由近期行政復(fù)議訴訟案例引發(fā)的對(duì)有效降低行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的思考

文 /劉亞非 曾靜 楊馳

由近期行政復(fù)議訴訟案例引發(fā)的對(duì)有效降低行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的思考

文 /劉亞非 曾靜 楊馳

近年來(lái)，隨著公民法制意識(shí)加強(qiáng)，公民維權(quán)意識(shí)逐步建立，到公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議或直接向人民法院提起行政訴訟的案件數(shù)和人數(shù)逐年增多，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案面對(duì)的新挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻復(fù)雜。因此，如何妥善應(yīng)對(duì)，成為當(dāng)前法制部門和執(zhí)法辦案單位必須高度關(guān)注的重大課題。筆者結(jié)合近期的行政復(fù)議、訴訟案例作了粗淺思考和探索，個(gè)人見(jiàn)解供大家交流。

一、2016年以來(lái)高新分局行政復(fù)議訴訟案件概況、案例及其引發(fā)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

2016年以來(lái)，高新分局行政復(fù)議和行政訴訟案件均呈上升勢(shì)頭，共發(fā)生行政復(fù)議案件三起，其中，申請(qǐng)人自行撤回一起，市局行政復(fù)議維持一起，市局行政復(fù)議維持后，申請(qǐng)人不服向法院提起行政訴訟一起，未發(fā)生一起被撤銷案件；行政訴訟案件兩起，經(jīng)法院判決分局兩起均勝訴。

案例一：張某某、陳某毆打他人案

2016年2月10日21時(shí)14分接110指令稱：在高新區(qū)沙坪安置房有一起糾紛。經(jīng)調(diào)查，2016年2月10日20時(shí)50分許，張某某、李某某夫婦以其住家樓下跳廣場(chǎng)舞的噪音擾民為由前去制止，李某某將用于跳廣場(chǎng)舞的音箱電源拔掉后踢翻，并與正在跳舞的刁某某等人發(fā)生爭(zhēng)吵，后刁某某之女陳某與張某某發(fā)生抓扯、互毆，張某某將陳某的左小指咬傷，經(jīng)鑒定為輕微傷。張某某也有不同程度受傷。在對(duì)雙方兩次調(diào)解無(wú)果后，板倉(cāng)派出所對(duì)張某某實(shí)施故意傷害他人身體的行為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第四十三條第一款之規(guī)定，決定對(duì)張某某處以行政拘留七日，并處罰款二百元的行政處罰；對(duì)陳某處以罰款500元的行政處罰。張某某夫婦不服，向法院提起行政訴訟。法院于2016年12月5日開(kāi)庭審理，法院認(rèn)為，分局提供證據(jù)確實(shí)充分，對(duì)原告張某某作出的行政處罰，事實(shí)清楚、證據(jù)充分，適用法律法規(guī)正確，程序合法，駁回張某某訴訟請(qǐng)求，判決分局勝訴。

案例二：溫某某、胡某某毆打他人案

2015年11月3日上午，板倉(cāng)城管隊(duì)員溫某某等人在某旅館門口糾正違章時(shí)，將商戶胡某某擺在門口的一張廣告牌暫扣，胡某某認(rèn)為城管在執(zhí)法過(guò)程存在不公，雙方發(fā)生糾紛。后胡某某隨城管隊(duì)員到綜合治理辦公室協(xié)商過(guò)程中，胡某某與溫某某因?yàn)檠哉Z(yǔ)不和發(fā)生抓扯，導(dǎo)致雙方面部均不同程度地抓傷。板倉(cāng)派出所在調(diào)解兩次無(wú)果后，根據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第四十三條第一款之規(guī)定，決定分別對(duì)違法行為人溫某某、胡某某兩人各處以罰款三百元。胡某某不服提出行政復(fù)議申請(qǐng)，認(rèn)為板倉(cāng)派出所作出的處罰決定不當(dāng)，應(yīng)予撤銷。分局受理后，法制部門針對(duì)胡某某的疑問(wèn)，重新查閱案件，在確保此案實(shí)體、程序方面沒(méi)有問(wèn)題的情況下，及時(shí)與胡某某溝通，胡某某自愿撤回復(fù)議申請(qǐng)。分局作出行政復(fù)議終止決定。

