海綿城市建設(shè)的法律保障問題研究

李明軒

（212013 江蘇大學(xué)法學(xué)院 江蘇 鎮(zhèn)江）

海綿城市建設(shè)的法律保障問題研究

李明軒

（212013 江蘇大學(xué)法學(xué)院 江蘇 鎮(zhèn)江）

海綿城市建設(shè)為解決城市水問題提供了新思路，成為城市治水新方向。通過對國內(nèi)外海綿城市建設(shè)法律實(shí)踐的分析，借鑒其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)我國海綿城市建設(shè)法制實(shí)踐中存在的問題。包括現(xiàn)行的法律法規(guī)大多未體現(xiàn)生態(tài)文明的法律理念，海綿城市建設(shè)的法律制度保障體系不完善和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中缺乏法律制度保障幾個(gè)方面，最后提出完善我國海綿城市建設(shè)法律制度體系的具體辦法。

海綿城市；法律制度；法律保障

一、研究背景和意義

1.研究背景

我國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，城市建設(shè)取得顯著成就，同時(shí)也存在開發(fā)強(qiáng)度高、硬質(zhì)鋪裝多等問題，改變了城市原有自然生態(tài)本底和水文特征，70%以上的降雨形成徑流，城市“大雨必澇、雨后即旱”，帶來水生態(tài)惡化、水資源緊缺、水環(huán)境污染、水安全缺乏保障等問題，嚴(yán)重影響了群眾生產(chǎn)生活和城市有序運(yùn)行。為了解決我國大范圍城市區(qū)域出現(xiàn)的各種生態(tài)問題，有關(guān)機(jī)關(guān)陸續(xù)提出了生志城市、山水城市、低碳城市、智慧城市、彈性城市等概念，其目的都是為了緩解日益惡化的城市環(huán)境，創(chuàng)造舒適宜人的生存空間，“海綿城市”一詞從2014年10月《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》的發(fā)布之后才頻繁的進(jìn)入公眾的視野。

2.研究意義

提出“海綿城市”是在城市面臨著嚴(yán)重的內(nèi)獵災(zāi)害的情況下，考慮到城市面臨著雨季內(nèi)潰，旱季缺水的尷尬局面制定的相應(yīng)的解決辦法，旨在讓城市恢復(fù)自我調(diào)節(jié)。海綿城市的新理念無疑是解決城市發(fā)展與水生態(tài)之間平衡問題的有益嘗試。然而，海綿城市建設(shè)尚處于起步階段，雖然國家已出臺(tái)鼓勵(lì)部分城市試點(diǎn)政策，但缺乏對破壞海綿城市建設(shè)依法進(jìn)行處罰和追究責(zé)任的法律法規(guī)。海綿城市建設(shè)的法律保障制度研究在我國還是一個(gè)嶄新的課題，在總結(jié)和概括海綿城市概念和法律理念的基礎(chǔ)上，結(jié)合生態(tài)學(xué)理論、城市規(guī)劃學(xué)理論和環(huán)境法學(xué)理論，發(fā)揮多學(xué)科優(yōu)勢的方式嘗試構(gòu)建海綿城市建設(shè)法律保障機(jī)制。

二、海綿城市建設(shè)國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.國外研究現(xiàn)狀

德國、美國、日本這些發(fā)達(dá)國家海綿城市體系建設(shè)較早，并逐步建立完備的立法保障。德國的聯(lián)邦水法、建設(shè)法規(guī)和地區(qū)法規(guī)以法律條文或規(guī)定的形式，對自然環(huán)境的保護(hù)和水的可持續(xù)利用提出明晰的要求。聯(lián)邦水法以優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，保持生態(tài)平衡為政策導(dǎo)向，成為各州制定相關(guān)法規(guī)的基本依據(jù)。美國立法嚴(yán)控雨水下泄量。美國國會(huì)積極立法保障雨水的調(diào)蓄及利用。同時(shí)，美國聯(lián)邦和各州還通過總稅收控制、發(fā)行義務(wù)債券、聯(lián)邦和州給予補(bǔ)貼與貸款等一系列的經(jīng)濟(jì)手段來鼓勵(lì)雨水的合理處理及資源化利用。日本發(fā)揮規(guī)劃和社會(huì)組織作用。日本建設(shè)省在1980年通過推廣雨水貯留滲透計(jì)劃來推進(jìn)雨水資源的綜合利用，1992年頒布的“第二代城市下水總體規(guī)劃”，1988年還成立了民間組織“日本雨水貯留滲透技術(shù)協(xié)會(huì)”。這些計(jì)劃、規(guī)劃和非政府性的組織為日本城市雨水資源的控制及利用奠定了基礎(chǔ)，保障了雨水資源化的實(shí)施。

