自然資源管理體制改革發(fā)展趨勢及政策建議

■ 劉伯恩

（1.北京交通大學(xué)中國產(chǎn)業(yè)安全研究中心博士后科研工作站，北京 100044；2.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京101149）

自然資源管理體制改革發(fā)展趨勢及政策建議

■ 劉伯恩

（1.北京交通大學(xué)中國產(chǎn)業(yè)安全研究中心博士后科研工作站，北京 100044；2.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京101149）

自然資源管理體制可概括為國家集中管理體制、私人管理體制和社區(qū)管理體制三種。自然資源管理體制的改革發(fā)展，總是適應(yīng)當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需要，在制度演化、價值認(rèn)同、管理模式、管理內(nèi)容等方面不斷深化：不斷降低制度成本，適應(yīng)當(dāng)時管理需要；對自然資源價值的認(rèn)識更加多元化；從管理模式向治理模式轉(zhuǎn)變；管理內(nèi)容從完全契約走向不完全契約。對推進(jìn)我國自然資源管理體制改革的建議：理順自然資源資產(chǎn)管理體制、健全自然資源產(chǎn)權(quán)管理、提高社區(qū)的參與能力、加強(qiáng)自然資源監(jiān)測監(jiān)督。

自然資源；管理體制；改革；發(fā)展趨勢；建議

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不斷加快，人們對于自然資源的合理開發(fā)利用以及生態(tài)環(huán)境的關(guān)注程度不斷提高，自然資源管理體制改革作為經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容，已逐步達(dá)成共識?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》對于推動自然資源管理體制改革提出了頂層設(shè)計與戰(zhàn)略部署，為加快自然資源管理制度改革指明了方向?；仡欁匀毁Y源管理體制演變歷程，分析制度的成功之處及改進(jìn)的地方，對于完善我國自然資源管理體制具有重要意義。

1 自然資源管理體制

自從哈丁提出“公地的悲劇”問題以來，學(xué)者們先后提出了不同的解決方案，構(gòu)成當(dāng)前自然資源管理領(lǐng)域理論與實踐研究的主要學(xué)說，主要是以下三種管理體制。

1.1 國家集中管理體制

哈丁認(rèn)為當(dāng)牧場對所有人開放，每個牧民都竭盡所能放養(yǎng)盡可能多的牛，以獲取利益，這將使牧場狀況進(jìn)一步惡化，牧民之間沖突升級，必將導(dǎo)致牧場退化。這種情況下，必須通過國家的強(qiáng)力控制才能防止資源破壞。從科斯的角度看，國家集中管理就是以行政命令代替市場行為，以計劃指標(biāo)代替市場條件下的價格機(jī)制，將資源的優(yōu)化配置與可持續(xù)發(fā)展交給有能力的行政官員來決策。這種體制下，通過政府的強(qiáng)力介入，突出強(qiáng)調(diào)資源的整體性與系統(tǒng)性，克服了外部性與“搭便車”等問題，避免資源的過度開發(fā)與浪費，是早期經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的主要政策主張之一，具有悠久的傳統(tǒng)。

但是，國家集中管理體制也存在一些弊端，主要表現(xiàn)在：一是資源相關(guān)信息的獲取較難；二是管理傳導(dǎo)鏈過長，導(dǎo)致上下級之間資源管理目標(biāo)出現(xiàn)偏差，國家的整體性考慮與區(qū)域性地方利益存在矛盾；三是由于交易費用的存在，組織實施難度較大；四是政府集中管理后自然資源的過度開發(fā)并未扭轉(zhuǎn),如菲律賓漁業(yè)資源在政府集中管理后，由于行政管理不善，人口增加和貧困等因素反而惡化了資源合理開發(fā)。

