歷史違法用地處置路徑的探索與思考

□ 杭州市國土資源局執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì) 陳 勃

歷史違法用地處置路徑的探索與思考

□ 杭州市國土資源局執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì) 陳 勃

近年來，省、市媒體相關(guān)欄目多次報(bào)道杭州市違法占地問題，其中，相當(dāng)部分曝光項(xiàng)目屬國土資源部門已立案查處但未處置到位的違法行為。這一方面反映出杭州市違法用地沒有得到有效遏制，甚至在一些地方仍然多發(fā)、高發(fā)；另一方面也反映出杭州市國土資源執(zhí)法監(jiān)管履職不到位、違法查處執(zhí)行不到位等問題時(shí)有發(fā)生，失職瀆職風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。對(duì)此，從2015年起，杭州市國土資源局根據(jù)實(shí)際工作需要和上級(jí)統(tǒng)一部署，多次組織開展歷史違法用地清理整治工作，系統(tǒng)摸排杭州市歷史違法用地處置情況。同時(shí)，建德、桐廬等地結(jié)合自身實(shí)際，大膽創(chuàng)新，出臺(tái)了一系列歷史違法用地處置的政策和措施，對(duì)各地深入推進(jìn)該項(xiàng)工作有一定的借鑒意義。本文擬就杭州市歷史違法用地問題和處置辦法進(jìn)行探討。

一、歷史違法用地定義及主要情形

本文所指歷史違法用地是指自1999年1月1日《中華人民共和國土地管理法》頒布施行以來所發(fā)生違法占地未依法處置的問題。

從違法狀態(tài)看，歷史違法用地未依法處置到位普遍存在違法用地上的建（構(gòu)）筑物應(yīng)拆除未拆除和違法建（構(gòu)）筑物應(yīng)沒收未沒收兩種情況。

從國土資源部門履職情況看，主要存在：違法用地行為未依法立案查處；涉嫌犯罪依法應(yīng)當(dāng)移送未移送；沒收地上違法建（構(gòu)）筑物應(yīng)當(dāng)移交未移交；作出行政處罰后應(yīng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行未申請(qǐng)等四種情形。

二、開展歷史違法用地處置工作的重要意義

1.開展歷史違法用地處置是保護(hù)耕地的有效舉措

保護(hù)耕地是我國的基本國策。杭州本身就人多地少，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展勢(shì)必還要占用部分耕地，加之耕地的后備資源十分有限，補(bǔ)充耕地的難度越來越大，堅(jiān)守耕地紅線的任務(wù)本來就十分艱巨。而違法違規(guī)用地大多占用的是耕地，并規(guī)避了占補(bǔ)平衡，只占不補(bǔ)。如果不堅(jiān)決遏制違法違規(guī)用地，耕地紅線就會(huì)被輕易逾越，堅(jiān)守耕地紅線的目標(biāo)就會(huì)落空。

2.開展歷史違法用地是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要保障

違法違規(guī)用地是社會(huì)的“毒瘤”，不僅影響城鄉(xiāng)面貌，而且嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，如果任其蔓延，必將造成更大的危害。違法違規(guī)用地沒有辦理過合法審批手續(xù)，對(duì)于農(nóng)民而言，失去了土地，就可能陷入“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的困境，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定；對(duì)于違法占地者而言，由于沒有合法手續(xù)，也會(huì)引發(fā)很多產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)糾紛，從而成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的隱患；對(duì)于其他人員來說，如果違法違規(guī)用地沒有及時(shí)得到處置，就會(huì)助長歪風(fēng)邪氣，導(dǎo)致土地管理秩序混亂。因此，必須把違法違規(guī)用地這個(gè)“毒瘤”徹底切除，還社會(huì)一個(gè)健康的“肌體”。

3.開展歷史違法用地是提升國土資源部門形象的現(xiàn)實(shí)需要

違法違規(guī)用地是對(duì)法律的嚴(yán)重挑釁，是對(duì)法治的肆意踐踏，是對(duì)群眾利益的公然侵害。查處違法違規(guī)用地是國土資源部門的法定職責(zé)，既然是法定職責(zé)，就必須依法履職，如果國土資源部門對(duì)違法違規(guī)用地沒有發(fā)現(xiàn)，或者面對(duì)違法違規(guī)用地視而不見，或者睜一只眼閉一只眼，或者處置不到位、“臨門一腳”總是“缺鈣”，那就是失職瀆職，嚴(yán)重的就是犯罪。所以，國土資源部門必須主動(dòng)作為、依法履職、盡職盡責(zé)，以實(shí)際行動(dòng)維護(hù)國土資源部門的公信力，提升國土資源部門形象。

