國際海事安全法律的沖突協(xié)調(diào)與制度完善*

楊顯濱

(上海大學(xué)法學(xué)院，上海200444)

國際海事安全法律的沖突協(xié)調(diào)與制度完善*

楊顯濱

(上海大學(xué)法學(xué)院，上海200444)

管控國際海事安全風(fēng)險(xiǎn)的法律途徑主要包括國家單邊海事制度、國際海事條約和區(qū)域性海事制度安排。海上運(yùn)輸?shù)目鐓^(qū)域性、海事風(fēng)險(xiǎn)的互通性和海事權(quán)益的全球性，使得管控國際海事安全風(fēng)險(xiǎn)的法律途徑在具體實(shí)施過程中存在一定沖突，在相當(dāng)程度上減弱了這些法律預(yù)設(shè)的效果。解決國際海事安全法律沖突的較優(yōu)路徑是構(gòu)建協(xié)同性強(qiáng)的區(qū)域性海事制度安排。在解決國際海事安全法律體系構(gòu)成的內(nèi)在自洽性基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步完善相關(guān)的國際海事安全法律制度，包括限縮國際海事安全管控事項(xiàng)、構(gòu)建船舶檢查制度、健全海事生態(tài)保護(hù)應(yīng)急制度和完善船員安全法律制度。只有通過外部的沖突協(xié)調(diào)和內(nèi)部的制度完善，才能共同構(gòu)建通暢安全高效的海上運(yùn)輸通道。

國際海事安全;國際海事條約;區(qū)域性海事制度安排;海事生態(tài)保護(hù)應(yīng)急制度

海運(yùn)業(yè)的基礎(chǔ)性、全局性和先導(dǎo)性的作用以及海運(yùn)業(yè)所面臨的特殊風(fēng)險(xiǎn)，使海事安全成為國際社會高度關(guān)注的領(lǐng)域之一。從目前的法律制度供給層面看，管控國際海事安全風(fēng)險(xiǎn)的途徑主要包括基于主權(quán)的國家單邊海事制度、基于全球治理的國際海事條約和基于特定海域的區(qū)域性海事制度安排。然而，這些途徑存在一定的沖突，使國際社會管控國際海事安全風(fēng)險(xiǎn)法律預(yù)設(shè)的效果沒有完全達(dá)到，亟需予以協(xié)調(diào)。國際海事安全法律沖突的協(xié)調(diào)要解決的是法律體系構(gòu)成的內(nèi)在自洽性問題，若構(gòu)建統(tǒng)一的國際海事安全法律體系，需要在協(xié)調(diào)和逐步消除沖突的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善國際海事安全法律制度。

一、管控國際海事安全風(fēng)險(xiǎn)的法律途徑

當(dāng)前，隨著海事安全風(fēng)險(xiǎn)在全球延展，海事安全風(fēng)險(xiǎn)由早期海運(yùn)強(qiáng)國通過國內(nèi)法予以規(guī)制業(yè)已衍生出三種法律管控途徑，即國家單邊海事制度、海事安全條約和區(qū)域性海事制度安排。

國家單邊海事制度建立在國家主權(quán)或管轄權(quán)基礎(chǔ)之上，包括船旗國基于屬人管轄權(quán)實(shí)施的海事管控，沿岸國和港口國基于屬地管轄權(quán)實(shí)施的海事管控。①楊猛宗、劉萬嘯:《依法治國背景下南海爭端解決的國際司法途徑探究》，《政法論叢》2015年第2期。國家單邊海事管控行為的法律依據(jù)除了《聯(lián)合國海洋法公約》(UNCLOS)外，主要是各國國內(nèi)法。②［斯里蘭卡］弗朗西斯·蘭薩卡拉:《防止海岸環(huán)境污染:以海洋法公約、民事責(zé)任公約體系和救助公約為視角》，李壘、于詩卉譯，《中國海商法研究》2016年第1期。目前，國家單邊海事管控的方式主要包括對構(gòu)成海事安全風(fēng)險(xiǎn)的船舶或經(jīng)營人采取滯留、罰款、強(qiáng)制措施等懲治措施。③Debra Doby．Whale Wars:How to End the Violence on the High Seas．J．Mar．L．Com，Vol．44，No．1，2013．

從1912年“TITANIC”號冰海沉船事件促成的最早國際海事安全條約《國際海上人命安全公約》(SOLAS)誕生后，國際社會在國際海事組織(IMO)主持下又制定了多部有關(guān)海事安全規(guī)制方面的國際公約，并分別形成以《國際海上人命安全公約》、《1973年國際防止船舶污染公約》(MARPOL)和《1978年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國際公約》(STCW)為核心的三大分公約體系。④宗剛:《世界海事中心倫敦》，《中國港口》2009年第8期。這些公約通過國際海事組織對船旗國履約工作的促進(jìn)和對港口國監(jiān)督機(jī)制的強(qiáng)化，已形成一整套旨在確保航行安全和保護(hù)海洋環(huán)境的國際性普遍海事規(guī)則，正發(fā)揮著前所未有的關(guān)鍵性作用。⑤Nethaniel Smith．Piratical Jurisdiction:The plundering of Due Process in the Case of Lei Shi．Emory．Int’l L．Rev，Vol．23，2009．

海洋的互通性，以及船舶全球流動性的特征，決定了僅憑一國或基于一國考慮而采取的海事安全管控行為，很難高效應(yīng)對海事風(fēng)險(xiǎn)，因此，構(gòu)建和實(shí)行區(qū)域性海事制度安排成為規(guī)制特定海域海事安全風(fēng)險(xiǎn)的有效管控形式。

區(qū)域性海事制度安排是指特定海域的國家經(jīng)協(xié)商建立的就如何加強(qiáng)對進(jìn)入本海域的船舶進(jìn)行技術(shù)狀況檢查，以限制并繼而消除不符合相關(guān)國際公約標(biāo)準(zhǔn)的船舶在本海域航行的制度。區(qū)域性海事制度安排的特征表現(xiàn)為在特定海域內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督內(nèi)容統(tǒng)一、監(jiān)督要求一致、監(jiān)督效果相同的同一性，避免了不符合相關(guān)國際公約標(biāo)準(zhǔn)的船舶通過選擇停泊在監(jiān)督要求較低的港口，進(jìn)而逃避在該特定海域中本應(yīng)遵循的海事監(jiān)管的現(xiàn)象的出現(xiàn)。

