基于地勘單位改革的地質(zhì)環(huán)境工程PPP模式探索

■ 孟 琪

（遼寧省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查局，沈陽 110032）

基于地勘單位改革的地質(zhì)環(huán)境工程PPP模式探索

■ 孟 琪

（遼寧省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查局，沈陽 110032）

地勘單位改革進(jìn)程中始終面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要任務(wù)。與此同時，地質(zhì)環(huán)境治理工程產(chǎn)業(yè)因政府投資不足、經(jīng)營主體不明而難以做大做強。基于SWOT分析得出結(jié)論，以地勘事業(yè)單位作為地質(zhì)環(huán)境治理的經(jīng)營主體，引進(jìn)PPP模式，不僅能從根本上解決地勘事業(yè)單位改革中的發(fā)展問題，還能更大地發(fā)揮地勘工作對生態(tài)文明建設(shè)的促進(jìn)作用。

地勘單位改革；地質(zhì)環(huán)境工程；PPP模式

0 引言

改革與發(fā)展的辯證關(guān)系告知我們，地勘事業(yè)單位改革必須以發(fā)展的成果作支撐。自20世紀(jì)90年代以來，地勘事業(yè)單位即已明確了兩大轉(zhuǎn)產(chǎn)目標(biāo)。其一，以地質(zhì)勘查為起點延長產(chǎn)業(yè)鏈條，實現(xiàn)勘查開發(fā)一體化、探采工貿(mào)一條龍。其二，以傳統(tǒng)的鉆探、坑探技術(shù)為核心，發(fā)展巖土工程技術(shù)，立足工程勘察與基礎(chǔ)施工，取得高級別的工程建設(shè)總承包資質(zhì)，由建筑基礎(chǔ)施工向工程建設(shè)領(lǐng)域全面拓展。然而，歷經(jīng)二十余年的艱辛探索與實踐，仍未能實現(xiàn)當(dāng)初所設(shè)想的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、隊伍結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)。對此，業(yè)內(nèi)外有識之士一直在積極探索新的經(jīng)濟(jì)增長點，然而卻始終沒有跳出概念化的圈子，真正落到項目實施上來。或者說，只是簡單地指出了模模糊糊的發(fā)展方向，卻未能回答出新的發(fā)展領(lǐng)域究竟能在多大程度上改變地勘事業(yè)單位的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而能在多大程度上以發(fā)展的業(yè)績支撐地勘單位改革的推進(jìn)與到位。當(dāng)下地勘事業(yè)單位期待能夠?qū)ふ业街D(zhuǎn)企改革的“他山之石”。本文基于SWOT分析，對以地勘單位為主體的地質(zhì)環(huán)境PPP模式進(jìn)行探討，以期對地勘行業(yè)培育新的經(jīng)濟(jì)增長點和推進(jìn)地勘單位改革發(fā)展有所助益。

1 地勘單位開展地質(zhì)環(huán)境工程的發(fā)展前景與障礙因素

黨的十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，集中體現(xiàn)了我國“十三五”時期乃至更長時間經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的基本要求。大力實施地質(zhì)環(huán)境工程并探索地質(zhì)環(huán)境工程的管理模式將是今后一個時期地勘行業(yè)發(fā)展與改革的重點任務(wù)。

1.1 發(fā)展前景

地質(zhì)環(huán)境工程的客體對象是，因自然和人為因素導(dǎo)致的人與自然非和諧的地質(zhì)類環(huán)境問題。主要構(gòu)成是，礦業(yè)開發(fā)和工程建設(shè)對地質(zhì)環(huán)境造成的物理型、化學(xué)型、生態(tài)型的損毀。表現(xiàn)突出的主要領(lǐng)域包括：一是因露天或井下礦業(yè)活動對礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境造成的破壞；二是因城市建設(shè)或地下水開采對城市地質(zhì)環(huán)境造成的破壞；三是是因工業(yè)污染對農(nóng)業(yè)地質(zhì)環(huán)境造成的化學(xué)性損毀。當(dāng)下具有實施潛力的主要項目類型如下：

(1)礦產(chǎn)資源深部開采政府示范工程?！肮ド钫颐ぁ北貙⒁猿畹穆短旎蚓麻_采為接續(xù)，投資風(fēng)險大、環(huán)境成本高，需要政府、企業(yè)、民眾共同參與實施。

(2)地?zé)岬刃履茉撮_發(fā)利用政府示范工程。燃煤對大氣的污染已構(gòu)成壓頂之勢。土壤源熱能、干熱巖熱能等新能源項目必將在不遠(yuǎn)的將來批量化實施。