三、歷史違法用地未依法處置到位的主要原因

1.思想認(rèn)識(shí)不到位

有的地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的用地隨意性大，在規(guī)劃不符、指標(biāo)不夠等情況下，沒有把功夫下在如何解決用地難題上，而是強(qiáng)行上馬、未批先建，根本沒有用地依法審批的觀念，把國家法律法規(guī)放在腦后，甚至認(rèn)為“因公違法”是敢于擔(dān)當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)；有的地方片面強(qiáng)調(diào)以地方社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重，對(duì)農(nóng)戶超面積占地建附房、企業(yè)違法占地態(tài)度不堅(jiān)決，處置不及時(shí)，對(duì)發(fā)現(xiàn)違法用地后沒有采取有力的措施迅速進(jìn)行制止、拆除，使違法建筑變?yōu)榧瘸墒聦?shí)，后續(xù)處理難度加大。

2.合法用地保障不足

杭州民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件普遍較好，村組集體公益設(shè)施、民營企業(yè)、農(nóng)民建房等用地需求很大，但各地農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)缺口均很大，根本無法滿足合理合法的建設(shè)用地需求，符合建房條件的農(nóng)民無宅基地、企業(yè)發(fā)展無地建廠、集體公益設(shè)施無地建設(shè)。合理需求得不到合法保障，形成違法用地。在農(nóng)村，這類違法用地，合理但不合法，且量多、分布散，國土資源執(zhí)法監(jiān)管壓力很大，案件查處和執(zhí)行難度大，阻力大。特別是，對(duì)農(nóng)民違法占地建房問題，法律規(guī)定的處罰過于嚴(yán)苛，無論占什么地、是否符合土地利用總體規(guī)劃，一律要拆除。因用地指標(biāo)等原因無法取得合法宅基地，農(nóng)民不得已違法占地建的房屋，往往是投入家庭全部積蓄、甚至舉債，國土資源部門或法院要依法予以拆除，農(nóng)民可能會(huì)不惜以自殘、暴力等方式抗拒執(zhí)法，嚴(yán)重的將引發(fā)群體性事件，影響社會(huì)穩(wěn)定，查處、執(zhí)行難度可想而知。

3.部分法律法規(guī)執(zhí)行力和可操作性不強(qiáng)

土地管理法律法規(guī)規(guī)定，國土資源部門對(duì)土地違法行為的行政處罰主要包括：責(zé)令退還土地、恢復(fù)土地原狀、拆除或沒收地上新建建筑物、罰款等。對(duì)當(dāng)事人拒不履行行政處罰決定的，國土資源部門要申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。但法律的規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，執(zhí)法實(shí)踐中遇到很多問題。比如，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的違法占地上新建建筑物，依法要予以拆除，符合規(guī)劃的，要予以沒收。實(shí)踐中，有相當(dāng)一部分違法占用的土地是部分符合規(guī)劃，部分不符合規(guī)劃，違法建筑物不可拆分，國土資源部門很難依法作出行政處罰，即使是分部分作出處罰，實(shí)際也無法執(zhí)行。還有，如果違法占用集體土地，符合土地利用總體規(guī)劃，依法應(yīng)責(zé)令退還土地，沒收地上建筑物。地上建筑物沒收屬國有資產(chǎn)，土地退還原集體經(jīng)濟(jì)組織屬集體所有，但房地不可分離，責(zé)令退還土地的處罰實(shí)際無法執(zhí)行。而且，法律沒有對(duì)具體如何執(zhí)行沒收、由誰接管沒收建筑物、如何處置沒收建筑物等作出明確規(guī)定，沒收地上建筑物的處罰決定缺乏可執(zhí)行性。在實(shí)踐中，國土資源部門依法作出的行政處罰，往往是照抄法律條文，不夠具體明確，處罰內(nèi)容難以執(zhí)行。如“責(zé)令限期改正”“恢復(fù)土地原狀”“恢復(fù)種植條件”等內(nèi)容，沒有具體的要求和標(biāo)準(zhǔn)，最終不了了之，即使移交法院也很難執(zhí)行。

四、歷史違法用地處置措施

歷史違法用地未處置到位原因復(fù)雜，利益主體多元，在目前法律法規(guī)政策不完善、不明確的情況下，處理風(fēng)險(xiǎn)高，必須采用一案一策的辦法，因地制宜，妥善處置。目前。常規(guī)的處置方法有五種。

一是立案查處。對(duì)排查發(fā)現(xiàn)的違法用地行為尚未立案查處的，必須立即依法立案查處，同時(shí)，嚴(yán)肅追究有關(guān)人員的責(zé)任。

二是拆除復(fù)耕。借助“三改一拆”“無違建”創(chuàng)建等平臺(tái)，將排查發(fā)現(xiàn)未依法拆除和復(fù)耕案件，依法移交當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府或“三改一拆”辦公室，并及時(shí)拆除復(fù)耕，消除違法狀態(tài)。

三是移交申請(qǐng)。各地要認(rèn)真梳理行政處罰決定的執(zhí)行情況，對(duì)應(yīng)予以沒收的建筑物和其他設(shè)施，要及時(shí)移交所在縣級(jí)以上人民政府或其指定部門；對(duì)應(yīng)予以拆除的違法建（構(gòu)）筑，要依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