截至2014年年底，全球已成立了9個(gè)區(qū)域性海事制度安排，⑥參見齊壯、王鳳武、劉強(qiáng):《港口國監(jiān)督中船舶滯留原因》，《航海技術(shù)》2014年第6期。如拉丁美洲監(jiān)督備忘錄組織、亞太地區(qū)港口國監(jiān)督備忘錄組織、加勒比海地區(qū)監(jiān)督備忘錄組織、地中海區(qū)域監(jiān)督備忘錄組織、⑦參見王娉娉:《方便旗船船旗國監(jiān)控與港口國監(jiān)控的關(guān)系問題探討》，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》2012年第12期。印度洋備忘錄組織、中西非備忘錄組織、黑海地區(qū)備忘錄組織、利雅得備忘錄組織等。⑧參見吳帥:《港口國監(jiān)督的發(fā)展趨勢與我國的應(yīng)對措施》，《對外經(jīng)貿(mào)》2012年第11期。上述區(qū)域性海事制度安排在抵制低標(biāo)準(zhǔn)船舶在相關(guān)海域的營運(yùn)以及提高締約國監(jiān)控能力等方面發(fā)揮了顯著成效。⑨Arthru Alan Severance．The Duty to Render Assistance in the Satellite Age．Cal．W．Int’l L．J，Vol．36，No．1，2006．

二、國際海事安全法律的沖突及其協(xié)調(diào)

囿于國家主權(quán)的排他性、區(qū)域性制度安排的管轄海域地理分割性以及條約規(guī)制內(nèi)容與手段的妥協(xié)性，國際海事安全法律之間存在一定的沖突。為保證國際海事安全法律的統(tǒng)一實(shí)施，實(shí)現(xiàn)國際海事組織所追求的“清潔海洋上安全、保安和高效的航運(yùn)(Safe，Secutre and Efficient Shipping on Clean O-ceans)”的目標(biāo)，亟需對國際海事安全法律之間的沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)。

(一)國際海事安全法律的沖突

為保障國際海事安全秩序，國際社會歷經(jīng)百余年的發(fā)展確立了三種法律管控途徑，即國家單邊海事制度、海事安全條約和區(qū)域性海事制度安排，進(jìn)而構(gòu)建國家層面、區(qū)域?qū)用婧腿驅(qū)用娴暮Ｊ掳踩L(fēng)險(xiǎn)管控體系。然而這三種法律管控途徑存在一定法律沖突，在一定程度上阻礙了國際社會管控海事安全風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1．國家單邊海事安全制度與海事安全條約存在一定沖突

盡管基于“條約信守原則”，締約國或參加國須履行條約規(guī)定的義務(wù)，但海事安全條約的執(zhí)行依賴于各締約國及其政府，國際海事組織等相關(guān)國際組織并沒有這方面的權(quán)力，海事安全條約的執(zhí)行仍有賴于締約國，包括船旗國、沿岸國和港口國，即締約國執(zhí)行海事安全條約的方式是締約國將海事安全條約的規(guī)定適用于其船舶并采取相應(yīng)的措施，對違反條約的行為進(jìn)行處罰。⑩See John Hare:Port State Control:Strong Medicine to Cure a Sick Industry．Ga．J．Int’l Comp，Vol．26，1997．另外，海事安全條約規(guī)定的義務(wù)一般屬于最低限度的義務(wù)，且海事安全條約往往倡導(dǎo)或賦予締約國或參加國創(chuàng)制嚴(yán)于條約義務(wù)的國內(nèi)法。海事安全條約關(guān)于締約國或參加國履行條約義務(wù)方式的此種“開口性”特征，為締約國或參加國實(shí)施單邊海事安全風(fēng)險(xiǎn)管控法律制度提供了國際法依據(jù)，也在客觀上為兩者出現(xiàn)沖突提供了條件。事實(shí)上，部分國家囿于其自身的立法、執(zhí)法和司法能力與水平以及文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、戰(zhàn)略利益等，在客觀上也不得不制定和實(shí)施與海事安全風(fēng)險(xiǎn)管控國際規(guī)則不同的制度與措施。這種基于自身利益或戰(zhàn)略的考量也在相當(dāng)程度上影響著海事安全條約執(zhí)行、實(shí)施體系的內(nèi)在統(tǒng)一。例如，美國在2003年正式提出“集裝箱安全倡議”(Container Security Initiative，CSI)，創(chuàng)設(shè)了“海事安全檢查前置制度”，①陳敬根:《海上防空識別區(qū)劃設(shè)合法性》，《政法論叢》2015年第6期。要求被鎖定為高風(fēng)險(xiǎn)貨物集裝箱(一般由駐貨物出口國的美國海關(guān)關(guān)員提出)在運(yùn)往美國港口之前須由出口國海關(guān)進(jìn)行查驗(yàn)，通過查驗(yàn)的集裝箱船舶在抵達(dá)美國時(shí)可享受快速放行的待遇，從而使本應(yīng)在美國本土開始的海事安全檢查前置至其他國家進(jìn)行，美國則成為管控海事安全風(fēng)險(xiǎn)的最后一道防線。②海鹽:《集裝箱安全倡議的進(jìn)展》，《海運(yùn)情報(bào)》2015年第1期?！昂Ｊ掳踩珯z查前置制度”雖然在相當(dāng)程度上保障了美國的海事安全，但在客觀上破壞了海事安全條約關(guān)于海事風(fēng)險(xiǎn)法律管控的整體效果，造成國家單邊海事安全風(fēng)險(xiǎn)管控法律制度與海事安全條約之間的沖突。③Rebecca Fantauzzi，Rascals，Scoundrels，Villains，Knaves．The Evolution of the Law of Piracy from Ancient to Present．Int’l Legal Info，Vol．36，No．4，2011．