2.我國研究現(xiàn)狀

我國海綿城市建設(shè)起步較晚，我國目前對海綿城市的建設(shè)多停留在技術(shù)與政策層面。在技術(shù)層面，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部編制了《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》，有學(xué)者提出海綿城市的三條建設(shè)路徑：源頭控制、中途控制、末端控制。還有學(xué)者提倡構(gòu)建大排水系統(tǒng)：區(qū)域雨洪規(guī)劃模式；努力完善小排水系統(tǒng)：城市傳統(tǒng)雨洪管理模式；鼓勵(lì)建設(shè)微排水系統(tǒng)等。在政策層面，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》。在我國，建設(shè)海綿城市不僅需要技術(shù)的保證，還要有法律機(jī)制的保障。隨著依法治國理念的深入人心，黨和政府在水污染治理與海綿城市的建設(shè)方面推出一系列實(shí)施計(jì)劃與指導(dǎo)意見，如引入PPP模式可以引導(dǎo)開發(fā)主體踐行雨洪調(diào)蓄理念，而問責(zé)機(jī)制則可以對開發(fā)建設(shè)主體和城市管理部門起到監(jiān)督作用。為更好地實(shí)現(xiàn)海綿城市建設(shè)，推進(jìn)水污染防治行動(dòng)計(jì)劃的有效實(shí)施，提供了法律保障機(jī)制。

三、完善我國海綿城市建設(shè)的思考

1.制定完善的相關(guān)立法

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，原有生態(tài)環(huán)境遭到破壞，城市內(nèi)濕地、湖泊、水系逐步消失，導(dǎo)致部分大中城市“逢雨必澇”，“雨后即旱”，給民眾生活帶來極大影響。推進(jìn)建設(shè)自然寄存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”，實(shí)現(xiàn)雨水資源化管理和利用，實(shí)現(xiàn)城市更加宜居和可持續(xù)發(fā)展，已是擺在我們面前刻不容緩亟需解決的問題。當(dāng)前提出海綿城市的新理念無疑是解決城市發(fā)展與水生態(tài)之間平衡問題的有益嘗試。我國海綿城市建設(shè)正處于試點(diǎn)階段，缺乏相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)，群眾對海綿城市建設(shè)的認(rèn)知不夠，以海綿城市建設(shè)命名的相關(guān)立法均為空白，導(dǎo)致海綿城市建設(shè)的法律規(guī)制缺乏相應(yīng)的制度性支撐，從而很難推進(jìn)海綿城市建設(shè)發(fā)展，海綿城市因此難以成為一種受法律保護(hù)的發(fā)展策略。人大應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與海綿城市建設(shè)有關(guān)的立法工作，使得在建設(shè)過程中有法可依，嚴(yán)格執(zhí)法才能保證海綿城市建設(shè)的有效實(shí)行。

2.建立完善問責(zé)機(jī)制

海綿城市建設(shè)的法律制度研究在我國還是一個(gè)嶄新的課題，在總結(jié)和概括海綿城市概念和法律理念的基礎(chǔ)上，結(jié)合生態(tài)學(xué)理論、城市規(guī)劃學(xué)理論和環(huán)境法學(xué)理論，發(fā)揮多學(xué)科優(yōu)勢的方式嘗試構(gòu)建海綿城市建設(shè)法律制度的理論基礎(chǔ)。海綿城市建設(shè)過程中存在“海綿城市”建設(shè)搭便車現(xiàn)象，建設(shè)主體與運(yùn)營主體權(quán)利與義務(wù)不明等問題，所以還需要進(jìn)一步明確完善城市排水系統(tǒng)建設(shè)相關(guān)部門的主要職責(zé)，如建立完備問責(zé)機(jī)制。因?yàn)榱己玫恼呖梢砸龑?dǎo)開發(fā)主體踐行雨洪調(diào)蓄理念，而嚴(yán)格的法律手段和問責(zé)機(jī)制則可以對開發(fā)建設(shè)主體和城市管理部門起到監(jiān)督作用，保障法律的實(shí)施，促進(jìn)雨水資源利用化的可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)語

海綿城市的法律保障機(jī)制能夠確保海綿城市建設(shè)的有效施行，在環(huán)境效益方面，雨水收集利用技術(shù)與住宅建設(shè)的結(jié)合將在很大程度上改變水資源日益枯竭，緩解水資源危機(jī)；在社會(huì)效益方面,解決城市內(nèi)澇排水難題，保障低碳、節(jié)能、環(huán)保、生態(tài)和可持續(xù)發(fā)展，具有良好的社會(huì)效益，為生態(tài)理論創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保技術(shù)使用和展示先進(jìn)的生態(tài)文明提供國際平臺(tái)；為中國今后開展多種形式的國際合作提供示范與借鑒。

李明軒（1996.4～），女，江蘇阜寧人，本科，江蘇大學(xué)法學(xué)院，主要研究方向：環(huán)境法學(xué)。

本文系江蘇大學(xué)第16批學(xué)生科研課題立項(xiàng)資助項(xiàng)目“海綿城市建設(shè)的法律保障問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：16C173）研究成果。