檢察機關(guān)提起公益訴訟制度研究

王奇超

（324000 衢州市柯城區(qū)人民檢察院 浙江 衢州）

檢察機關(guān)提起公益訴訟制度研究

王奇超

（324000 衢州市柯城區(qū)人民檢察院 浙江 衢州）

隨著公民對公共事務(wù)關(guān)注程度的提高和我國《民事訴訟法》、《行政訴訟法》的修改完善，公益訴訟制度的研究進入了一個新的階段。針對公益訴訟的訴訟主體資格展開的研討與建議也是此起彼伏。在我國，雖然理論界對于檢察機關(guān)能夠提起環(huán)境公益訴訟仍未達成共識，但實踐證明，隨著法治進程的推進、法律制度的完善，檢察機關(guān)作為原告提起公益訴訟的優(yōu)勢必將得到呈現(xiàn)。

檢察機關(guān)；公益訴訟；訴訟主體；法律監(jiān)督

一、檢察機關(guān)提起公益訴訟的緣起

公益訴訟源于古羅馬的法律制度，是相對于私益訴訟而言的。私益訴訟是為了維護個人所有權(quán)而設(shè)定的訴訟，僅特定的人才可以提起。公益訴訟與此不同，它是為了保護社會公共利益的訴訟，因此，除法律有特別規(guī)定者外，凡羅馬市民均可提起[1]。隨著社會發(fā)展，各種環(huán)境﹑生態(tài)﹑資源問題的出現(xiàn)，致使公共利益維權(quán)的呼聲高漲。相應(yīng)的，《民事訴訟法》和《行政訴訟法》在修改立法的時候都關(guān)注到了這一點，但對于公益訴訟的適格主體一直都存有爭議。哪個機構(gòu)或者主體能夠有力有效的通過公益訴訟達到維護公共利益的法律效果成為理論界與實務(wù)界關(guān)注的焦點。

2014年，黨的十八屆四中全會富有建設(shè)性地提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的建設(shè)提上了日程。在隨后審議通過的《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》中，第一次明確規(guī)定了檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護﹑國有資產(chǎn)保護﹑國有土地使用權(quán)出讓﹑食品藥品安全等領(lǐng)域可以提起公益訴訟試點。檢察機關(guān)可以“公益訴訟人”身份向人民法院提起公益訴訟，充分發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能作用[2]。

二、檢察機關(guān)提起公益訴訟的難點

十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，在在制度實際操作中仍存在不少盲點和難點，例如，法律沒有明確規(guī)定的情況下如何適用法條﹑檢察機關(guān)參與到民事訴訟﹑行政訴訟中的程序是否有特殊設(shè)計等。

（一）檢察機關(guān)提起公益訴訟的主體資格尚待明確

民事訴訟﹑行政訴訟缺乏明確檢察機關(guān)作為訴訟主體的規(guī)定的盲點，當(dāng)前檢察機關(guān)試點在生態(tài)環(huán)境和資源保護﹑國有資產(chǎn)保護﹑國有土地使用權(quán)出讓﹑食品藥品安全等領(lǐng)域開展公益訴訟的唯一依據(jù)是《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》。但是規(guī)定和試點方案并不能代替法律的強制性規(guī)定。當(dāng)前《民事訴訟法》第55條關(guān)于“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”是一個比較寬泛的概念，具體有哪些機關(guān)和組織可以成為公益訴訟的訴訟主體并沒有明確的定論。

（二）檢察機關(guān)提起公益訴訟起訴權(quán)的明確

檢察機關(guān)提起刑事訴訟，享有刑事起訴權(quán)是法律明確賦予的。但是在公益訴訟領(lǐng)域，在明確檢察機關(guān)公益訴訟主體資格后，還應(yīng)當(dāng)明確檢察機關(guān)是否享有在民事領(lǐng)域和行政領(lǐng)域的起訴權(quán)。無論是大陸法系﹑英美法系還是前蘇聯(lián)社會主義法系，其檢察機關(guān)的起訴權(quán)都不局限于刑事訴訟領(lǐng)域，在民事﹑行政領(lǐng)域都享有廣泛而完整的起訴權(quán)[3]。我國檢察機關(guān)其憲法地位是國家法律監(jiān)督機關(guān)。正是由于法律地位的不同，我國遲遲沒有明確檢察機關(guān)是否享有民事﹑行政的起訴權(quán)。究其原因，可能是基于以下兩方面的考量，一是檢察機關(guān)和行政機關(guān)都是國家機關(guān)，以提起公訴的方式進行監(jiān)督是否合適?二是提起公訴是否會影響到檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)？因此，檢察機關(guān)是否享有公益訴訟的起訴權(quán)還需要進一步的研討與論證。