2．國家單邊海事安全制度與區(qū)域性海事制度安排存在一定沖突

區(qū)域性海事制度安排通過設(shè)定監(jiān)督內(nèi)容統(tǒng)一、監(jiān)督要求一致、監(jiān)督效果相同的要求，旨在從整體上避免低標(biāo)準(zhǔn)船舶途經(jīng)或停泊所帶來的海事安全風(fēng)險(xiǎn)。區(qū)域性海事制度安排在本質(zhì)上屬于參加國在管控海事安全風(fēng)險(xiǎn)方面所達(dá)成的一種協(xié)調(diào)機(jī)制，是為實(shí)現(xiàn)追求目的或著眼于實(shí)際效果所做的一種安排，其本身并無強(qiáng)制性，④Ozcayr，Z．Oya．The use of port state control in maritime industry and application of the Paris MOU．Ocean and Coastal Law Journal，Vol．14，No．2，2009．如東京備忘錄組織(TOKYO MOU)序文即言:“此備忘錄不是一個(gè)有法律約束力的文件，無意將任何法律義務(wù)加諸成員國當(dāng)局?！雹軲emorandum of Understanding on Port State Control in the Asia－Pacific Region，Preamble．區(qū)域性海事制度安排的非法律約束性，實(shí)際上賦予了其參加國創(chuàng)制和實(shí)施與該制度安排內(nèi)容與要求不同的海事安全風(fēng)險(xiǎn)管控制度的單邊權(quán)力。⑥錢媛媛:《21世紀(jì)海上絲綢之路背景下亞太地區(qū)港口國監(jiān)控的區(qū)域協(xié)調(diào)問題研究》，《中國海商法研究》2016年第2期。例如，東京備忘錄組織沒有規(guī)定拒絕船舶進(jìn)港制度，但其成員國澳大利亞在其《2012年海洋法》中以立法形式授予本國海事管理機(jī)構(gòu)對PSC檢查記錄不良或者涉及船舶操作方面的PSC檢查缺陷的船舶采取拒絕進(jìn)港的措施，實(shí)質(zhì)上規(guī)定了拒絕船舶進(jìn)港制度，從而超越了東京備忘錄組織的既有安排，導(dǎo)致澳大利亞單邊海事安全風(fēng)險(xiǎn)管控法律制度與東京備忘錄組織之間的沖突。⑦李偉、張國偉、李守超:《巴黎備忘錄和澳大利亞拒絕進(jìn)港制度研究及對策》，《航海技術(shù)》2015年第5期。

3．區(qū)域性海事制度安排與海事安全條約存在一定的沖突

區(qū)域性海事制度安排本質(zhì)上屬于一種非法律約束力的協(xié)調(diào)機(jī)制，這就決定了其不得創(chuàng)設(shè)超出相關(guān)國際條約范圍的權(quán)力。⑧Juan L．Pulido Begines．The EU Law on Clasification Societies:Scope and Liablity Issues．J．Mar．L．Com，Vol．36，No．10，2005．事實(shí)上，區(qū)域性海事制度安排往往突破了國際海事安全條約的范圍，形成了與國際海事安全條約的法律沖突。例如，巴黎備忘錄組織(PARIS MOU)第2．4段規(guī)定，在依據(jù)某一公約進(jìn)行港口國監(jiān)督執(zhí)行時(shí)，巴黎備忘錄組織參加國應(yīng)保證不給予非公約當(dāng)事國船舶更優(yōu)惠的待遇。東京備忘錄組織第2．5段也作了類似規(guī)定?！皸l約不得為第三國創(chuàng)設(shè)義務(wù)”是國際法的一項(xiàng)重要原則，巴黎備忘錄組織規(guī)定的“不優(yōu)惠待遇”明顯與該原則不符。盡管相關(guān)國際海事安全條約的具體規(guī)定事實(shí)上也突破了這一原則，⑨《1973年國際防止船舶污染公約》第5．4條規(guī)定:“對于非本公約締約國的船舶，各締約國應(yīng)在必要時(shí)運(yùn)用本公約的要求，以保證不給予這些船舶較為優(yōu)惠的待遇?！盨OLAS公約78議定書第2條第3款和88議定書第1條第3款也有類似規(guī)定:“對于非本公約締約國的船舶，必要時(shí)締約國應(yīng)運(yùn)用本公約的一些要求，以保證不給予這些船舶較為優(yōu)惠的待遇?！辈⒊蔀榘屠鑲渫浗M織規(guī)定“不優(yōu)惠待遇”的法律依據(jù)，但巴黎備忘錄組織卻將“不優(yōu)惠待遇”擴(kuò)展到了巴黎備忘錄組織參加國所依據(jù)的所有國際公約中，包括公約本身并未如此約定的《國際船舶載重線公約》、《國際船舶噸位丈量公約》等公約。而根據(jù)巴黎備忘錄組織的規(guī)定，某船若被巴黎備忘錄組織某個(gè)國家拒絕進(jìn)港，意味著該船也被巴黎備忘錄組織所有其他成員國拒絕進(jìn)港，無論該船是否屬于成員國。拒絕進(jìn)港對于該船來說，不僅其無法在巴黎備忘錄組織水域完成預(yù)定的運(yùn)輸任務(wù)，而且將因無法進(jìn)港而導(dǎo)致無法回避的損失，包括燃油消耗、人員工資、貨物賠償?shù)?。很顯然，巴黎備忘錄組織規(guī)定的“不優(yōu)惠待遇”與國際海事安全條約的規(guī)定存在法律沖突。另外，盡管國際海事組織贊賞區(qū)域性海事制度安排，但其抵消海事安全條約的統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)卻是客觀存在的，事實(shí)上割裂了海事安全條約的統(tǒng)一性，無益于海事安全條約的執(zhí)行。

(二)國際海事安全法律沖突的協(xié)調(diào)

平權(quán)型的海事治理框架和復(fù)雜性的國際海事風(fēng)險(xiǎn)，使得在國際層面不可避免地存在國際海事安全治理主體和途徑的多元化，以及由此所導(dǎo)致的國際海事安全法律的沖突，并且，這種沖突現(xiàn)象無法在短時(shí)期內(nèi)克服。在短時(shí)期內(nèi)無法達(dá)致全球統(tǒng)一管控法律效果的情況下，對該些法律沖突進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，不失為一個(gè)較優(yōu)的路徑選擇。

1．沖突協(xié)調(diào)安排的邏輯起點(diǎn)

