以全域土地整治為抓手探索耕地保護(hù)新模式

□嘉興市國(guó)土資源局黨委書(shū)記、局長(zhǎng) 沈金德

以全域土地整治為抓手探索耕地保護(hù)新模式

□嘉興市國(guó)土資源局黨委書(shū)記、局長(zhǎng) 沈金德

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱中央4號(hào)文件），是習(xí)近平總書(shū)記治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略在土地管理領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，對(duì)新時(shí)期耕地保護(hù)工作提出了新的更高要求。我們將深入貫徹中央4號(hào)文件精神，全面落實(shí)“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，繼續(xù)堅(jiān)持“四措并舉”，打好耕地保護(hù)攻堅(jiān)戰(zhàn)，重點(diǎn)以全域土地整治為抓手，在探索耕地保護(hù)新模式上求深化、求突破。

一、以更新的理念來(lái)謀劃全域土地整治

全域土地整治概念的提出已有一段時(shí)間，但從全國(guó)范圍來(lái)看，真正實(shí)施的項(xiàng)目還很少，對(duì)全域土地整治也存在不同的理解和認(rèn)識(shí)。我們認(rèn)為，全域土地整治至少應(yīng)體現(xiàn)兩方面內(nèi)容：一是區(qū)域的全域性。全域土地整治不是整村、整鎮(zhèn)實(shí)施土地整治，必須從全縣域來(lái)謀劃全域土地整治，編制全域土地整治規(guī)劃。全域土地整治規(guī)劃要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等“多規(guī)合一”成果有效銜接。在全域規(guī)劃基礎(chǔ)上，要制定全域土地整治工作推進(jìn)計(jì)劃，選準(zhǔn)選好突破口，分批分階段分項(xiàng)目實(shí)施，以點(diǎn)帶面，成熟一片實(shí)施一片，達(dá)到全域整治效果。有條件的地方可以以鎮(zhèn)、村為單元整體推進(jìn)，也可選擇一些各種土地資源要素豐富的區(qū)域編制全域土地整治項(xiàng)目來(lái)實(shí)施。二是整治內(nèi)容的全面性。全域土地整治不管項(xiàng)目范圍大小，從整治內(nèi)容來(lái)說(shuō)，必須全面考慮區(qū)域范圍內(nèi)所有的農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、低效工礦用地整治、土地復(fù)墾和未利用地開(kāi)發(fā)等各類土地資源要素的綜合開(kāi)發(fā)利用，還應(yīng)包括該區(qū)域范圍內(nèi)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地質(zhì)量提升、“旱改水”、表土剝離、農(nóng)田水利建設(shè)、生態(tài)環(huán)境整治、傳統(tǒng)歷史文化村落的保護(hù)等內(nèi)容，需進(jìn)行系統(tǒng)謀劃，全面實(shí)施。