1.2 私人管理體制

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，資源稀缺程度不斷加劇，從而需要建立排他性的私有產(chǎn)權(quán)，使得資源使用流轉(zhuǎn)到能夠發(fā)揮更大價值的產(chǎn)權(quán)人手中。同時，人類活動頻繁、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步降低了私有產(chǎn)權(quán)界定的成本，使得產(chǎn)權(quán)界定成為可能。合理的產(chǎn)權(quán)安排提供了足夠的經(jīng)濟(jì)激勵，可以激發(fā)市場主體開發(fā)利用資源的積極性，提高資源配置的效率，有效避免資源浪費。正如，深圳最早的土地拍賣開啟了土地資源有償使用，為城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長提供了重要的保障。

但是，自然資源的私人管理體制也存在著難以克服的缺陷，主要表現(xiàn)在：一是資源使用的外部性問題仍然難以得到解決，社會化大生產(chǎn)為了降低成本，極有可能采取破壞生態(tài)環(huán)境的方式；二是自然資源私有化后加劇了人類的不平等，富裕階層獲得收益要遠(yuǎn)高于貧困階層。三是有些地方的自然資源一直按照社區(qū)或部落的習(xí)慣、習(xí)俗進(jìn)行管理，強(qiáng)制采用國家法律，可能并非最優(yōu)，或者會出現(xiàn)界定產(chǎn)權(quán)困難的現(xiàn)象。

1.3 社區(qū)自然資源管理體制

奧斯特羅姆從經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的角度出發(fā)，通過大量的實證研究，發(fā)現(xiàn)哈丁所提出的“公地悲劇”完全可以避免，每個人都追求自身利益的理性人假設(shè)也值得懷疑。通過大量案例研究，她發(fā)現(xiàn)所有民主化的參與者，通過成員間自我約定、自我調(diào)節(jié)和自我執(zhí)行的協(xié)議，以及相應(yīng)的懲罰措施，可以將社會利益置于個人利益之上，將自然資源的長期保護(hù)優(yōu)于個人的短期利益。由于社區(qū)生存和發(fā)展高度依賴自然資源，社區(qū)居民對當(dāng)?shù)刭Y源可持續(xù)發(fā)展高度關(guān)注。所以，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民參與自然資源管理，可以提高管理質(zhì)量，降低管理成本，利用資源減少貧困，提高生物多樣性，并充分考慮當(dāng)?shù)氐奈幕瘋鹘y(tǒng)和長遠(yuǎn)生計。自1992年里約可持續(xù)發(fā)展峰會后，這種體制得到了廣泛推崇，并被視作生態(tài)系統(tǒng)管理的核心思想。

但是這種體制在實踐中也存在一些問題：一是分權(quán)困難，缺乏當(dāng)?shù)卣畬τ谏鐓^(qū)管理體系、規(guī)則的支持，民眾又易受精英階層的影響；二是社區(qū)缺乏足夠的財政支持，需要政府提供必要的財力支持；三是社區(qū)管理能力不足，難以確保大部分居民參與整個發(fā)展過程。

2 自然資源管理體制改革發(fā)展趨勢

自然資源管理體制的改革，總是適應(yīng)當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，在制度演化、價值認(rèn)同、管理模式、管理內(nèi)容等方面不斷深化。

2.1 不斷降低制度成本、適應(yīng)當(dāng)時管理需要

諾斯認(rèn)為，制度演化的動力在于主體期望獲取最大的潛在利潤。所謂“潛在利潤”就是“外部利潤”，是一種在已有的制度安排結(jié)構(gòu)中主體無法獲取的利潤。從時間序列來看自然資源管理的三種模式，政府集中控制體制出現(xiàn)較早，私有管理體制與社區(qū)管理體制而后依次發(fā)生。政府集中管理體制出現(xiàn)，就是為了解決“搭便車”行為、不負(fù)責(zé)任的資源開發(fā)方式，避免資源的破壞。私人管理體制，是在經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展后，資源稀缺程度加劇，單靠政府力量難以處理大量資源管理相關(guān)事務(wù)，務(wù)必需要調(diào)動市場主體的積極性。此后出現(xiàn)的社區(qū)管理體制，更好地發(fā)揮了社區(qū)居民的主動性，大幅降低了政府的信息成本和制度實施成本。可以看出，各種管理體制總是與特定環(huán)境相匹配，并發(fā)揮著積極作用。

