我國城市地下空間規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略研究

朱合華， 駱曉，彭芳樂，李曉軍，劉春彥

（1. 同濟(jì)大學(xué)土木工程學(xué)院，上海200092；2. 上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計研究院，上海200092；3. 同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院，上海200092）

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，我國的城市規(guī)模迅速增大，“城市綜合癥”伴隨而來，包括：人口超飽和、交通擁擠、建筑空間擁擠、綠化面積減小、空氣及水污染、綜合環(huán)境質(zhì)量下降、城市抗災(zāi)自適應(yīng)能力降低等。城市地下空間的高效利用是解決 “城市綜合癥”的重要手段，是城市實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展的重要抓手。

一、城市地下空間開發(fā)的意義、現(xiàn)狀及存在的問題

（一）城市地下空間開發(fā)的意義

地下交通系統(tǒng)是地下空間的有機(jī)組成部分，發(fā)展城市軌道交通可以降低交通能耗、改善城市結(jié)構(gòu)形態(tài)、提高城市用地效率；發(fā)展地下道路系統(tǒng)和地下停車系統(tǒng)可以擴(kuò)展城市交通系統(tǒng)容量，既保證運(yùn)營又不占用地表空間；發(fā)展地下綜合管廊可以實(shí)現(xiàn)空間的節(jié)約化、集約化利用，降低市政管線設(shè)施的運(yùn)營維護(hù)和更新成本，進(jìn)而改善城市環(huán)境和居民的生活品質(zhì)；發(fā)展城市地下空間綜合體，可以拓展人類的生存空間，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展由二維平面向三維空間的拓展。

《城市地下空間開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》提出：合理開發(fā)利用城市地下空間，是優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)地下空間之間以及地下空間與地面建設(shè)之間有機(jī)聯(lián)系，促進(jìn)地下空間與城市整體同步發(fā)展，緩解城市土地資源緊張的必要措施，對于推動城市由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變，改善城市環(huán)境，建設(shè)宜居城市，提高城市綜合承載能力具有重要意義。

（二）城市地下空間開發(fā)的現(xiàn)狀

按照城市不同發(fā)展階段的需求，開發(fā)城市地下空間可以分為三個階段：市政功能需求階段（以市政基礎(chǔ)管線建設(shè)為主）、交通功能需求階段（以地下軌道交通為主，輔以相關(guān)市政和防災(zāi)設(shè)施）、環(huán)境與深化需求階段（地上、地下空間融和提升環(huán)境品質(zhì)）。目前，在地下空間的開發(fā)利用方面，我國中小城鎮(zhèn)已經(jīng)進(jìn)入了市政基礎(chǔ)設(shè)施功能需求階段，大中城市已經(jīng)進(jìn)入了交通功能需求階段，而特大城市已經(jīng)進(jìn)入了環(huán)境與深化需求階段。

（三）城市地下空間存在的問題

我國城市地下空間開發(fā)利用的體量和發(fā)展速度雖居世界前列，但在地下空間規(guī)劃、具體政策、法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息化等方面和發(fā)達(dá)國家仍有一定的差距。

在城市地下空間規(guī)劃方面，缺乏綜合化、集成化手段，沒有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)建設(shè)和規(guī)范使用，地下空間規(guī)劃的編制工作沒有引起政府的足夠重視。在諸多城市的總體規(guī)劃框架中，并未納入地下空間規(guī)劃的內(nèi)容；許多地下空間規(guī)劃只是概念性的規(guī)劃；只有少數(shù)城市編制了全市的地下空間規(guī)劃，且編制內(nèi)容、深度和方法至今尚沒有統(tǒng)一的認(rèn)識和規(guī)定，在實(shí)踐中常出現(xiàn)“先建設(shè)、后協(xié)調(diào)”的情況。

在規(guī)章制度方面，一是沒有形成權(quán)威的國家立法；二是沒有解決基本的權(quán)屬問題；三是沒有制定專門的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；四是沒有提出具體的優(yōu)惠政策[1]。全國各大城市針對地下空間開發(fā)利用制定的政策極少，已有的政策規(guī)定操作性不強(qiáng)。