行政復(fù)議、訴訟案件多發(fā)帶來(lái)的弊端：一是不確定因素多，導(dǎo)致結(jié)果不可控。由于當(dāng)事人維權(quán)意識(shí)濃、調(diào)解難度大、表達(dá)訴求的意識(shí)強(qiáng)烈，處置難度和引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)較大。如溫某某、胡某某毆打他人案，胡某某抓住溫某某是城管隊(duì)員系公務(wù)人員的身份，以溫某某處理不當(dāng)向城管部門和街道提出補(bǔ)償金，而公安機(jī)關(guān)也被綁上了“戰(zhàn)車”，由于顧忌掣肘多，出現(xiàn)很多不確定因素，結(jié)果也變得不可控。二是牽制投入精力大，工作處于被動(dòng)。一旦提起行政復(fù)議訴訟，分局法制、辦案部門都將牽制投入大量精力，重新啟動(dòng)案件的查處，對(duì)任務(wù)繁重的基層公安機(jī)關(guān)無(wú)疑是更添負(fù)荷，但仍有可能因?yàn)樘幹貌簧鳎构ぷ魍耆粍?dòng)。

行政復(fù)議、訴訟案件多發(fā)潛在的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)：一是互聯(lián)網(wǎng)輿情炒作頻發(fā)，復(fù)議被撤、訴訟敗訴的案件極易授人以柄橫加炒作，損害分局乃至整個(gè)公安機(jī)關(guān)或政府的形象，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的權(quán)威性和法律的尊嚴(yán)會(huì)受到極大的傷害；二是一旦行政處罰決定經(jīng)行政復(fù)議被撤銷、經(jīng)行政訴訟敗訴，或?qū)е聡?guó)家賠償，辦案民警將被問(wèn)責(zé)，嚴(yán)重者甚至以瀆職被追究法律責(zé)任；三是分局執(zhí)法考評(píng)可能被重扣，甚至一票否決，影響全局的目標(biāo)考核成績(jī)；四是復(fù)議、應(yīng)訴不斷或被撤、敗訴等情形，分局作為被省廳新一輪命名的“全?。h級(jí)）公安機(jī)關(guān)執(zhí)法示范單位”有可能被除名。上述風(fēng)險(xiǎn)不可小視。

二、當(dāng)前行政案件辦理存在的主要問(wèn)題及原因

（一）當(dāng)前行政案件辦理存在的主要問(wèn)題

一是重實(shí)體、輕程序，程序方面瑕疵多，軟肋多。當(dāng)前我局行政案件存在的瑕疵主要有：法律文書(shū)填寫不規(guī)范；未制作受案回執(zhí)；詢問(wèn)筆錄制作不規(guī)范，同一時(shí)間同樣的辦案人員的簽名出現(xiàn)在兩份不同的詢問(wèn)筆錄上；傳喚、行政拘留未履行通知家屬；無(wú)嫌疑人到案說(shuō)明材料，無(wú)抓獲情況說(shuō)明材料；劣跡材料未查清；應(yīng)加蓋印章的未加蓋，或者蓋章單位錯(cuò)誤；復(fù)印材料未注明來(lái)源及辦案人員未簽名；作案現(xiàn)場(chǎng)辨認(rèn)筆錄無(wú)辦案人簽名；檢查證、證據(jù)保全決定書(shū)、扣押清單等文書(shū)的時(shí)間在受案之前。上述瑕疵有些可以補(bǔ)正不影響實(shí)體，有的可能就會(huì)作為非法證據(jù)被排除掉，尤其是如果出現(xiàn)程序上違法、實(shí)體上證據(jù)不足或無(wú)效等問(wèn)題，將導(dǎo)致復(fù)議被撤銷和訴訟敗訴，公安機(jī)關(guān)將非常被動(dòng)。

二是自由裁量權(quán)運(yùn)用不當(dāng)，個(gè)別辦案民警執(zhí)法的隨意性較大，個(gè)別案件查處存在畸輕畸重。雖然上級(jí)公安機(jī)關(guān)出臺(tái)了《四川省公安機(jī)關(guān)行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)》等一些關(guān)于辦理行政案件自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)，但是受主客觀因素的制約，個(gè)別民警在辦案過(guò)程不夠嚴(yán)謹(jǐn)負(fù)責(zé)，治安處罰幅度較為隨意，可能出現(xiàn)降格處罰或處罰幅度過(guò)重，容易引起受害人、違法嫌疑人的強(qiáng)烈抵觸，認(rèn)為民警執(zhí)法不公，有偏袒其中一方的成分，甚至認(rèn)為公安機(jī)關(guān)個(gè)別人員有辦關(guān)系案、人情案和金錢案的嫌疑，極易引發(fā)行政復(fù)議，直至提起行政訴訟。有的在經(jīng)過(guò)上一級(jí)公安機(jī)關(guān)行政復(fù)議被維持后，對(duì)復(fù)議結(jié)果依然不滿意，遂再向法院提起行政訴訟。