從制度演化過程可以發(fā)現(xiàn)：一是制度演化總是沿著降低交易成本、實現(xiàn)帕累托改進(jìn)的方向發(fā)展。我國改革開放前采取政府集中管控的方式，由不同的產(chǎn)業(yè)部門分門別類管理自然資源；改革開放后逐步實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰，不斷顯化自然資源價值，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入動力；隨著改革的不斷深入，更加強(qiáng)調(diào)社區(qū)及居民的參與。二是這三種管理體制沒有優(yōu)劣之分，只有是否更適合當(dāng)?shù)刈匀毁Y源管理需求的區(qū)別，由于不同區(qū)域資源稟賦不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、公民意識態(tài)度不同和文化傳統(tǒng)不同，采用何種管理體制的內(nèi)在邏輯也有所不同。

2.2 對自然資源價值的認(rèn)識更加多元化

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對自然資源的價值判斷也在不斷變化，從最初僅強(qiáng)調(diào)資源的經(jīng)濟(jì)價值，到目前更加關(guān)注資源的生態(tài)價值和社會價值。這主要是因為資源的稀缺程度發(fā)生了顯著變化。經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，資本處于稀缺狀態(tài)而資源相對充裕，人們生存與發(fā)展的愿望占據(jù)主導(dǎo)地位，資源的經(jīng)濟(jì)價值被放大；而當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，資源相對稀缺而資本相對充裕，人們追求美好生活的愿望成為主流，開始逐步關(guān)注資源的生態(tài)功能和社會文化功能。

從總體上看，自然資源的價值主要包括三方面：一是經(jīng)濟(jì)價值，自然資源作為重要生產(chǎn)要素，與勞動力、資本、技術(shù)等一道推動經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展。二是生態(tài)價值，農(nóng)田、森林、草地、水域、濕地等自然資源構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)，直接決定各類生態(tài)的結(jié)構(gòu)、功能和效率，構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的資源環(huán)境承載能力。三是社會價值，既包括有形的價值，比如為社會發(fā)展提供就業(yè)機(jī)會等，也包括無形的價值，比如在自然資源開發(fā)利用過程中形成的文化傳統(tǒng)與習(xí)俗。

2.3 從管理模式向治理模式轉(zhuǎn)變

當(dāng)代行政管理體制的一個基本特征是由統(tǒng)治到治理的轉(zhuǎn)變，以往主要是依靠行政命令和法律法規(guī)等手段，以“命令+控制”的強(qiáng)制管理模式逐漸淡化，而是通過治理的方式，由各種公共的或私人的組織和機(jī)構(gòu)管理自然資源共同事務(wù)。這種合作模式，既回應(yīng)了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)生存和發(fā)展的客觀需要，也調(diào)動當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的積極性，形成自然資源合理開發(fā)利用的共同推動力量，極大地減少了當(dāng)?shù)鼐用襁`規(guī)利用資源的冒險行為。

總體上看，自然資源治理基本結(jié)構(gòu)包括兩個方面：一是自然資源公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)上的主體多元化, 服務(wù)主體由單一的政府?dāng)U展到政府、非政府組織、企業(yè)組織以及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民；二是自然資源公共權(quán)力結(jié)構(gòu)上的分權(quán)化和自治化, 實行地方自治、基層自治與社區(qū)自治，重點發(fā)揮地方自治對自然資源的可持續(xù)利用的推動作用。