盡管存在全球性的海事安全條約和“條約信守原則”，但國際法領(lǐng)域并不存在一個(gè)凌駕于國家主權(quán)之上的權(quán)力組織或執(zhí)法部門，如《聯(lián)合國海洋法公約》“既沒有成立正式的機(jī)構(gòu)對《公約》的有關(guān)條款作出權(quán)威的解釋，也沒有設(shè)立組織機(jī)關(guān)對締約國履行《公約》的義務(wù)進(jìn)行審查和監(jiān)督”，⑩楊澤偉:《論21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)與國際海洋法律秩序的變革》，《東方法學(xué)》2016年第5期。故海事安全條約的執(zhí)行最終須依賴于各締約國。區(qū)域性海事制度安排在本質(zhì)上屬于自我協(xié)調(diào)機(jī)制，其本身對參與國來說自無法律約束力，故參與國的認(rèn)可與執(zhí)行是保證其實(shí)現(xiàn)安排目的的關(guān)鍵。①Liu Nengye，F(xiàn)rank Maes．Legal Contraints to the European Unions Accession to the International Marime Organization．J．Mar．L．Com，Vol．43，No．4，2012．另外，《聯(lián)合國海洋法公約》以締約國為視角構(gòu)建了一個(gè)覆蓋全球海域的海事管控體系，并通過國家管轄權(quán)的配置和管轄海域的劃分，在一定程度上避免了海事管控出現(xiàn)空白現(xiàn)象。首先，設(shè)置沿海國管控(Coastal State Control，CSC)制度，對領(lǐng)海、用于國際通行的海峽、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等國家管轄海域的海事安全實(shí)施管控，②Natalie Klein．Legal Limitation on Eusuring Australia’s Maritime Security．Melb．J．Int’l L，Vol 7，No．10，2006．并確立了沿海國在上述海域?qū)λ麌皩?shí)行海事管控的優(yōu)先地位，進(jìn)而有效協(xié)調(diào)了“無害通過”、“過境通行”、“船旗國管轄”與沿海國對相關(guān)海域海事安全風(fēng)險(xiǎn)管控之間的法律關(guān)系。其次，設(shè)置港口國管控(Port State Control，PSC)制度，對港口國管轄海域之外的海域的海事安全實(shí)施管控，并確立了事后追懲機(jī)制，進(jìn)而避免了當(dāng)事船舶以海事安全風(fēng)險(xiǎn)行為發(fā)生時(shí)并非處于港口國管轄海域而港口國無權(quán)管轄為借口逃避責(zé)任追懲。最后，設(shè)置船旗國管控(Flag State Control，F(xiàn)SC)制度，對公海的海事安全實(shí)施管控，并確立了公海的船旗國專屬管轄地位和公海海事安全優(yōu)位于“公海航行自由”原則，進(jìn)而避免船舶借“公海航行自由”危害公海海事安全。③以防治船舶污染海洋為例，《聯(lián)合國海洋法公約》第12條規(guī)定了沿海國的職責(zé):“沿海國在其控制的領(lǐng)海內(nèi)行使主權(quán)，可制定法律和規(guī)章，以防止、減少、控制外國船只，包括行使無害通過權(quán)的船只對海洋的污染。”《聯(lián)合國海洋法公約》第218條規(guī)定了港口國的職責(zé):“當(dāng)船只自愿位于一國港口或岸外設(shè)施時(shí)，該國可對該船違反通過主管國際組織或一般外交會議制訂的可適用的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)在該國內(nèi)水、領(lǐng)?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)外的任何排放進(jìn)行調(diào)查，并可在有充分證據(jù)的情形下，提起司法程序。”《聯(lián)合國海洋法公約》第217條規(guī)定了船旗國的職責(zé):“各國應(yīng)確保懸掛其旗幟或在其國內(nèi)登記的船只，遵守為防止、減少和控制來自船只的海洋環(huán)境污染而通過主管國際組織或一般外交會議制訂的可適用的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)以及各該國按照本公約制定的法律和規(guī)章，并應(yīng)為此制定法律和規(guī)章和采取其他必要措施，以實(shí)施這種規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、法律和規(guī)章?！苯Y(jié)合國家在承擔(dān)國際法責(zé)任的特殊地位與作用以及UNCLOS關(guān)于締約國保障海事安全職責(zé)的規(guī)定，可以推導(dǎo)出協(xié)調(diào)國際海事安全法律制度沖突的邏輯起點(diǎn)應(yīng)是各國管控海事安全風(fēng)險(xiǎn)制度的協(xié)調(diào)。④Helmut Tuerk．The Resurgence of Piracy:A Phenomenon of Modern Times．U．Miami Int’l Comp．L．Rev，Vol．17，No．3，2009．

2．沖突協(xié)調(diào)安排的路徑選擇

協(xié)調(diào)沖突的理想狀態(tài)是創(chuàng)制權(quán)利和義務(wù)科學(xué)完備的海事條約，且各締約國一體遵循海事條約規(guī)定的義務(wù)和責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)對各國的海事安全風(fēng)險(xiǎn)管控制度的協(xié)調(diào)，但事實(shí)上這種理想狀態(tài)在較長時(shí)期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)。由于區(qū)域性海事制度安排的特征表現(xiàn)為在特定海域內(nèi)實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督內(nèi)容統(tǒng)一、監(jiān)督要求一致、監(jiān)督效果相同的同一性，能有效遏制某些船舶逃避在該特定海域中應(yīng)受海事監(jiān)管義務(wù)的現(xiàn)象，故此，從目前來看，區(qū)域性海事制度安排是協(xié)調(diào)相關(guān)海域各國的海事安全風(fēng)險(xiǎn)管控制度的一種有效措施。例如，東京備忘錄組織近些年來實(shí)施的檢查成效顯著，初次檢查突破3萬艘次，查出缺陷總數(shù)量突破10萬件，船舶滯留比率在5%左右，較好地保障了亞太海域海事安全。⑤中國港口國監(jiān)督數(shù)據(jù)管理中心:《2012年中國港口國監(jiān)督數(shù)據(jù)分析年報(bào)》，http://www．msa．gov．cn/Upload/201305161007476445．pdf，2016年8月20日訪問。然而，如前所述，目前存在的9個(gè)區(qū)域性海事制度安排本身也存在一定的沖突，且其在客觀上無法滿足海洋互通性、海運(yùn)跨境性、海事風(fēng)險(xiǎn)共同性所決定的全球管控海事風(fēng)險(xiǎn)的一致性要求。如何優(yōu)化現(xiàn)存的區(qū)域性海事制度安排，便成為國際海事各界迫切需要解決的焦點(diǎn)問題之一。