在信息化建設(shè)方面，一是信息綜合管理部門的缺失，地下空間信息數(shù)據(jù)資源分散；二是標(biāo)準(zhǔn)體系不統(tǒng)一，各部門在地下空間采集范圍、形式及標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面的認(rèn)識不統(tǒng)一。總的來說，由于地下空間的相關(guān)信息采集涉及多個部門，數(shù)據(jù)形式繁雜、標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)眾多，這些原因?qū)е铝说叵驴臻g信息資源共享困難重重。

二、國內(nèi)外城市地下空間的發(fā)展歷程

（一）國外城市地下空間的演變過程

國外城市地下空間的發(fā)展伴隨著城市化的進(jìn)程，其地下空間的建設(shè)從單體的大型建筑物演化成地下綜合體，進(jìn)而演化成地下城市等高級別的地下空間形式。地下市政設(shè)施則從單一的供水、排水等演變?yōu)榈叵鹿┧w系、地下能源供給體系和地下綜合管廊的高級別形式。地下建筑的空間環(huán)境質(zhì)量、市政服務(wù)水平、管理運(yùn)營水平等都達(dá)到了較高水準(zhǔn)。

（二）國外城市地下空間的規(guī)劃和管理現(xiàn)狀

1. 規(guī)劃現(xiàn)狀

歐洲、美國、日本等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)一般很少有總體層面的地下空間專項(xiàng)規(guī)劃，城市地下空間的發(fā)展基本上都是基于詳細(xì)規(guī)劃或城市設(shè)計。

（1）日本城市地下空間的利用始于地下軌道交通和地下商業(yè)街；其公共地下空間（商業(yè)街、人行道）在空氣微循環(huán)、照明及建筑景觀設(shè)計上均達(dá)到了地面相應(yīng)建筑元素的同一水準(zhǔn)；而其市政地下空間（停車場、城市地下管道綜合走廊、地下河川、地下熱電站）在“城市代謝”方面發(fā)揮了較大的作用。

（2）歐洲對于城市地下空間規(guī)劃的探索始于北歐，瑞典提出了城市地下空間規(guī)劃應(yīng)該考慮的各種經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和管理要素[2]；英國、法國、德國等國家為了保護(hù)城市環(huán)境和解決城市交通擁堵等問題提出了高效開發(fā)利用地下空間；20世紀(jì)90年代初，法國巴黎曾對城市環(huán)城道路地下空間的開發(fā)利用編制了概念規(guī)劃；芬蘭于2010年完成了赫爾辛基市地下空間的總體規(guī)劃[3]。

（3）美國在城市地下空間利用規(guī)劃方面具有代表性的城市有堪薩斯城、路易斯維爾、明尼阿波利斯，主要對采礦空間再利用進(jìn)行了研究[4]；加拿大的蒙特利爾和多倫多市為了克服惡劣氣候的影響，將地下街道、地下軌道交通車站、地下人行道等設(shè)施規(guī)劃，建設(shè)成地下步行通道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并與沿線的建筑物地下室相連通[5]。

2. 管理現(xiàn)狀

發(fā)達(dá)國家根據(jù)多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，都已逐步制定和完善了相關(guān)的法律和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，形成了各具特色的城市地下空間資源利用的法治化管理體系。

（1）日本國會及政府機(jī)構(gòu)全方位參與地下空間的開發(fā)利用，借助專業(yè)委員會、科研機(jī)構(gòu)等力量進(jìn)行全方位咨詢，組織結(jié)構(gòu)有很強(qiáng)的專業(yè)性、細(xì)致的分工以及明晰的決策流程，形成了國會、政府、社會三方共同體的地下空間決策體系[6]。