四是移送追刑。對(duì)非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變土地用途，數(shù)量較大且造成耕地、林地嚴(yán)重毀壞，涉嫌土地刑事犯罪，要依法移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?，?yán)厲打擊土地違法犯罪。

五是規(guī)范完善。根據(jù)浙江省“三改一拆”有關(guān)歷史遺留問題處理和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)相關(guān)政策，對(duì)用地行為按發(fā)生時(shí)間落實(shí)處理處罰后，符合條件的，可及時(shí)補(bǔ)辦建設(shè)用地審批手續(xù)，消除違法狀態(tài)。

在近期的違法用地未依法處置問題整改過程中，除了上述有法可依的常規(guī)動(dòng)作外，一些地方為妥善有效解決歷史遺留問題，采取政府發(fā)文的形式對(duì)法律法規(guī)不明確或執(zhí)行操作性不強(qiáng)的處置方式進(jìn)行了細(xì)化或創(chuàng)新。比如，對(duì)農(nóng)民建房超面積及一些經(jīng)營性違法建筑問題，一些地方采用收取有償使用金的形式予以處置。對(duì)沒收的違法建筑明確了采用公開拍賣、當(dāng)事人回購、政府安排使用等多種方式進(jìn)行處置。經(jīng)初步梳理，各地對(duì)歷史違法用地整改一般分為以下幾類。

“拆除類”，非法占用耕地和基本農(nóng)田的違建納入“必拆類”進(jìn)行拆除復(fù)耕。

“復(fù)綠類”，非法占用園地、林地且無主體的違建納入“復(fù)綠類”進(jìn)行拆除復(fù)綠。

“補(bǔ)辦類”，市政實(shí)施的道路用地及其他公益項(xiàng)目的違建納入“補(bǔ)辦類”進(jìn)行補(bǔ)辦手續(xù)。

“報(bào)備類”，村組集體實(shí)施建造的屬公益性質(zhì)的違建納入“報(bào)備類”進(jìn)行備案處置，由政府沒收后交由村組集體管理使用。

“有償類”，在規(guī)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)前（如“三改一拆”啟動(dòng)前）發(fā)生的違建納入“有償類”進(jìn)行收繳有償使用費(fèi)。

“一戶一宅類”，違法農(nóng)戶建房且確屬“一戶一宅”的違建納入“一戶一宅類”，原則上要求僅保留村民符合審批要求的主房及必要通行道路，對(duì)其余部分（包含附房、水泥地面）拆除復(fù)耕。

“待定類”，對(duì)部分情況復(fù)雜的違建納入“待定類”，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）根據(jù)“無違建”考核驗(yàn)收要求，專題研究確定處置方式（拆除或補(bǔ)辦）。

從實(shí)施情況看，這些 “土政策”“土辦法”雖然可操作性強(qiáng)，但一些政策與上位法存在一定沖突，政策合法性有待商榷。比如，《土地管理法》第七十七條規(guī)定，農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。該條款明確，對(duì)農(nóng)民違法建房的，只有拆除一種處置方式，但目前各地普遍采用收繳有償使用費(fèi)的方式處置。

五、意見建議

1.疏堵結(jié)合，保障合法合理用地

地方政府和國土資源部門完善制度設(shè)計(jì)，積極主動(dòng)服務(wù)，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展合法合理用地需求，加強(qiáng)引導(dǎo)，減少制度和政策原因?qū)е碌倪`法用地。

2.綜合治理，真正落實(shí)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下的國土資源管理共同責(zé)任機(jī)制

國土資源管理涉及國計(jì)民生，涉及利益關(guān)系復(fù)雜，影響重大，需要各級(jí)黨委政府真正落實(shí)共同責(zé)任機(jī)制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，發(fā)揮各部門力量，協(xié)作配合，綜合治理，共同維護(hù)國土資源管理良好秩序。

3.完善法律法規(guī)，強(qiáng)化國土資源執(zhí)法

修改完善土地管理法律法規(guī)，明確國土資源部門制止違法行為可以采取的手段和措施，明確違法行為的法律責(zé)任，設(shè)置更加科學(xué)合理、可操作性強(qiáng)的行政處罰內(nèi)容，明確相關(guān)程序規(guī)定。

4.加強(qiáng)協(xié)作配合，建立有效合作工作機(jī)制

國土資源部門能否有效發(fā)現(xiàn)制止違法、是否依法依規(guī)行政處罰、處罰決定是否規(guī)范，對(duì)后面法院強(qiáng)制執(zhí)行的難易影響較大；法院強(qiáng)制執(zhí)行到位，能夠給予違法行為最有力的打擊，保證國土資源管理法律法規(guī)有效執(zhí)行。各級(jí)國土資源部門和法院應(yīng)強(qiáng)化依法行政意識(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)溝通，建立行之有效的協(xié)作配合機(jī)制。國土資源部門應(yīng)依法制止和查處，規(guī)范處罰，盡量減少申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件；法院對(duì)國土資源部門強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)依法受理，及時(shí)進(jìn)行審查和裁定。