三是取證不及時(shí)或取證困難，案件久拖未決，或裁決后無(wú)法讓一方或雙方當(dāng)事人滿意，導(dǎo)致引發(fā)行政復(fù)議訴訟。如:張某某行政訴訟案，即是因鄰里糾紛激化矛盾，最后訴至法院。由于民警多方調(diào)解無(wú)功而返，加之各項(xiàng)警務(wù)工作繁雜，某些關(guān)鍵證據(jù)如個(gè)別重要的證人證言、現(xiàn)場(chǎng)證物沒(méi)有及時(shí)調(diào)查取證采集，或由于目擊群眾怕得罪人、怕打擊報(bào)復(fù)或明哲保身，不愿配合公安機(jī)關(guān)調(diào)查取證，造成公安機(jī)關(guān)查處案件被動(dòng)，無(wú)法取得有力證據(jù)還原真相。如張某某、陳某毆打他人案因時(shí)過(guò)境遷，有些物證證據(jù)已然滅失，或目擊證人的記憶已經(jīng)模糊，雙方各執(zhí)一詞，違法嫌疑人更對(duì)公安機(jī)關(guān)是否公正處理存有疑惑，引發(fā)復(fù)議乃至行政訴訟。

四是治安行政案件由公安“一家獨(dú)領(lǐng)”，質(zhì)量把關(guān)堪憂。公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件除自身質(zhì)量把關(guān)，尚有檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)兩部門審查把關(guān)方形成法律結(jié)果，而治安行政案件的辦理則是從頭到尾均由公安機(jī)關(guān)受案、查處，直至作出行政拘留、罰款、警告等行政處罰決定，辦理質(zhì)量由公安機(jī)關(guān)“獨(dú)家”負(fù)責(zé)。整個(gè)辦理過(guò)程中只有內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，辦案民警認(rèn)為行政案件是雞毛蒜皮的小案，重視程度與刑事案件的偵辦相去甚遠(yuǎn)，更受制于辦案人員的工作責(zé)任心和辦案水平等因素，辦案民警把不住關(guān)；負(fù)責(zé)審核審批的辦案單位負(fù)責(zé)人或法制員、法制民警、局領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)付式審核審批等因素則疏于認(rèn)真審核，把不好關(guān)，導(dǎo)致行政案件辦理質(zhì)量暗藏隱患。

（二）造成行政復(fù)議應(yīng)訴引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的原因

一是個(gè)別民警執(zhí)法責(zé)任心弱化、執(zhí)法素質(zhì)偏低，執(zhí)法頑疾難改。執(zhí)法辦案存在的“兩大頑疾”主要是程序方面的“問(wèn)題反復(fù)”和“錯(cuò)誤低級(jí)”，甚至出現(xiàn)處罰決定書(shū)上違法行為人的名字有錯(cuò)別字，行政處罰條款引用錯(cuò)誤，毒品稱量時(shí)間早于搜查時(shí)間，辦案民警和財(cái)物保管人是同一人等極為低級(jí)的錯(cuò)誤。二是教育培訓(xùn)方式單一，執(zhí)法素質(zhì)參差不齊。培訓(xùn)創(chuàng)新方式方法不多，加之基層公安機(jī)關(guān)工作繁重，民警學(xué)習(xí)主觀能動(dòng)性不夠，執(zhí)法瓶頸難破。三是監(jiān)督檢查指導(dǎo)乏力，后勁不足。法制、紀(jì)檢、監(jiān)察部門對(duì)執(zhí)法所隊(duì)辦案的指導(dǎo)、監(jiān)督的落實(shí)力度還不夠。四是群眾維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)。群眾認(rèn)為受到了不公正對(duì)待，就會(huì)運(yùn)用法律武器保護(hù)自己，甚至以此為籌碼討要說(shuō)法，這也在倒逼民警執(zhí)法必須規(guī)范。

三、內(nèi)外兼修，多措并舉，化解執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的六大對(duì)策