（2） 歐洲和美國等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的大城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)是城市大規(guī)模集約化開發(fā)利用地下空間的主體。隨著交通管理體制的構(gòu)建及運(yùn)行，城市地下空間開發(fā)利用的管理體制和機(jī)制也逐步形成[7]。美國城市公共地下空間設(shè)施和規(guī)劃建設(shè)管理由美國聯(lián)邦政府交通運(yùn)輸部管轄；英國的城市公用性地下空間設(shè)施和規(guī)劃建設(shè)管理由英國運(yùn)輸部負(fù)責(zé)；德國城市公用性地下空間設(shè)施和規(guī)劃建設(shè)由各地方政府通過 “委托合同”的方式執(zhí)行；法國城市地下空間的利用及城市中心部位的更新由混合經(jīng)濟(jì)事業(yè)體負(fù)責(zé)。

（三）國內(nèi)城市地下空間的演化過程

1. 發(fā)展歷程

我國城市地下空間資源的開發(fā)利用及規(guī)劃工作大致經(jīng)歷了以下幾個發(fā)展階段[8]。

（1）人防工程發(fā)展階段（1950—1977年）：為國際形勢所迫，我國掀起了“深挖洞、廣積糧”的群眾運(yùn)動，由于缺乏相應(yīng)的規(guī)范和技術(shù)手段，導(dǎo)致工程質(zhì)量差，實(shí)際效果欠佳。

（2）平戰(zhàn)結(jié)合階段（1978—1987年）：1978年，第三次全國人民防空會議提出了“平戰(zhàn)結(jié)合”的思想。這個時期，我國城市地下空間資源開發(fā)利用主要的指導(dǎo)思想是“平戰(zhàn)結(jié)合”。

（3）與城市建設(shè)相結(jié)合的初始階段（1987—1997年）：得益于1986年“全國人防建設(shè)與城市建設(shè)相結(jié)合座談會”的召開，城市地下空間規(guī)劃的主要方向進(jìn)一步深化為“提高城市發(fā)展的綜合效益”。

（4）有序與快速發(fā)展階段（1998年至今）：隨著1997年《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》的頒布，城市地下空間規(guī)劃被確認(rèn)為是城市規(guī)劃的重要組成部分，應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展的重要性，編制城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃。到2016年年底，共有43個城市被國家發(fā)展和改革委員會批復(fù)建設(shè)地下軌道交通；同年，國家陸續(xù)出臺與地下空間開發(fā)利用相關(guān)的政策，如《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)城市地下空間開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》等[8]，我國城市地下空間開發(fā)利用已進(jìn)入有序與快速發(fā)展階段。

2. 相關(guān)案例

北京、深圳、廈門、沈陽、蚌埠、青島、銅仁、洛陽等城市逐漸開始編制地下空間總體規(guī)劃，并納入到城市總體規(guī)劃中。除總體規(guī)劃外，部分城市還對地下空間規(guī)劃做了一定的專項(xiàng)研究，如貴陽市城市地下空間發(fā)展規(guī)劃研究（2008年）、杭州市區(qū)地下空間利用專項(xiàng)規(guī)劃研究（2012年）等。

三、我國城市地下空間規(guī)劃存在的問題及其發(fā)展前景分析

隨著社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速，人口進(jìn)一步往城市聚集，我國城市地下空間資源規(guī)劃及開發(fā)迅猛發(fā)展。特別是隨著大城市人口的集聚，大城市的地下空間規(guī)劃和發(fā)展勢頭迅猛。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、綜合管控成為社會發(fā)展的需求，提高我國地下空間的綜合開發(fā)和管理水平已刻不容緩。

從城市地下空間使用的歷程來看，起初我國城市地下空間建設(shè)以人防地下工程建設(shè)為主體，隨后逐漸與城市更新、城市建設(shè)融合[9]?，F(xiàn)階段城市地下空間利用主要存在以下問題。