3．沖突協(xié)調(diào)安排的內(nèi)容框架

國際海事安全法律沖突的協(xié)調(diào)內(nèi)容主要包括以下方面。

一是協(xié)調(diào)各區(qū)域性海事制度安排的內(nèi)容，以達(dá)到一體化、統(tǒng)一化。東京備忘錄組織、印度洋備忘錄組織(Indian Ocean MOU)、⑥Indian Ocean MOU于1998年6月簽訂，共有18個(gè)成員國:澳大利亞、孟加拉國、吉布提、厄立特里亞、印度、伊朗、肯尼亞、馬爾代夫、莫桑比克、緬甸、阿曼、塞舌爾、斯里蘭卡、蘇丹、南非、坦桑尼亞、毛里求斯、也門。中西非備忘錄組織(Abuja MOU)、⑦中西非備忘錄組織于1999年10月22日簽訂，共有19個(gè)成員國:安哥拉、貝寧灣、喀麥隆、佛得角、剛果、科特迪瓦、赤道幾內(nèi)亞、加蓬、岡比亞、幾內(nèi)亞、加納、利比里亞、毛里塔尼亞、納米比亞、尼日利亞、塞內(nèi)加爾、塞拉利昂、南非、多哥。利雅得備忘錄組織(RIYADH MOU)等區(qū)域性海事制度安排并不完全相同，⑧RIYADH MOU于2005年6月簽訂，共有6個(gè)成員國:巴林、科威特、阿曼、卡塔爾、沙特阿拉伯和阿拉伯聯(lián)合酋長國。在選船標(biāo)準(zhǔn)、檢查機(jī)制、檢查頻次、指標(biāo)賦值、禁令內(nèi)容、保障措施等方面存在一定的差異。⑨Shane Pollin．Getting Bearings:A Practitioner’s Guide to Researching Maritime Law on the Internet．Tul．Mar．L．J，Vol．22，No．4，1997．這種差異為船舶經(jīng)營人通過繞行高標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域性海事制度安排的方式規(guī)避海事安全監(jiān)管提供了機(jī)會，不利于全球整體海事安全的保障，故此，需要協(xié)同各區(qū)域性海事制度安排，使各制度安排在體制與機(jī)制方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一性。

二是積極借鑒區(qū)域性海事制度安排協(xié)同實(shí)踐的有益經(jīng)驗(yàn)。為加強(qiáng)各區(qū)域性海事制度安排之間的合作，增強(qiáng)全球海域海事管控的一體化、統(tǒng)一化，部分區(qū)域性海事制度安排之間可以開展互動、互認(rèn)，以保障相關(guān)規(guī)則在各海域的統(tǒng)一實(shí)施。⑩Bevan Marten．Port State Jurisdiction in New Zealand:The Problem with Sellers．Vict．U．Wellington L．Rev，Vol．44，No．11，2013．對此，已有可供參考的初步實(shí)踐。例如，自2012年9月1日起，巴黎備忘錄組織和東京備忘錄組織聯(lián)合開展為期3個(gè)月的消防安全系統(tǒng)PSC集中檢查，以確保受檢船舶符合SOLAS第2章第2條有關(guān)船上防火、探水和滅火的規(guī)定。集中檢查意味著在兩個(gè)組織所覆蓋的海域進(jìn)行常規(guī)性的港口國檢查，包括消防安全系統(tǒng)、維修記錄和其他適用性文件。①劉蕭:《巴黎備忘錄與東京備忘錄將開展PSC消防系統(tǒng)集中大檢查》，《中國船檢》2012年第7期。2015年9月至11月，巴黎備忘錄組織和東京備忘錄組織又?jǐn)y手就船員進(jìn)入封閉空間的熟悉程度推出集中檢查活動(CIC)，以確保船員在進(jìn)入封閉空間和在封閉空間實(shí)施作業(yè)時(shí)的安全。此次檢查的結(jié)果為國際海事組織就全球船隊(duì)的安全流程和設(shè)備以及與目前SOLAS的要求相匹配程度提出意見。②東京和巴黎備忘錄組織將在今年9月攜手推出集中檢查活動(CIC)，http://www．hy163．com/news/ZX915/ZX92120594533169．html，2016年9月10日訪問。巴黎備忘錄組織和東京備忘錄組織之間的協(xié)同實(shí)踐雖然尚未擴(kuò)展全部領(lǐng)域，但其協(xié)同實(shí)踐所獲得的經(jīng)驗(yàn)無疑為創(chuàng)制所有區(qū)域性海事制度安排的協(xié)同體制與機(jī)制提供了有益的借鑒。

三是補(bǔ)強(qiáng)區(qū)域性海事制度安排的效力。區(qū)域性海事制度安排是參與國為追求特定目的而采取的自我協(xié)調(diào)機(jī)制，其在法律性質(zhì)上不屬于條約范疇，自不具有強(qiáng)制約束力，是否遵從及遵從程度取決于各參與國的態(tài)度。③Jun Zhao．Non－Traditional Maritime Security and International Cooperation．Hong Kong L．J，Vol．45，2015．這就有必要采取一定的措施，從外部賦予區(qū)域性海事制度安排一定強(qiáng)制約束力，減少或避免其僅借助參與國的自我約束實(shí)現(xiàn)海事風(fēng)險(xiǎn)管控所帶來的缺陷。目前，在補(bǔ)強(qiáng)區(qū)域性海事制度安排強(qiáng)制約束效力方面，歐盟邁出了實(shí)質(zhì)的一步。巴黎備忘錄組織在其最初階段的實(shí)施過程中，同樣面臨因巴黎備忘錄組織不具有強(qiáng)制約束力而出現(xiàn)低標(biāo)準(zhǔn)船不減反增的問題。為解決這一問題，歐盟利用其超主權(quán)國家的地位，通過發(fā)布和實(shí)施具有法律約束力的歐盟指令的形式，間接使巴黎備忘錄組織具備了約束歐盟成員國的法律效力，并以此影響和推動其他少數(shù)非歐盟成員國將巴黎備忘錄組織規(guī)范提升至歐盟指令要求的水平，進(jìn)而使巴黎備忘錄組織對其所有的參與國實(shí)現(xiàn)了法律上的拘束力和統(tǒng)一性。應(yīng)當(dāng)說，正是巴黎備忘錄組織與歐盟指令相結(jié)合的做法，使巴黎備忘錄組織在抵制低標(biāo)準(zhǔn)船舶在歐洲的營運(yùn)以及提高締約國監(jiān)控等方面發(fā)揮了顯著的成效，并受到國際海運(yùn)界的矚目和得到國際海事組織大會A．682(17)號決議的充分肯定。當(dāng)然，對于其他區(qū)域性海事制度安排來說，因不存在類似歐盟這一超主權(quán)國家的組織，故歐盟補(bǔ)強(qiáng)巴黎備忘錄組織約束力的做法無法得到借鑒。然而，歐盟的做法仍有較大的啟示意義，即區(qū)域性海事制度安排可借助外部機(jī)制，如參與國的適當(dāng)讓渡管轄權(quán)、協(xié)同管轄權(quán)行使、簽定相關(guān)協(xié)議等，以補(bǔ)強(qiáng)區(qū)域性海事制度安排的約束力。④John R．Crook．Contemporary Practice of the United States Relating to International Law．Am J．Int’l L，Vol．100，No．1，2006．