2.4 管理內(nèi)容從完全契約走向不完全契約

現(xiàn)代社會的重要轉(zhuǎn)變在于從傳統(tǒng)的身份社會轉(zhuǎn)化為契約社會，契約是當(dāng)事人之間關(guān)于具體事項達(dá)成的意愿表示。從契約理論來看，可以將所有交易和制度都看作是一種契約，商品買賣是契約關(guān)系，憲法和法律也是一種契約關(guān)系，即公民和政府之間的契約。不完全契約理論認(rèn)為，由于人們的有限理性，無法預(yù)見未來發(fā)生的所有事，使得雙方簽訂的契約不可能是完備的。

通過不完全契約理論來看待自然資源管理，在自然資源的開發(fā)利用過程中，由于不可預(yù)見到未來發(fā)生的所有事情，也就不可能提前規(guī)范所有的內(nèi)容。因此，必須考慮以下三點：一是要求自然資源管理制度更加完備，完善國家法律、地方法規(guī)等法律法規(guī)體制，同時加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定，將法律原則性規(guī)定具體化，使得執(zhí)行更有依據(jù)。二是承認(rèn)社區(qū)自發(fā)形成的非正式制度的規(guī)范作用，包括當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的價值觀念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)性等，以及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民簽訂的相關(guān)自治條約。三是考慮情況變化的彈性與法律規(guī)范的剛性，一旦出現(xiàn)剛性制度難以跟上客觀變化的情況，政府要從社會福利最大化角度，認(rèn)真分析自然資源市場主體中對促進(jìn)資源可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)最大的利益主體，優(yōu)先保證這一方的利益，并補(bǔ)償其他各方利益，才能促進(jìn)資源的可持續(xù)發(fā)展。

3 推進(jìn)自然資源管理體制改革的建議

推進(jìn)自然資源管理體制改革，必須堅持問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向，充分發(fā)揮中央、地方以及社區(qū)的積極性，以清晰的產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，以山、水、林、田、湖為生命共同體，著力提高自然資源管理體制改革的整體性、系統(tǒng)性與協(xié)同性。

3.1 理順政府自然資源資產(chǎn)管理體制

現(xiàn)行管理體制對于同一自然資源，按照不同管理用途或者管理環(huán)節(jié)，由不同的部門進(jìn)行管理，造成職能重疊與交叉。例如，國土資源、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等部門分別對自然資源開展監(jiān)測與評估工作，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、資源浪費、數(shù)出多門。理順資源資產(chǎn)管理體制，一是可以采取大部制的改革方向，整合各部門關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)所有者的職責(zé)，堅持一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)的原則，組建自然資源管理委員會代表國家對各類自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一行使所有權(quán)。二是如果大部制短期內(nèi)難以實現(xiàn)，可以參考部門協(xié)同的管理方式，以國土資源部門為主，各相關(guān)資源部門協(xié)同管理，避免職能交叉。

3.2 健全自然資源產(chǎn)權(quán)管理

綜合考慮自然資源具有的經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值和社會價值，堅持兩權(quán)分離、擴(kuò)權(quán)賦能，市場配置、完善規(guī)則，明確權(quán)責(zé)、分級行使的原則，發(fā)揮市場在自然資源資產(chǎn)配置方面的決定性作用。為實現(xiàn)上述目標(biāo)，應(yīng)做好以下幾點：一是加快不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，建立并完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，對各類全民所有自然資源資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一資源配置、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、統(tǒng)一信息平臺；二是創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)所有權(quán)實現(xiàn)形式，完善自然資源資產(chǎn)使用權(quán)體系，適度擴(kuò)大使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、擔(dān)保、入股等權(quán)能；三是明確自然資源資產(chǎn)有償處置的主體，合理劃分中央與地方政府對自然資源資產(chǎn)的處置權(quán)限，創(chuàng)新管理體制，明確和落實主體責(zé)任；四是建立覆蓋各類全民所有自然資源資產(chǎn)的有償出讓制度，依法征收資產(chǎn)收益。