首先，地下空間產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確[10]。由于現(xiàn)行法律對地下空間所有權(quán)、使用權(quán)尚未有明確的規(guī)定，使得地下空間權(quán)利無法得到法律的保障。地下空間資源的開發(fā)利用缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，各單位、各部門均在按照各自的發(fā)展需要建設(shè)地下建筑，致使從整個城市范圍來看，缺乏整體的、統(tǒng)一的規(guī)劃和建設(shè)，使得城市綜合效益不明顯。國內(nèi)地下空間開發(fā)利用存在一定程度的多頭管理與無人管理的現(xiàn)象。這種多頭管理帶來了無序和混亂，同時也存在無人管理的盲區(qū)[11]。

其次，地下空間的使用安全問題。城市地下空間的利用在不斷地多元化、復(fù)合化，國內(nèi)許多城市開始利用地下空間服務(wù)居民活動，其安全問題越來越受到各方的關(guān)注。近些年來，隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建設(shè)，城市的經(jīng)濟(jì)活動已經(jīng)從地上擴(kuò)展到了地下空間，市政管線管道在地下空間縱橫交錯，地下軌道交通、地下商業(yè)街道等建（構(gòu)）筑物的建設(shè)，重大市政設(shè)施的施工，都在不同程度上使得地面結(jié)構(gòu)存在諸多不穩(wěn)定因素，提高了人為地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生的可能性。

最后，大數(shù)據(jù)時代帶來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)時代代表著人類對數(shù)據(jù)的重新認(rèn)知，代表著人類有能力對海量、復(fù)雜和多元異構(gòu)及實(shí)時更新的數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘和處理，并能基于此提高利用信息為社會服務(wù)及進(jìn)行綜合預(yù)測的能力，同時能將數(shù)據(jù)分析的結(jié)果與城市監(jiān)測監(jiān)控、城市綜合評估及精細(xì)化管理有機(jī)結(jié)合起來。在大數(shù)據(jù)時代，城市建設(shè)可以開發(fā)、集成和利用各種城市資源，從而完善城市的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在整個區(qū)域?qū)用娼ㄔO(shè)一個更加龐大的城市建設(shè)體系。

四、城市地下空間開發(fā)的相應(yīng)政策及法律研究

（一）國家級政策

《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》對地下空間開發(fā)有相應(yīng)的規(guī)定，主要規(guī)定了城市地下管線、基礎(chǔ)設(shè)施和綜合管廊的布置要求。

（二）基礎(chǔ)性法律

作為規(guī)范空間權(quán)的基本民事法律包括《中華人民共和國民法總則》（2017年10月1日起施行）、《中華人民共和國物權(quán)法》（2007年10月1日起施行）、《中華人民共和國土地管理法》（2004年）等。這些法律明確了城市的土地歸國家所有，明確了土地的所有權(quán)和使用權(quán)的分離，為空間權(quán)設(shè)定奠定了法理基礎(chǔ)，確定了空間權(quán)的基本含義和內(nèi)容。

（三）綜合法律

我國國家層面的城市地下空間開發(fā)利用的綜合性法律已經(jīng)初步具備，但還不完善。城市地下空間開發(fā)利用的單項(xiàng)法律比較少。與城市地下空間開發(fā)利用關(guān)系較大的綜合性規(guī)章是《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》。該法律對立法目的、城市地下空間規(guī)劃的意義、工程建設(shè)要求、地下空間工程管理以及罰則等均有詳細(xì)的規(guī)定。

（四）專項(xiàng)法律

與城市地下空間規(guī)劃相關(guān)的專項(xiàng)法律主要有《城市軌道交通運(yùn)營管理辦法》。根據(jù)黨中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，盡快制定《城市地下綜合管廊建設(shè)管理辦法》。

（五）配套政策及地方性立法

城市地下空間開發(fā)利用管理的配套政策及地方性立法包括：①政府的財政支持政策、相關(guān)費(fèi)用的減免、開發(fā)使用的稅收優(yōu)惠政策、融資政策；②地下工程建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。配套政策主要有：《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》《政府和社會資本合作模式操作指南》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》《地下工程建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范》等。