(3)廢棄礦坑、井巷、尾礦開發(fā)利用政府示范工程。廢棄礦山環(huán)境治理項目資金需求巨大，無論是政府還是企業(yè)都無力承擔(dān)，亟待社會與民眾資本的廣泛參與。

(4)城市地下空間開發(fā)利用政府示范工程?！按蟪鞘胁　钡陌l(fā)展愈演愈烈，尤其是城市交通“苦不堪言”。建設(shè)地下立體停車場及地下交通網(wǎng)線項目呼之欲出。

(5)重污染水土治理、恢復(fù)政府示范工程。據(jù)專業(yè)組織最新測算，全國污染場地數(shù)量在100～200萬塊，土壤修復(fù)市場總?cè)萘考s20萬億元。

1.2 障礙因素

(1)投資總量無法滿足地質(zhì)環(huán)境治理的現(xiàn)實需要。以礦山環(huán)境治理為例，截至2015年底，我國因采礦而破損的土地面積300余萬平方公里，引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害3萬余處。盡管已累計投入專項治理資金900余億元，但生態(tài)恢復(fù)率僅為15%?！度珖V產(chǎn)資源規(guī)劃》明確，每年應(yīng)投資300～500億元用于礦山環(huán)境恢復(fù)治理，相關(guān)資金缺口較大。國土資源部與中國礦聯(lián)自2007年起開展綠色礦山試點建設(shè)，到2015年僅完成試點礦山600余座，預(yù)計2020年可達(dá)到1000余座，與覆蓋全國10萬余座各類礦山的目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。因此，繼續(xù)單純采用行政性的推進(jìn)方式，實現(xiàn)全面恢復(fù)礦山生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)遙遙無期。

(2)責(zé)任主體不明晰無法實現(xiàn)地質(zhì)環(huán)境產(chǎn)業(yè)做大。目前，為數(shù)不多的礦山地質(zhì)環(huán)境資金分散在各級政府的國土資源部門，地勘單位雖然積極參與，但始終無法占有一席之地。一般情況是，沒有資質(zhì)的民營企業(yè)主動尋找地勘單位掛靠。地勘單位在獲得作業(yè)權(quán)后卻沒有自主權(quán)，分得“一杯羹”的同時還要承擔(dān)較大的“財務(wù)風(fēng)險”。由于項目來源不穩(wěn)定，勞務(wù)回報不合理，地勘單位始終不能將其作為支柱產(chǎn)業(yè)進(jìn)行培育。以致地質(zhì)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的市場競爭主體和產(chǎn)業(yè)模式至今未能形成。盡管各級政府部門已開始探索市場化的礦山環(huán)境治理項目模式，但因投資主體、作業(yè)主體權(quán)責(zé)不明而無法大范圍推廣。

2 地勘單位作為投資主體的SWOT分析

所謂PPP（public-private-partnership），直譯為“公私合伙制”。其核心內(nèi)涵是，以提供公共產(chǎn)品為目標(biāo)，以政府特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作為原則，建立起的公共部門與私營企業(yè)一種特殊合作關(guān)系。根本宗旨是，形成“政府財政負(fù)擔(dān)最小化、大眾投資風(fēng)險最小化”的一種生產(chǎn)要素組合方式。“PPP”基本概念于1982年由英國政府提出，1992年率先由英國政府實踐，因其在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域成本低、效率高而倍受關(guān)注，近十年來在全球范圍迅速推廣。到目前為止，“PPP”已演化出若干種主要形式：①政府投資、勞務(wù)外包；②政企合資、特許經(jīng)營；③民眾投資、產(chǎn)權(quán)私化。并顯現(xiàn)出靈活多變的表現(xiàn)形式。當(dāng)前，地質(zhì)環(huán)境治理項目投資大、回報低、見效慢，非但政府無力大規(guī)模投資，對廣大民眾投資更是難以產(chǎn)生吸引力，其投資經(jīng)營主體難以在短時期內(nèi)發(fā)展壯大。本文所探討的以轉(zhuǎn)企改制的地勘事業(yè)單位為主體，面向地質(zhì)環(huán)境工程的要素組合，將可能成為一種較具活力的PPP創(chuàng)新模式。