三、國際海事安全法律的制度完善

國際海事安全法律沖突的協(xié)調(diào)解決的是法律體系構(gòu)成的內(nèi)在自洽性，若構(gòu)建統(tǒng)一的國際海事安全法律體系，需要在協(xié)調(diào)沖突的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善國際海事安全法律制度。只有通過外部的沖突協(xié)調(diào)和內(nèi)部的制度完善，才能為最終達(dá)致國際海事組織和國際社會設(shè)定的國際海事安全法治秩序奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，才能共同構(gòu)建通暢安全高效的海上運(yùn)輸通道。⑤Debora Schweikart，Dire Straits．The International Marime Organization in the Bosporus and Dardanelles．U．Miami Y．B．Int’l L，Vol．5，1996－1997．

(一)國際海事安全管控事項(xiàng)的限縮

SLA025采用迷人的啞光黑色“鍍金”表盤，搭配金色外緣的指針和分鐘軌道，幾乎是1968型號的精確副本。表盤上的金色印花具有濃厚的復(fù)古氣息，顏色與表圈上的標(biāo)記色調(diào)相匹配，營造出低調(diào)而華麗的外觀。

目前，學(xué)界關(guān)于國際海事安全管控的事項(xiàng)的界定呈泛化態(tài)勢，一般認(rèn)為該管控事項(xiàng)不僅包括海上交通事故，⑥在1983年9月2日第六屆全國人大常委會第二次會議通過的《中華人民共和國海上交通安全法》(簡稱《海上交通安全法》)以及1986年《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》(簡稱《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》)發(fā)布以前，水上交通安全管理規(guī)章中多使用“海損事故”一詞，指船舶在海上和內(nèi)陸可航水域(包括港口)航行或者停泊時(shí)發(fā)生的各種事故。此后，發(fā)生在海上的事故統(tǒng)稱為海上交通事故，習(xí)慣上簡稱“海事”;發(fā)生在內(nèi)陸通航水域中的事故稱為內(nèi)河交通事故或者水上交通事故。而且包括海上航行安全的規(guī)制事項(xiàng)與措施，更包括私法領(lǐng)域的海商事項(xiàng)。⑦胡正良、韓立新:《海事法》，北京大學(xué)出版社2009年版，第1頁。此種泛化態(tài)勢，對于確立海事學(xué)科(專業(yè))、協(xié)調(diào)海上安保措施、實(shí)施海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略等確有幫助，卻不利于精準(zhǔn)把握國際海事安全發(fā)展目標(biāo)，不利于對接現(xiàn)存海事安全制度架構(gòu)與安排，更不利于國家、區(qū)域與國際范圍的海事安全保障的統(tǒng)一行動，故需要對國際海事安全管控事項(xiàng)予以必要限縮。

基于海事行為規(guī)制的國際性、共通性以及國際海事法律制度統(tǒng)一化進(jìn)程等因素的考慮，在界定國際海事安全管控事項(xiàng)時(shí)需要納入國際海事組織的宗旨、相關(guān)海事公約的調(diào)整內(nèi)容、各國海事主管機(jī)構(gòu)職責(zé)等現(xiàn)實(shí)要素，惟此才能科學(xué)合理地界定國際海事安全管控事項(xiàng)。

國際海事組織是專司海事領(lǐng)域事項(xiàng)的聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)，其成立之時(shí)的宗旨是“航行更安全、海洋更清潔”，即確保海上航行安全和防止船舶造成海洋污染。盡管現(xiàn)在國際海事組織的追求目標(biāo)更改為“清潔海洋上安全、保安和高效的航運(yùn)”，即將“保安”與“航行安全”、“防污染”并列，同時(shí)增加新的追求目標(biāo)，還是“高效的航運(yùn)”，⑧中華人民共和國海事局:《STCW公約馬尼拉修正案履約指南》，大連海事大學(xué)出版社2010年版，第3頁。但其追求目標(biāo)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容沒有改變，即限定在“航行安全”和“防污染”兩個(gè)方面。

目前，調(diào)整海事公法領(lǐng)域事項(xiàng)的公約主要由國際海事組織主導(dǎo)制定，該些公約是各國造船、設(shè)計(jì)、檢驗(yàn)、航運(yùn)、海事等政府管理部門和其他有關(guān)組織所必須遵循的法定文件。⑨涉及海上安全的公約包括《1974年國際海上人命安全公約》、《1972年國際海上避碰規(guī)則公約》、《1978年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國際公約》、《1978年國際海上搜尋救助公約》等;涉及防止海洋污染的公約包括《1973年國際防止船舶造成污染公約》、《國際控制船舶有害防污底系統(tǒng)公約》、《2004年國際船舶壓載水和沉淀物控制與管理公約》、《2009年香港國際安全和環(huán)保拆船公約》、《2007年內(nèi)羅畢國際船舶殘骸清除公約》、《1990年國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》等。這些公約從其規(guī)制對象與內(nèi)容來看，也主要包括“航行安全”和“防污染”兩大類。⑩邱奇、陳海清:《未來國際海事公約的發(fā)展趨勢與影響》，《中國海事》2010年第10期。

另外，從各國海事主管機(jī)構(gòu)的職責(zé)來看，“航行安全”和“防污染”也是其職責(zé)的核心內(nèi)容。例如，根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，中華人民共和國海事局負(fù)責(zé)行使國家水上安全監(jiān)督和防止船舶污染、船舶及海上設(shè)施檢驗(yàn)、航海保障管理和行政執(zhí)法，并履行交通部安全生產(chǎn)等管理職能。又如，根據(jù)美國《2002年國土安全法》的規(guī)定，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)肩負(fù)六項(xiàng)職責(zé)，即搜救、海洋安全、航行幫助、破冰、海洋生物資源保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)。①李志文、馬曉路:《歐美國家海事立法對我國海事立法的啟示》，《中國航?！?014年第2期。再如，作為歐盟的海事管理機(jī)構(gòu)，歐洲海事安全署負(fù)責(zé)減少海上事故的風(fēng)險(xiǎn)，防止船舶污染海洋環(huán)境，負(fù)責(zé)海上船只和人員生命的安全與不受損失，協(xié)助執(zhí)行相關(guān)的歐盟法規(guī)。②The European Maritime Safety Agency is one of the EU＇s decentralised agencies．Based in Lisbon，the Agency provides technical assistance and support to the European Commission and Member States in the development and implementation of EU legislation on maritime safety，pollution by ships and maritime security．It has also been given operational tasks in the field of oil pollution response，vessel monitoring and in long range identification and tracking of vessels．http://www．emsa．europa．eu/about．html．