地方性立法探索呈現(xiàn)繁榮景象，涉及城市地下空間開發(fā)利用的各個方面?！短旖蚴械叵驴臻g規(guī)劃管理?xiàng)l例》（2009年）是我國第一個地方性地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例。類似的還有《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國多個城市制定了城市地下空間開發(fā)利用的綜合性法律：如《本溪市城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》（2002年）、《遼源市城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》（2008年）、《深圳市地下空間開發(fā)利用暫行辦法》（2008年）、《韶山市地下空間開發(fā)利用管理辦法》（2009年）、《太原市城市地下空間開發(fā)利用管理辦法》（2009年）、《彭州市城市地下空間開發(fā)利用管理辦法（試行）》（2010年）、《天津市地下空間信息管理辦法》（2011年）、《?？谑泄灿玫氐叵驴臻g開發(fā)利用管理暫行辦法》（2012年）、《武漢市地下空間開發(fā)利用管理暫行規(guī)定》（2013年）、《長沙市地下空間開發(fā)利用管理暫行辦法》（2014年）、《綿陽市地下空間開發(fā)利用管理暫行辦法》（2014年）。地方性立法對于各個地區(qū)的城市地下空間開發(fā)建設(shè)提出了更加詳細(xì)和針對性的措施和規(guī)定。

五、結(jié)語

（一）城市地下空間的開發(fā)利用對城市發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義

城市地下空間的利用，不僅可以高效地開發(fā)利用城市土地資源，促進(jìn)城市地上和地下空間建設(shè)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，還可以提高城市的防御以及安全性，這是建設(shè)生態(tài)城市、可持續(xù)發(fā)展城市的重要途徑。

（二）我國城市地下空間資源的利用及存在的問題

就目前來看，在我國城市地下空間的開發(fā)利用過程中，成就與問題并存。雖然城市地下空間開發(fā)利用的總體規(guī)模和發(fā)展速度都居世界首位，但是，地下空間規(guī)劃利用的綜合化、規(guī)模化、集成化程度不夠，地下空間規(guī)劃的時效性和指導(dǎo)性欠佳；城市地下空間開發(fā)管理的相關(guān)法規(guī)及管理體系尚不完善，沒有形成權(quán)威的國家立法，管理體制不統(tǒng)一，建設(shè)施工部門與土地管理、規(guī)劃、人民防空等部門的協(xié)同機(jī)制尚未完善；城市地下空間信息化平臺建設(shè)以及信息化應(yīng)用明顯不足，信息孤島現(xiàn)象一直沒有消除，地下空間規(guī)劃、地下工程建設(shè)、地下空間安全與防災(zāi)等方面僅可提供基本的數(shù)據(jù)，信息的深度融合及挖掘利用還有待加強(qiáng)。

（三）我國城市地下空間的發(fā)展前景

縱觀世界各國城市地下空間的發(fā)展歷程，我國城市地下空間開發(fā)利用有著廣闊的前景。我國城市地下空間開發(fā)利用已經(jīng)從大型建筑物向地下的自然延伸發(fā)展到復(fù)雜的地下綜合體以及地下城市，地下市政設(shè)施方面已經(jīng)從給排水管網(wǎng)拓展到大型供水系統(tǒng)、大型能源供應(yīng)設(shè)施、大型排污設(shè)施等?！冻鞘械叵驴臻g開發(fā)利用管理規(guī)定》的頒布，將地市地下空間規(guī)劃納入了法定規(guī)劃的范疇，提高了地下空間規(guī)劃在城市總體規(guī)劃中的地位，有力地促進(jìn)了我國城市地下空間資源的開發(fā)利用。近些年來也出現(xiàn)了不少的優(yōu)秀地下空間規(guī)劃案例。

綜上，可以預(yù)見，在不久的將來，我國城市地下空間的發(fā)展具有廣闊的前景，但目前在開發(fā)利用上還存在一些制度和技術(shù)上的障礙。因此，除了技術(shù)方法上要有新的突破外，在規(guī)劃上尚需進(jìn)一步的協(xié)同配合，在相關(guān)政策、法規(guī)的制定上需要結(jié)合國情制定相應(yīng)的實(shí)施政策、法律法規(guī)。

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