2.1 優(yōu)勢

①地勘單位較好地掌握著地質(zhì)環(huán)境治理的關(guān)鍵技術(shù)。其中：地質(zhì)環(huán)境調(diào)查、巖土工程施工等均在全國處于領(lǐng)先水平。②與政府部門相比，地勘單位投資經(jīng)營主體地位明確，歷經(jīng)多年的市場化實踐，已培育出一批專業(yè)化的經(jīng)營技術(shù)骨干。③與民營企業(yè)相比，地勘單位的公信力較強，能夠最大限度地保障廣大社會投資者的熱情與信心。④事業(yè)單位代理政府參與微觀經(jīng)濟(jì)運作，既可充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，也可減小政府部門協(xié)調(diào)管理項目的難度。

2.2 劣勢

①地勘事業(yè)單位長期隸屬于中央國家部委，屬地管理多年，但與各級地方政府始終缺乏充分的溝通與銜接。政府信用和契約仍然缺乏剛性，在政策及項目落地方面存有一定障礙。②地勘事業(yè)單位的計劃經(jīng)濟(jì)管理模式根深蒂固，不能完全按照市場化的經(jīng)營管理方式配置生產(chǎn)要素。③地質(zhì)環(huán)境工程PPP項目周期長、風(fēng)險大，以地勘事業(yè)單位為主體代表政府融資，各方利益的平衡點以及投資回報節(jié)奏不易把握。④PPP模式在國內(nèi)實施時間短、經(jīng)驗少，即便是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家也僅僅在交通領(lǐng)域取得成功，環(huán)境領(lǐng)域的管理模式仍在探索中。

2.3 機(jī)遇

①生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為必須堅持的基本國策。不但地質(zhì)環(huán)境是其中的重要組成，大氣環(huán)境污染也必須依托清潔能源的開發(fā)利用加以降低和限制。②目前中國的民營資本存量已經(jīng)超過10萬億，國家正在制定具體的政策撬動社會資本，其中PPP模式將是政府重點扶持的投資模式。③PPP項目將成為未來一段時間社會投資的主流模式，先行一步的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不但能提供越來越多的成功模式和經(jīng)驗，也將帶動起社會和民眾的投資激情。④地勘事業(yè)單位新一輪的深化改革正在提速，政府部門將會給予一定的優(yōu)惠和扶持政策，必將有利于地勘行業(yè)培育新的經(jīng)濟(jì)增長點。

2.4 威脅

①地質(zhì)環(huán)境工程項目投資大、周期長，在未來的幾十年間國內(nèi)國際市場環(huán)境變化大，融投資主體將要面對來自各個領(lǐng)域的挑戰(zhàn)。②完全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制需求的融投資平臺建設(shè)尚不成熟，作為融投資主體的地勘單位將承擔(dān)維系資金鏈條的重大壓力。③具有靈活經(jīng)營機(jī)制的民營、外資等新的經(jīng)濟(jì)體正在迅速發(fā)展壯大，必將在不遠(yuǎn)的將來成為地勘單位的強大競爭對手。④相關(guān)的政策法規(guī)不健全，無論是政府部門的決策者，還是地勘單位的經(jīng)營者，均有承擔(dān)決策失誤、監(jiān)管不嚴(yán)的行政責(zé)任的風(fēng)險。

3 地質(zhì)環(huán)境工程PPP模式的實施途徑

3.1 政府牽頭，穩(wěn)步推進(jìn)

政府部門充分擔(dān)當(dāng)，針對制約本地區(qū)環(huán)境及資源的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以省級地勘局為實施主體，運作一批“大手筆”，具有牽動性、示范性的國家及省級地質(zhì)環(huán)境工程PPP項目。以推進(jìn)地勘事業(yè)單位改革為背景，實施地質(zhì)環(huán)境PPP項目特許經(jīng)營政策，將事業(yè)單位經(jīng)費、地質(zhì)環(huán)境治理經(jīng)費以資本金的形式向地勘單位負(fù)責(zé)實施的項目進(jìn)行注入。確立基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查作業(yè)的商品屬性，以地勘事業(yè)單位作為主體面向社會開展PPP項目融資，對發(fā)現(xiàn)的具有開發(fā)價值的調(diào)查成果設(shè)置股權(quán)，作為參與投資者的回報。

