解決“三農(nóng)”問題的行動綱領

中國社科院學部委員 張曉山

專家觀點

解決“三農(nóng)”問題的行動綱領

中國社科院學部委員 張曉山

黨的十九大報告為中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展制定了方略、規(guī)劃了藍圖，提出了一系列具有創(chuàng)新性的政策舉措，是從根本上解決“三農(nóng)”問題的行動綱領。

促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展與工業(yè)及城市的發(fā)展緊密相關。新中國成立以來，為了盡快建立完備的國家工業(yè)體系，國家通過征收農(nóng)業(yè)稅與工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”，為工業(yè)發(fā)展提供了大量的積累，加速了工業(yè)化的進程。改革開放以后，國家通過將農(nóng)村集體所有的土地征收為國有的方式，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供了重要的土地及資金支持；億萬農(nóng)民工進城務工，為加速城市發(fā)展和工業(yè)化進程提供了成本低廉的勞動力。

進入21世紀以后，黨的十六大報告提出了建設一個惠及十幾億人口的全面小康社會。此后，中央明確把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，確立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本方略。胡錦濤同志在黨的十六屆四中全會上作出了“兩個趨向”的重要論斷，即在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達到相當程度后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向。2004年中央經(jīng)濟工作會議上，他再次強調：“我國現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。我們應當順應這一趨勢，更加自覺地調整國民收入分配格局，更加積極地支持‘三農(nóng)’發(fā)展”。黨中央在農(nóng)村工作中采取了“多予、少取、放活”的重大政策舉措，工農(nóng)關系和城鄉(xiāng)關系逐漸發(fā)生變化。從2004年起，中央又連續(xù)發(fā)布了14個中央1號文件，出臺了一系列著力解決“三農(nóng)”問題的政策措施。黨的十七大報告提出：“要加強農(nóng)業(yè)基礎地位，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”。

黨的十八大以來，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化穩(wěn)步推進，城鎮(zhèn)化率年均提高1.2%，8000余萬農(nóng)業(yè)轉移人口成為城鎮(zhèn)居民。2015年，習近平同志在十八屆中央政治局第二十二次集體學習時指出，要把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村作為一個整體統(tǒng)籌謀劃，要繼續(xù)推進新農(nóng)村建設，使之與新型城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展、互惠一體，形成雙輪驅動。黨的十九大報告中進一步提出，要“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。報告還提出了促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的優(yōu)先序，并強調把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展及現(xiàn)代化結合起來加以考慮。這些新思想、新舉措具有重要的理論和實踐意義。

回顧幾十年來城鄉(xiāng)關系和工農(nóng)關系的演進歷程，可以預見，隨著促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的建立和完善，城鄉(xiāng)關系和工農(nóng)關系所蘊含的國民收入分配格局將進一步向農(nóng)業(yè)農(nóng)村調整，全國范圍內資源配置格局及基本公共服務的供給將進一步向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化將呈現(xiàn)相互影響、有機結合的良性互動格局。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

新中國成立以來，黨中央一直把建設新農(nóng)村作為自己工作的重點。改革開放后，1981年中央13號文件、1984年中央1號文件中都出現(xiàn)過“新農(nóng)村”的字樣，但沒有系統(tǒng)的表述。1998年10月，黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，明確提出了到2010年建設有中國特色社會主義新農(nóng)村的奮斗目標。黨的十六屆五中全會總結歷史經(jīng)驗，尤其是總結改革開放以來農(nóng)村發(fā)展的實踐經(jīng)驗，提出了建設社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務，明確了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的建設要求。2008年，浙江省安吉縣提出“中國美麗鄉(xiāng)村”計劃，出臺《安吉縣建設“中國美麗鄉(xiāng)村”行動綱要》，為社會主義新農(nóng)村建設探索一條創(chuàng)新的發(fā)展道路，成為中國新農(nóng)村建設的鮮活樣本。2013年到2016年間，中央財政累計投入資金98億元支持美麗鄉(xiāng)村建設工作，建成了一批基礎設施便利、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、宜居宜游宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村，進一步推動了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的改善。

黨的十八大以來，習近平同志就建設美麗鄉(xiāng)村提出了一系列新思想、新觀點、新要求。他強調中國要美，農(nóng)村必須美，美麗中國要靠美麗鄉(xiāng)村打基礎，要繼續(xù)推進社會主義新農(nóng)村建設，為農(nóng)民建設幸福家園。新農(nóng)村建設一定要走符合農(nóng)村的建設路子，注意鄉(xiāng)土味道，體現(xiàn)農(nóng)村特點，記得住鄉(xiāng)愁，留得住綠水青山。鄉(xiāng)村文明是中華民族文明史的主體，村莊是鄉(xiāng)村文明的載體，耕讀文明是我們的軟實力，要保留鄉(xiāng)村風貌，堅持傳承文化。黨的十九大報告在提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時，將產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕作為總的要求。這是對社會主義新農(nóng)村建設要求的進一步提升，是社會主義新農(nóng)村建設的升級版。

將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內容與新農(nóng)村建設相比較，內涵與外延都有很大的提升。產(chǎn)業(yè)興旺代替了生產(chǎn)發(fā)展，突出了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性和一二三產(chǎn)的融合發(fā)展；生活富裕代替了生活寬裕，標志著農(nóng)民群眾的生活水平要有更大的提高；治理有效替代了管理民主，強調治理體制與結構的改革、完善及治理效率，突出了基層農(nóng)民群眾的主動參與。習近平同志在系列重要講話中強調搞新農(nóng)村建設要注意生態(tài)環(huán)境保護，因地制宜搞好農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治，盡快改變農(nóng)村臟亂差狀況，給農(nóng)民一個干凈整潔的生活環(huán)境。黨的十九大報告進一步提出，建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略用生態(tài)宜居替代了村容整潔，這是鄉(xiāng)村建設理念的升華，是一種質的提升。