二、以更高的目標(biāo)來(lái)推進(jìn)全域土地整治

以往農(nóng)村土地整治的目標(biāo)主要集中在建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)上，而全域土地整治的目標(biāo)至少包括四點(diǎn)。一是要把優(yōu)化土地開(kāi)發(fā)利用空間格局作為首要任務(wù)。按照人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一原則，把資源稟賦和環(huán)境容量作為土地開(kāi)發(fā)利用的前提條件，嚴(yán)控土地開(kāi)發(fā)建設(shè)強(qiáng)度和建設(shè)用地總規(guī)模，統(tǒng)籌土地資源要素配置，整體謀劃國(guó)土空間開(kāi)發(fā)，科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，分區(qū)實(shí)施全域土地整治。二是要把實(shí)行耕地?cái)?shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”管護(hù)作為核心內(nèi)容。以全域土地整治為平臺(tái)，大力實(shí)施耕地質(zhì)量提升、旱地改水田、表土剝離、污染耕地治理等工程，協(xié)同推進(jìn)永久基本農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，嚴(yán)守耕地紅線，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，提升耕地質(zhì)量。三是要把創(chuàng)新推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)作為關(guān)鍵舉措。嘉興共劃定永久基本農(nóng)田面積259.77萬(wàn)畝，圖斑數(shù)20.75萬(wàn)個(gè)，平均每個(gè)圖斑面積只有12.5畝，耕地破碎化問(wèn)題已成為制約嘉興市推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的瓶頸。“十三五”期間，嘉興將再建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田100萬(wàn)畝。因此，今年嘉興市提出要選擇一批區(qū)域面積大、土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)的區(qū)域，結(jié)合美麗鄉(xiāng)村、美麗農(nóng)業(yè)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要求，打破原有道路、田埂、排灌體系，進(jìn)行重新規(guī)劃改造建設(shè)，破解耕地破碎化問(wèn)題，推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。經(jīng)測(cè)算，按“十三五”期間再建100萬(wàn)畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田中的50%（嘉興目前的土地流轉(zhuǎn)率在50%左右）實(shí)行田坎整治，將可增加有效種植面積5000畝左右。但按現(xiàn)行政策，通過(guò)田坎整治增加的有效耕作面積中，有相當(dāng)一部分已屬于耕地，雖然通過(guò)整理后增加了有效種植面積，但不能算作新增耕地，造成地方政府實(shí)施田坎整治的積極性不高。中央4號(hào)文件對(duì)耕地占補(bǔ)平衡提出了“控占用、調(diào)方式、算大賬、差別化”的改革思路，并明確提出“拓展補(bǔ)充耕地途徑，統(tǒng)籌實(shí)施土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾等，新增耕地經(jīng)核定后可用于落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)。”我們要上下配合，加強(qiáng)政策研究，釋放政策活力，激發(fā)地方積極性，確保改革政策落地生根。四是要把改善生態(tài)環(huán)境放到更加突出的位置。牢固樹(shù)立保護(hù)耕地就是保護(hù)生態(tài)的理念，緊密結(jié)合當(dāng)前開(kāi)展的“三改一拆”“五水共治”“退散進(jìn)集”、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治、美麗村鎮(zhèn)建設(shè)等重點(diǎn)工作，充分發(fā)揮全域土地整治作用，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善。

三、以更實(shí)的管控政策來(lái)落實(shí)全域土地整治

在全域土地整治項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，從項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施、監(jiān)理、驗(yàn)收到上圖入庫(kù)，會(huì)碰到許多新情況新問(wèn)題，需要通過(guò)實(shí)踐來(lái)探索、創(chuàng)新、驗(yàn)證，也需要得到部、省和地方政府的支持。一是要注重政策機(jī)制創(chuàng)新。重點(diǎn)要探索全域土地整治項(xiàng)目立項(xiàng)審批管理驗(yàn)收辦法、“先復(fù)墾后掛鉤”辦法、增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨縣市交易制度、節(jié)余耕地用于占補(bǔ)平衡、新增耕地“三調(diào)優(yōu)”機(jī)制、市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制、全域土地整治推進(jìn)機(jī)構(gòu)設(shè)置等制度創(chuàng)新，確保全域土地整治有序高效推進(jìn)。二是要強(qiáng)化涉農(nóng)項(xiàng)目、涉農(nóng)資金整合。按照“部門(mén)協(xié)同、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、整體推進(jìn)”的原則，創(chuàng)新工作機(jī)制，高效利用資源，凝聚建設(shè)合力，加快完成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)和小型農(nóng)田水利規(guī)劃建設(shè)任務(wù)。全面落實(shí)“四個(gè)統(tǒng)一”“四個(gè)同步”“四個(gè)一”要求，即：統(tǒng)一建設(shè)規(guī)劃、統(tǒng)一年度計(jì)劃、統(tǒng)一項(xiàng)目管理、統(tǒng)一資金管理；同步編制計(jì)劃、同步申報(bào)項(xiàng)目、同步組織實(shí)施、同步市級(jí)驗(yàn)收，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享。真正做到“規(guī)劃一張圖、資金一本賬、土地一統(tǒng)用、政策一盤(pán)棋”，有效整合涉農(nóng)項(xiàng)目和資金，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到集中連片千畝方、萬(wàn)畝方的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田新要求。

嘉興是“浙北糧倉(cāng)”，保護(hù)耕地有著悠久的歷史傳承，也是我們義不容辭的職責(zé)所在。我們將深刻領(lǐng)會(huì)中央4號(hào)文件精神，按照市委“干好十三五、奮勇當(dāng)標(biāo)尖”的總體要求，切實(shí)擔(dān)當(dāng)起保護(hù)耕地的歷史責(zé)任，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，嚴(yán)守耕地紅線，正確處理好保護(hù)與保障的關(guān)系，“以建促保”，積極探索出一條保護(hù)耕地的嘉興新路子。