3.2 實施采礦權(quán)、開發(fā)權(quán)一體化管理

以采礦權(quán)、開發(fā)權(quán)合理對接為渠道，明確采礦權(quán)持有者在礦山終采以后的若干年，對礦山及周邊環(huán)境具有開發(fā)權(quán)，以鼓勵開采者統(tǒng)籌規(guī)劃礦業(yè)行為。以土壤源、干熱巖熱能開發(fā)利用等投資少、見效快的項目為試點率先實施，同時將環(huán)境成本較大的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)項目一并交由地勘單位運作。充分考慮地質(zhì)環(huán)境工程項目投資大、周期長、回報低的特點，對試點項目周邊的土地、礦產(chǎn)進(jìn)行“打包捆綁”，以確保參與投資者的預(yù)期回報。

3.3 規(guī)范操作，防范風(fēng)險

在探索地質(zhì)環(huán)境工程PPP項目管理模式的初期，政府部門的投資應(yīng)積極擔(dān)當(dāng)投資風(fēng)險。對參與項目投資的公眾可發(fā)放債券，從而最大限度地保障社會投資回報的穩(wěn)定。以充分調(diào)動公眾參與PPP項目融資積極性為宗旨，政策先行，操作規(guī)范，對參與投資者的合法權(quán)益進(jìn)行規(guī)范界定，有效防范可能出現(xiàn)的政策與法律風(fēng)險。構(gòu)建開放式的融投資中介組織，探索PPP項目股權(quán)交易平臺，實現(xiàn)PPP項目資產(chǎn)證券化，對參與投資者提供規(guī)范化的參與和退出渠道。要充分考慮政府投資與公眾投資在合作過程中將會產(chǎn)生的分歧與矛盾，嚴(yán)格規(guī)范項目實施程序，全面公開項目信息，自覺接受大眾投資者的監(jiān)督。

3.4 轉(zhuǎn)變政府職能，夯實基礎(chǔ)

轉(zhuǎn)變政府管理職能，全面推進(jìn)地質(zhì)環(huán)境工程規(guī)劃、設(shè)計、監(jiān)管中介化。充分發(fā)揮地勘事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，確保地質(zhì)環(huán)境PPP實施全程的連續(xù)性和穩(wěn)定性。加強基礎(chǔ)建設(shè)，建立地質(zhì)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺，集成已取得的基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查成果及地質(zhì)環(huán)境數(shù)據(jù)，并實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、更新即時化，為政府監(jiān)管和社會投資提供技術(shù)支撐。加強法制建設(shè)，始終堅持以立法保障為根基，廣泛吸納銀行、證券、保險等部門的參與，以法律、法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)的形式保障各方利益主體權(quán)益的平衡。

4 結(jié)語

地勘事業(yè)單位改革是對地勘行業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的一次重要調(diào)整。地質(zhì)環(huán)境工程投資模式是地勘行業(yè)生產(chǎn)要素的一種組合形式。二者之間的深層次關(guān)系是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系辯證關(guān)系的具體體現(xiàn)。當(dāng)前，地勘事業(yè)單位體制改革正面臨發(fā)展瓶頸的制約。開展地質(zhì)環(huán)境工程PPP模式探索，不僅能開辟一條深化地勘事業(yè)單位改革的全新途徑，對促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)更具有十分重要的現(xiàn)實和長遠(yuǎn)意義。

[1]孫君.我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理存在的主要問題及對策[J].中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì),2003(10):30-32.

[2]劉亦晴.基于SWOT分析的廢棄礦山環(huán)境治理PPP應(yīng)用分析[J].中國礦業(yè),2016(12):48-53.

[3]張少農(nóng).開拓創(chuàng)新 落實發(fā)展理念 促進(jìn)地勘行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2016(5):4-6.

[4]彭齊鳴.地勘工作踐行發(fā)展理念的思考[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2016(5):7-11.

PPP Mode of Geological Environment Engineering Based on Geological Prospecting Unit Refor

MENG Qi
(Liaoning Bureau of Geology and Mineral Resources Exploration, Shenyang Liaoning 110032, China)

The industrial structure adjustment is an important task in the reform of geological prospecting units. Meanwhile, the industry of geological environment management engineering is diff i cult to become bigger and stronger, due to lack of government investment and clear operators. Based on the SWOT analysis, it is concluded that taking geological prospecting units as the main operator of geological environment management and adopting PPP model, is not only a fundamental solution for the geological prospecting unit reform, but also benef i cial for playing the role of geological exploration work in ecological civilization construction.

geological prospecting unit reform; geological environment engineering; PPP model

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）04-0043-04

2017-03-20；

2017-04-06

孟琪（1964－），男，吉林省通化市人，遼寧省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查局綜合處處長，地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)研究員，理學(xué)碩士，主要從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、資源經(jīng)濟(jì)、企業(yè)管理方面的研究工作。