(jiān)管，以避免災(zāi)難來臨時(shí)對(duì)投保方和險(xiǎn)企造成雙重重創(chuàng)。二是在國家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系建設(shè)過程中修訂完善各級(jí)自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案，強(qiáng)化預(yù)案演練，提高預(yù)案的針對(duì)性和可操作性。三是與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)聯(lián)合開展應(yīng)急演練，發(fā)現(xiàn)不同政府部門、政府與企業(yè)和社會(huì)之間協(xié)調(diào)機(jī)制問題，及時(shí)為試點(diǎn)方案糾錯(cuò)。四是進(jìn)一步夯實(shí)地方政府的主體責(zé)任，發(fā)揮好政府和市場“兩只手”的作用。以商業(yè)保險(xiǎn)為平臺(tái)，構(gòu)建多層次的保險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制。

（作者單位：民政部政策研究中心）