綜上所述，可將國際海事安全管控的事項(xiàng)界定為船舶航行安全和防治船源污染及與其密切相關(guān)的公法領(lǐng)域的事項(xiàng)，其內(nèi)核由兩部分構(gòu)成:一是海上航行的船舶及船載人員、貨物的安全;二是避免、減輕和消除船舶對海洋造成的環(huán)境損害。

(二)構(gòu)建船舶檢查制度

目前，各類國際海事安全法律對船舶檢查制度規(guī)定得并不統(tǒng)一，這既不利于統(tǒng)一國際海事安全管控內(nèi)容，也不利于推進(jìn)海運(yùn)便利化建設(shè)和保障船舶所有人、經(jīng)營人等的切身權(quán)益，當(dāng)前需要從以下三個(gè)方面構(gòu)建船舶檢查制度。

一是明確應(yīng)受監(jiān)控的船舶。以下船舶將被考慮為優(yōu)先檢查對象:引水或港口當(dāng)局報(bào)告，存在影響安全航行缺陷的船舶;裝載污染貨物時(shí)，未按要求進(jìn)行報(bào)告的船舶;被港口當(dāng)局通報(bào)的船舶;被相關(guān)方(船長、船員，任何與船舶安全有關(guān)的人或組織)就船上生活和工作環(huán)境或船舶防止污染進(jìn)行投訴的船舶等。曾有下列情況的船舶也應(yīng)納入監(jiān)控的范圍:在航行途中發(fā)生了碰撞、擱淺;被控告違反了有害物質(zhì)和污水排放的相關(guān)規(guī)定;進(jìn)行不安全方式的操縱，或未遵守安全航行程序的情況;進(jìn)行了其他的不當(dāng)操作，以至威脅到人員、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境。

二是明確檢查的船舶數(shù)量與間隔期。比如，區(qū)域性海事制度安排可以規(guī)定，每年實(shí)施檢查的數(shù)量應(yīng)達(dá)到年度平均抵達(dá)南極區(qū)域的船舶數(shù)量的一定比例(擬以25%為最低要求)。一般情況下，船舶接受了檢查后的一定時(shí)期內(nèi)，則可不對該艘船舶進(jìn)行檢查，除非該船舶存在要求進(jìn)行再次檢查的明顯證據(jù)。

三是船舶的擴(kuò)大檢查。可以根據(jù)需要，對某些船舶采取強(qiáng)制性擴(kuò)大檢查，如船齡在15年以上的客船，相關(guān)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)顯示存在較大潛在風(fēng)險(xiǎn)的船舶等。

(三)健全海事生態(tài)保護(hù)應(yīng)急制度

建立健全海事生態(tài)保護(hù)應(yīng)急制度，對于維護(hù)海事生態(tài)安全、防治海事生態(tài)安全事故或事件具有重要的意義。海事生態(tài)安全事故或事件是指源于船舶的一些突然發(fā)生的，造成或可能造成海洋生態(tài)環(huán)境重大污染或破壞，嚴(yán)重影響海洋環(huán)境與資源的事件或事故。其一般具有突發(fā)性、危害性、緊急性等特點(diǎn)。③參見張麗英、邵晨:《近岸油污賠償機(jī)制的國際新動向——以O(shè)POL機(jī)制及其國際化為視角》，《中國海商法研究》2016年第2期?；诖次廴緦Ｑ笊鷳B(tài)破壞的加重以及人類對海洋開發(fā)保護(hù)經(jīng)驗(yàn)的不足，亟需建立海事生態(tài)保護(hù)應(yīng)急制度。

一是賦予一定的區(qū)域性海事組織以應(yīng)急管轄權(quán)。比如，在北極的生態(tài)安全緊急狀態(tài)出現(xiàn)之后，該組織能夠設(shè)立應(yīng)急指揮部或者指揮小組，統(tǒng)一負(fù)責(zé)對該狀態(tài)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和指揮，并且能夠及時(shí)反應(yīng)，采取果斷措施，依靠各國的力量，團(tuán)結(jié)合作，共同應(yīng)對。

二是制度設(shè)計(jì)必須加強(qiáng)對海洋生態(tài)環(huán)境中可預(yù)測到的生態(tài)安全緊急狀態(tài)進(jìn)行預(yù)防、檢測、評估、處置的科學(xué)研究工作，并且建立健全有關(guān)信息網(wǎng)絡(luò)和資料中心，方便各國進(jìn)行資源共享，同時(shí)加強(qiáng)和要求各國保證一定的資金投入，并且對在緊急狀態(tài)中做出貢獻(xiàn)的人給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。

三是建立海事生態(tài)保護(hù)預(yù)防制度、應(yīng)急報(bào)告制度和信息發(fā)布制度，有關(guān)組織及時(shí)提出應(yīng)急預(yù)案的建議，對特別重大的生態(tài)保護(hù)海事案件建立專門的調(diào)查處理制度，在特大事故發(fā)生或組織專門的調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，查明事故真相寫出調(diào)查報(bào)告，提出妥善處理方案和有關(guān)恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的措施，為以后工作提供借鑒。

(四)完善船員安全法律制度

船舶安全是直接關(guān)系船員生命安全的重大問題，同時(shí)也影響船公司的生存和發(fā)展，所以船舶安全管理一直是國際航運(yùn)界關(guān)注的焦點(diǎn)，也是船公司管理工作的重要組成部分。為了減少海難事故造成的傷亡與損失，國際海事組織對國際航行船舶相關(guān)活動和關(guān)系強(qiáng)制實(shí)施《國際安全管理規(guī)則》，提高船員安全意識，減少船舶事故發(fā)生。目前，國際法上有關(guān)船員保護(hù)的規(guī)定著重在于確定船員及其管轄權(quán)的歸屬，沒有在各國合作的基礎(chǔ)上達(dá)成一個(gè)共識。