走中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路

中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一直是黨和政府的重點工作任務。1954年召開的第一屆全國人大一次會議第一次明確提出要實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通運輸業(yè)和國防的“四個現(xiàn)代化”的任務；1956年這一任務又被列入黨的八大所通過的黨章中。改革開放以后，在從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉型的過程中，中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化要走什么樣的道路，2014年中央1號文件明確提出，要努力走出一條生產(chǎn)技術先進、經(jīng)營規(guī)模適度、市場競爭力強、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。這是新形勢下推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的總體部署。黨的十九大報告進一步提出：“構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持和鼓勵農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，拓寬增收渠道?！边@是對中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路更加全面、更加深入的闡述。

走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路首先要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》曾提出：“抓緊修改有關法律，落實中央關于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變的重大決策，適時就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內容提出具體方案?！?016年4月25日，習近平同志在安徽鳳陽縣小崗村主持召開農(nóng)村改革座談會時指出：“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關系”。他強調，要抓緊落實土地承包經(jīng)營權登記制度，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。黨的十九大報告又提出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。下一步要根據(jù)十九大精神，出臺具體政策方案，修改農(nóng)村土地承包法和相關法律，盡早將黨中央的方針政策轉化為國家的法律法規(guī)。按照十二屆人大五次會議通過的《民法總則》第三章第四節(jié)特別法人的條款，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的立法進程。這幾項工作落實了，就能做到習近平同志說的，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)就有了堅實的制度基礎。

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步發(fā)展的形勢下，家庭承包經(jīng)營面臨新的挑戰(zhàn)。習近平同志指出：“要讓農(nóng)民成為土地適度規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。不能片面追求快和大，更不能忽視了經(jīng)營自家承包耕地的普通農(nóng)戶仍占大多數(shù)的基本農(nóng)情?！痹跀?shù)以億計的以老人婦女為主體的小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶旁邊，以專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場主、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體正在興起。他們是農(nóng)業(yè)先進生產(chǎn)力的代表，商品農(nóng)產(chǎn)品的主要提供者。由人多地少的基本國情和城鎮(zhèn)化進程所決定，中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將長期呈現(xiàn)多元并存的格局。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要在農(nóng)村中培養(yǎng)和發(fā)育農(nóng)業(yè)企業(yè)家，鼓勵土地向新型經(jīng)營主體集中，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營，促使有能力、懂技術、會經(jīng)營的人在農(nóng)業(yè)中創(chuàng)業(yè)、致富和發(fā)展，使他們成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體、主力軍，并由他們通過各種形式與大量的小規(guī)模農(nóng)戶結成利益共同體，提高農(nóng)民進入市場的組織化程度，增加務農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營者的收入，提高中國農(nóng)業(yè)的市場競爭力。

健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系

1982年頒布的《憲法》明確了村民委員會是群眾性自治組織的法律地位。1988年6月1日起正式實施的《村民委員會組織法（試行）》對村委會組織和村民自治作出了具體規(guī)定，村民自治工作在全國普遍展開。1998年10月，黨的十五屆三中全會提出要全面推進村民自治，將其確定為我國農(nóng)村跨世紀發(fā)展的重要目標。1998年11月4日，正式頒布了修訂后的《村民委員會組織法》，為全面推進村民自治提供了法律保障。

中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落中生活著6億多農(nóng)民群眾。他們繁衍生息在怎樣的治理體系中，這關系到農(nóng)村社會的繁榮和穩(wěn)定，也關系到中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎。改革開放以來，鄉(xiāng)村治理機制在改革中不斷完善。黨的十九大報告明確提出：“加強農(nóng)村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”，為鄉(xiāng)村治理體系的改革與完善指明了方向。

村民自治要有規(guī)章制度為保障。制定村規(guī)民約，是對傳統(tǒng)農(nóng)耕社會制度遺產(chǎn)的揚棄和繼承，是成本最低、效率最高的鄉(xiāng)村基層制度安排。村民自治也要有組織為保障。要大力發(fā)育多元化的農(nóng)村基層社會自治組織，提升農(nóng)村弱勢群體的社會資本和組織資本。沒有農(nóng)民組織化程度的提高，村民自治則無從談起。無論是村規(guī)民約的制定，還是村委會及各類村民自治組織開展的活動，都要遵循相關法律法規(guī)?！睹穹倓t》第一百零一條規(guī)定：“居民委員會、村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動”。這就為村委會開展活動提供了法律保障。

任何制度都有缺陷和漏洞。要防止鄉(xiāng)村基層一些人或群體在制度變遷中利用制度的漏洞謀一己私利或尋求部門利益，就必須夯實鄉(xiāng)村治理的道德基礎。黨的十六大報告提出：“依法治國和以德治國相輔相成。要建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應、與社會主義法律規(guī)范相協(xié)調、與中華民族傳統(tǒng)美德相承接的社會主義思想道德體系”。十八屆四中全會進而提出：“堅持依法治國和以德治國相結合。國家和社會治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用”。有的農(nóng)村基層在實踐探索中提出：德治是基礎，法治是保障，自治是目標。抓德治這個基礎要把黨建擺在首位。抓住了基層黨員領導干部這個關鍵少數(shù)，就抓住了問題的根本。黨的十九大強調，“培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的‘三農(nóng)’工作隊伍。”鄉(xiāng)村治理體系的基層領導人只有站在道德的高地上，具有堅定的理想信念，自覺地執(zhí)行各項改革舉措，鄉(xiāng)村治理體系的改革與完善才會有堅實的底蘊。