三、檢察機關(guān)提起公益訴訟的具體構(gòu)想

（一）檢察機關(guān)提起公益訴訟的受案范圍

從公益訴訟的目的來看，凡是危害或者可能危害國家利益﹑社會公共利益的民事違法行為都應(yīng)當(dāng)屬于可訴范圍[4]。由于當(dāng)前立法并沒有明確檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍，根據(jù)《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》對檢察機關(guān)提起公益訴訟的試點領(lǐng)域的羅列，可以暫時確定檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護﹑國有資產(chǎn)保護﹑國有土地使用權(quán)出讓﹑食品藥品安全等領(lǐng)域可以提起公益訴訟[5]。

針對個人或者其他組織向檢察機關(guān)反映，要求針對上述領(lǐng)域的損害公益的行為提起訴訟或向檢察機關(guān)提供相應(yīng)的證據(jù)材料，檢察機關(guān)的案件管理部門都應(yīng)當(dāng)及時做好來訪筆錄和案件登記工作。對于不屬于當(dāng)前試點方案中檢察機關(guān)可以提起公益訴訟的范圍，應(yīng)當(dāng)場告知來訪人檢察機關(guān)提起公益訴訟的受案范圍。

（二）檢察機關(guān)提起公益訴訟的案件的承辦人員

目前檢察機關(guān)公訴部門主要負責(zé)案件的審查起訴和出庭應(yīng)訴工作，民事行政檢察監(jiān)督科主要負責(zé)民事行政領(lǐng)域的檢察事務(wù)。針對檢察機關(guān)提起公益訴訟這樣的新型案件，涉及到檢察機關(guān)需要向法院起訴﹑調(diào)查取證及出庭應(yīng)訴等工作內(nèi)容。

根據(jù)這一工作特點，在實踐中建議由公訴科和民事行政檢察監(jiān)督科聯(lián)合負責(zé)公益訴訟案件最為適宜。公訴科有較強的案件審查﹑證據(jù)分析能力，有豐富的出庭支持公訴的庭審經(jīng)驗。而民事行政檢察監(jiān)督科，對于民事行政的檢察工作業(yè)務(wù)熟悉，對民事行政案件的檢查監(jiān)督工作有較強的實踐經(jīng)驗。因此，集結(jié)兩部門的干警力量和工作經(jīng)驗，將有可能大大降低檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作的難度，探索有益的合作方式，確定完善檢察機關(guān)提起公益訴訟的工作模式和流程。

（三）檢察機關(guān)提起公益訴訟的前置程序

檢察機關(guān)提起公益訴訟，并非一有侵害公益的行為即開啟訴訟程序，還應(yīng)當(dāng)思考是否需要設(shè)置前置程序的環(huán)節(jié)。檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，因此，要全面履行法律監(jiān)督的職權(quán)。如果認為某單位或某機關(guān)的行為確實侵害了公共利益，那么首先應(yīng)當(dāng)履行的是法律監(jiān)督的職能，通過檢察建議等函件﹑走訪的方式督促這些單位或機關(guān)自行糾正或者妥善處理。

當(dāng)完成上述的前置程序后，如果檢察機關(guān)仍然認為該公益訴訟案件有必要通過訴訟的方式解決，那么再由檢察機關(guān)相應(yīng)的部門向有管轄權(quán)的法院提起訴訟。

[1]楊秀清.我國檢察機關(guān)提起公益訴訟的正當(dāng)性質(zhì)疑[J].南京師大學(xué)報（社會科學(xué)版）,2006(6):37.

[2]張澄華,黃馨葉.檢察視野下的公益訴訟[J].檢察風(fēng)云——社會治理理論?？?2015(4):62.

[3]孫謙.設(shè)置行政公訴的價值目標(biāo)與制度構(gòu)想[J].人民檢察,2011(4):7.

[4]張毅.民事公益訴訟研究——兼論檢察機關(guān)民事公訴權(quán)的構(gòu)建[D].復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文,2008.15.

[5]徐全兵.檢察機關(guān)提起公益訴訟有關(guān)問題[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報,2016(3):157.

王奇超（1990～），男，浙江衢州人，衢州市柯城區(qū)人民檢察院公訴科副科長，研究方向：刑事訴訟法。