3.3 提高社區(qū)的參與能力

阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為，只有獲得了基本幸福能力才能實現(xiàn)社會福利的可持續(xù)發(fā)展，這個基本幸福能力包括生產(chǎn)勞動能力、生活能力、創(chuàng)新能力、社會參與權(quán)利以及環(huán)境友好能力。實現(xiàn)自然資源治理，必須提高社區(qū)參與度，提升當(dāng)?shù)鼐用竦纳鐓^(qū)參與能力。一是清晰界定社區(qū)的邊界，明確可以使用自然資源的家庭或個人，克服非排他性產(chǎn)權(quán)“開放準(zhǔn)入”的“搭便車”風(fēng)險。二是政府應(yīng)給予輔助性授權(quán)和大力扶持，提供經(jīng)濟(jì)條件、透明性保證、社會機(jī)會、防護(hù)性保障等各方面的保障，承認(rèn)社區(qū)居民的正式與非正式規(guī)則，使得居民真正能夠正確行使參與的權(quán)利。三是加強(qiáng)對社區(qū)支持，包括培養(yǎng)社區(qū)的組織能力、動員能力，社區(qū)干部的管理能力，以及配套相應(yīng)的財力。

3.4 加強(qiáng)自然資源的監(jiān)測監(jiān)督

自然資源的合理開發(fā)利用必須以科學(xué)監(jiān)測評估為基礎(chǔ)，以執(zhí)法監(jiān)督為保障，保證區(qū)域公平和代際公平，解決“市場失靈”問題。一是整合自然資源的統(tǒng)計、監(jiān)測、分析等職能，進(jìn)一步明確中央部門間、中央與地方間的監(jiān)管職責(zé)，充分運用3S、信息等現(xiàn)代技術(shù)，加強(qiáng)資源核算，全面、及時掌握資源利用動態(tài)情況，防止損害與破壞自然資源的現(xiàn)象發(fā)生。二是整合自然資源資產(chǎn)監(jiān)督力量?？煽紤]整合地方有關(guān)部門自然資源監(jiān)管力量，發(fā)揮專業(yè)特長特色，形成專業(yè)化自然資源監(jiān)管機(jī)構(gòu)。三是發(fā)揮社區(qū)居民在自然資源監(jiān)管中的積極性，組織相應(yīng)的監(jiān)管力量，暢通信息傳遞渠道，保障監(jiān)管人的合法權(quán)益。四是發(fā)揮非政府組織、媒體的監(jiān)管作用，加大對違法違規(guī)案件的舉報與曝光力度，起到震懾作用。

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Trend and Suggestion of Natural Resources Management System Reform

LIU Bo’en
((1. China Center for Industrial Security Research, Beijing Jiaotong University, Beijing 100044; 2. Chinese Academy of Land and Resources Economics, Beijing 101149)

The natural resources management system can be summarized as the three types of national centralized management system, private management system and community management system. The development of natural resources management system reform has always been adapted to the needs of the economic and social development at that time. It has been deepened in the aspects of system evolution, value recognition, management mode and management content. Specif i cally, the system cost has been reduced continuously to adapt to the management needs; the understanding of the natural resources value is more diversif i ed; the management model has changed into the governance model; and the management content has become the incomplete contract from the complete contract. The recommendations to promote the reform of China's natural resources management system are as follows. Rationalize the natural resources asset management system, improve the management of natural resources property, improve community participation, and strengthen the monitoring and supervision of natural resources.

natural resources; management system; reform; development trend; suggestion

F062.1；F062.2

A

1672-6995（2017）04-0018-04

2017-04-10；

2017-04-11

國土資源部部門預(yù)算項目“國家自然資源資產(chǎn)核算監(jiān)測與應(yīng)用示范”（121102000000150014）

劉伯恩（1977－），男，陜西省寶雞市人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院研究員，管理學(xué)博士，主要從事國土資源經(jīng)濟(jì)、國土資源管理研究工作。