（一）轉(zhuǎn)變觀念，固化意識(shí)，監(jiān)督與被監(jiān)督并舉

一是固化“生命線”理念。執(zhí)法工作是公安工作生命線，辦案質(zhì)量是執(zhí)法工作的生命線，行政案件必須保證公正裁處，才能減少?gòu)?fù)議應(yīng)訴。二是固化強(qiáng)烈責(zé)任意識(shí)。重實(shí)體、輕程序，只以為實(shí)體問(wèn)題會(huì)導(dǎo)致冤假錯(cuò)致命，其實(shí)一個(gè)程序出錯(cuò)就可以導(dǎo)致整個(gè)案件被推翻，復(fù)議撤處、敗訴、國(guó)家賠償，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)處理。因此，每一個(gè)辦案民警，每一級(jí)審核、審批管理人員要負(fù)責(zé)地辦案、認(rèn)真地把關(guān)。三是固化嚴(yán)謹(jǐn)扎實(shí)作風(fēng)。民警要堅(jiān)守法治底線，發(fā)自內(nèi)心地敬畏法律，嚴(yán)謹(jǐn)、扎實(shí)、細(xì)致、全面地從事執(zhí)法辦案的各個(gè)環(huán)節(jié)。四是固化監(jiān)督與被監(jiān)督思維。一方面，法制部門大膽開(kāi)展執(zhí)法監(jiān)督，對(duì)執(zhí)法辦案問(wèn)題要以“零容忍”的態(tài)度，堅(jiān)決糾正、認(rèn)真彌補(bǔ)。另一方面，各辦案部門，從辦案民警到分管領(lǐng)導(dǎo)、主要領(lǐng)導(dǎo)，都要以敢于接受監(jiān)督的良好心態(tài)，共同做好辦理案件、審查把關(guān)工作。

（二）瞄準(zhǔn)薄弱環(huán)節(jié)，全面實(shí)現(xiàn)事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合的復(fù)合型監(jiān)督模式

一是加強(qiáng)法制員監(jiān)督把關(guān)職能，發(fā)揮首輪監(jiān)督作用。要充分發(fā)揮好基層所隊(duì)法制員、所隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督的作用，真正做到及時(shí)介入、提前指導(dǎo)，提高民警工作效率。二是加強(qiáng)法制審核監(jiān)督，發(fā)揮法制民警的事中監(jiān)督指導(dǎo)作用。要抓好對(duì)行政案件辦理質(zhì)量的網(wǎng)上考評(píng)和網(wǎng)上通報(bào)，法制部門民警要敢于和善于監(jiān)督，包括敢于對(duì)下跟存在問(wèn)題案件“說(shuō)不”、善于對(duì)上跟領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)真審批“說(shuō)要”。三是加強(qiáng)法制季度剖析，發(fā)揮事后監(jiān)督指導(dǎo)作用。要堅(jiān)持開(kāi)好季度執(zhí)法質(zhì)量分析會(huì)，通過(guò)開(kāi)展經(jīng)驗(yàn)介紹、個(gè)案點(diǎn)評(píng)、熱點(diǎn)剖析，使民警得到提高；對(duì)屢糾屢犯的問(wèn)題要開(kāi)展跟蹤調(diào)研，通過(guò)分析論證，形成專門的預(yù)防措施，杜絕常見(jiàn)細(xì)微錯(cuò)誤。

（三）全面規(guī)范執(zhí)法，樹(shù)立執(zhí)法安全是最大的從優(yōu)待警和真正維護(hù)民警權(quán)益的法治思維

公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正執(zhí)法，既要保障犯罪嫌疑人、案件當(dāng)事人的安全，也要更好保障辦案民警的執(zhí)法安全。同時(shí)，要嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法辦案實(shí)體和程序，使民警充分認(rèn)識(shí)到從嚴(yán)規(guī)范執(zhí)法是真正的愛(ài)護(hù)民警，是真正維權(quán)和最大的從優(yōu)待警，防止和避免民警因工作過(guò)失或者違規(guī)辦案等情形被追究、問(wèn)責(zé)。執(zhí)法所隊(duì)也要加強(qiáng)隊(duì)伍管理，真正確保執(zhí)法工作制度的執(zhí)行力度，防微杜漸。

（四）增強(qiáng)程序意識(shí)、證據(jù)意識(shí)和訴訟意識(shí)，多措并舉強(qiáng)素質(zhì)，鍛造業(yè)精技強(qiáng)隊(duì)伍