《國際安全管理規(guī)則》的核心內(nèi)容是要求船舶和船公司建立和實(shí)施一整套安全管理體系，并通過運(yùn)行安全管理體系控制船舶安全中的人為因素，進(jìn)而減少船舶安全事故。然而，安全管理體系在具體運(yùn)作過程中還存在很多問題，有必要進(jìn)一步提高。特別是像北極航行這一危險(xiǎn)系數(shù)極高的航行活動，更加有必要制定完善的管理體系，實(shí)現(xiàn)對可控因素的有效管理，降低船舶遇難風(fēng)險(xiǎn)，保障船員安全。

首先，建立和完善安全管理機(jī)制。這一機(jī)制包括運(yùn)行機(jī)制和控制機(jī)制，對于像從事北極航行那樣特殊性較強(qiáng)的船舶的保護(hù)則應(yīng)該在現(xiàn)有的安全管理體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步樹立適用的公約和法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)要求，識別和評價(jià)船舶安全風(fēng)險(xiǎn)，針對每一安全風(fēng)險(xiǎn)，確定切實(shí)有效的風(fēng)險(xiǎn)控制措施，完善運(yùn)行機(jī)制和控制機(jī)制，確保航運(yùn)生產(chǎn)經(jīng)營符合有關(guān)公約和法律法規(guī)要求，做到規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)對所有識別安全風(fēng)險(xiǎn)的全面控制。同時(shí)，還需要建立合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制對船員進(jìn)行激勵(lì)，適當(dāng)利用經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用，健全和完善安全責(zé)任獎(jiǎng)懲機(jī)制和嚴(yán)格的考核制度、責(zé)任制度，并且將考核項(xiàng)目盡可能細(xì)化，定期檢查責(zé)任制的執(zhí)行情況，在內(nèi)外合力的作用下提高安全工作的質(zhì)量。

其次，建立和完善安全管理體制。安全管理體制是安全管理機(jī)制和要求的載體和實(shí)施基礎(chǔ)。建立合理的管理體制，關(guān)鍵是要設(shè)置北極航行船員安全管理機(jī)構(gòu)，明確各部門職責(zé)，并且實(shí)現(xiàn)有效銜接。目前的安全管理規(guī)則對船舶安全管理提出一般要求，但具體到如何確保每一條款有效實(shí)施等沒有明確的規(guī)定。因此在對像從事北極航行那樣有特殊性的船舶的保護(hù)上可以對此方面進(jìn)行深化，推進(jìn)安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化，導(dǎo)入危害識別和風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)方法，利用統(tǒng)一的評價(jià)體系，對北極航行過程中可能遇到的危害進(jìn)行評估，從而確定需要進(jìn)行危險(xiǎn)部署的情況，標(biāo)識需要定期測試和檢查的關(guān)鍵點(diǎn)，進(jìn)一步完善管理體系。

最后，建立提高船員安全技能、安全意識的要求。在選聘有特殊性要求的航行船員時(shí)應(yīng)該適當(dāng)提高門檻，確保船員能夠適應(yīng)特殊航行的環(huán)境，注重船員的安全特征與能力，確定船員的資歷和業(yè)務(wù)能力，并且使其不斷提高，利用更多的形式對其進(jìn)行經(jīng)常性安全教育，使從事特殊航行的船員懂得更多的安全知識，掌握在遇到事故或特殊情況的時(shí)候應(yīng)采用的應(yīng)對措施和技巧。增強(qiáng)船員的安全意識，加強(qiáng)安全宣傳、教育，在全體船員中營造風(fēng)險(xiǎn)防范意識，提高其發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識危害的能力，促使其主動掌握避免危險(xiǎn)和防治事故的技能，提高其責(zé)任心，杜絕違章指揮和操作，真正做到防患于未然。保護(hù)船員的安全和權(quán)益是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，目前針對北極航行船員的安全制度還處于起步階段，相關(guān)政策研究和保護(hù)機(jī)制并不成熟，有待于進(jìn)一步發(fā)展和完善，對北極航行船員保護(hù)的工作仍然任重而道遠(yuǎn)。

四、結(jié)語

海事安全風(fēng)險(xiǎn)管控對于維護(hù)和促進(jìn)海運(yùn)業(yè)發(fā)揮著基礎(chǔ)性、全局性、先導(dǎo)性的作用，面對日益復(fù)雜的海事安全風(fēng)險(xiǎn)，通過創(chuàng)新機(jī)制與體制，優(yōu)化區(qū)域性海事制度安排，協(xié)調(diào)締約國管轄沖突，已經(jīng)成為海事安全風(fēng)險(xiǎn)管控的較優(yōu)選擇路徑。我國倡導(dǎo)和推進(jìn)的“一帶一路”建設(shè)戰(zhàn)略業(yè)經(jīng)聯(lián)合國大會決議成為國際戰(zhàn)略，關(guān)注和促進(jìn)“一帶一路”建設(shè)戰(zhàn)略所涉沿海國家以及東京備忘錄組織、印度洋備忘錄組織)、中西非備忘錄組織、利雅得備忘錄組織等海事安全風(fēng)險(xiǎn)管控的協(xié)調(diào)，構(gòu)建契合“一帶一路”建設(shè)戰(zhàn)略的海事安全保障制度，不僅是我國作為負(fù)責(zé)任大國應(yīng)切實(shí)承擔(dān)的職責(zé)，而且是“一帶一路”建設(shè)戰(zhàn)略沿線各國及國際社會共建利益共同體所必須承擔(dān)的職責(zé)。④K．Lamar Walters．Industry on Alert:Legal and Economic Ramifications of the Homeland Security Act on Maritime Commerce．Tul．Mar．L．J，Vol．30，No 2，2006．

(責(zé)任編輯:徐瀾波)

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1005－9512－(2017)06－0099－09

楊顯濱，上海大學(xué)法學(xué)院非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)研究中心主任，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院土地法治研究中心研究員，法學(xué)博士。

*本文系2016年教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“海上人工島嶼理論與實(shí)踐的法律研究”(項(xiàng)目編號: 16YJC820041)和2014年國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目(一般項(xiàng)目)“海上防空識別區(qū)理論與實(shí)踐的法律研究”(項(xiàng)目編號: 14BFX128)的階段性成果。