一是強(qiáng)化法律法規(guī)和辦案流程培訓(xùn)，突出學(xué)以致用。強(qiáng)化民警對(duì)《治安管理處罰法》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》和《行政處罰法》等常用法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和應(yīng)用，增強(qiáng)民警業(yè)務(wù)能力和依法執(zhí)法辦案意識(shí)。二是強(qiáng)化先進(jìn)典型的示范引導(dǎo)和個(gè)案的警示教育。通過(guò)先進(jìn)典型評(píng)選和部分行政案件個(gè)案點(diǎn)評(píng)，糾正在辦理行政案件中存在的問(wèn)題，促進(jìn)民警轉(zhuǎn)變規(guī)范執(zhí)法理念，提高對(duì)關(guān)鍵性證據(jù)搜集固定的能力，打造業(yè)精技強(qiáng)辦案隊(duì)伍。

（五）實(shí)體程序并重，公正查處，回應(yīng)群眾新期待

辦案民警要全面規(guī)范執(zhí)法行為，特別是在辦理鄰里糾紛、故意傷害他人身體和毆打他人等類案件時(shí)，要注重工作方式方法，敏銳意識(shí)到上述案件容易引發(fā)行政復(fù)議、行政應(yīng)訴和信訪上訪纏訪，確保案件辦理程序合法，公正裁決。行政復(fù)議、行政應(yīng)訴發(fā)生后，法制部門要公正處理，不偏不倚，及時(shí)還原事實(shí)真相。對(duì)辦案單位（部門）辦案存在的問(wèn)題不護(hù)短、不回避矛盾，會(huì)同辦案單位（部門）消除和化解受害人、當(dāng)事人的誤解，從源頭上防止行政復(fù)議應(yīng)訴的發(fā)生。對(duì)經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)情況不屬實(shí)的，也要維持原有的行政處罰決定，理直氣壯地維護(hù)執(zhí)法民警的合法權(quán)益，還民警清白。

（六）圍繞爭(zhēng)議焦點(diǎn)，有力舉證、質(zhì)證和辯論，支撐出庭應(yīng)訴

對(duì)向法院提起行政訴訟的，分局要充分搜集證據(jù)，做好出庭應(yīng)訴準(zhǔn)備：一是要充分準(zhǔn)備。開(kāi)庭前，答辯人員要審閱案卷材料，審查被訴行政行為的事實(shí)、證據(jù)、程序及適用依據(jù)，研究應(yīng)訴方案，制作答辯狀、答辯（代理）詞，準(zhǔn)備相關(guān)證據(jù)、依據(jù)材料。二是要沉著應(yīng)對(duì)。在庭審答辯中，答辯人員要針對(duì)提問(wèn)表達(dá)清楚，答辯流暢，并對(duì)證據(jù)證明的事實(shí)、程序部分進(jìn)行歸納整理，認(rèn)真思考可能在庭審上被問(wèn)及的問(wèn)題和可能出現(xiàn)的情況，防止被動(dòng)。三是要圍繞爭(zhēng)議焦點(diǎn)，有力舉證、質(zhì)證和辯論。對(duì)被訴行政行為合法性的論證，對(duì)原告方提出觀點(diǎn)和主張的反駁等都是爭(zhēng)議、辯論焦點(diǎn)，如張某某、陳某毆打他人案即是雙方圍繞著案件辦理程序、事實(shí)、證據(jù)等爭(zhēng)議焦點(diǎn)，進(jìn)行了長(zhǎng)時(shí)間的舉證、質(zhì)證和激烈的辯論，體現(xiàn)出規(guī)范的執(zhí)法程序和扎實(shí)的證據(jù)材料在庭審過(guò)程中所起的決定性作用，從而有力支撐訴訟。

總之，要真正把行政執(zhí)法工作作為公安工作的生命線，把促進(jìn)行政執(zhí)法質(zhì)量逐年提高，作為執(zhí)法工作質(zhì)效的最終落腳點(diǎn)，不斷規(guī)范行政執(zhí)法行為、化解社會(huì)矛盾、創(chuàng)新社會(huì)管理、提高公安部門的執(zhí)法公信力，從源頭上減少行政復(fù)議訴訟案件，降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，營(yíng)造良好的法治環(huán)境。（作者：劉亞非系自貢市公安局高新分局副局長(zhǎng)，曾靜系自貢市公安局高新分局法制大隊(duì)教導(dǎo)員，楊馳系自貢市公安局高新分局法制大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)）■