社會(huì)保險(xiǎn)制度整合取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展

■文／何文炯

社會(huì)保險(xiǎn)制度整合取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展

■文／何文炯

社會(huì)保險(xiǎn)是惠及面最廣、所需資金量最大、專業(yè)性最強(qiáng)的社會(huì)保障項(xiàng)目。最近5年，國(guó)家在致力于擴(kuò)大覆蓋面、提高保障待遇水平的同時(shí)，重視社會(huì)保險(xiǎn)制度整合，以增強(qiáng)制度公平性并提高制度運(yùn)行的效率，取得了實(shí)實(shí)在在的進(jìn)展。這既給人以信心，也給人以新的期待。

制度整合的演進(jìn)

1951年開始，我國(guó)在企業(yè)普遍實(shí)施勞動(dòng)保險(xiǎn)制度。20世紀(jì)80年代中期，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，我國(guó)在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域進(jìn)行了一系列改革探索。國(guó)家先后建立并實(shí)施職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、工傷保險(xiǎn)制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度和生育保險(xiǎn)制度。這一時(shí)期的改革探索，以制度轉(zhuǎn)軌為基本特征，即其保障對(duì)象基本不變——企業(yè)及其職工，主要是制度設(shè)計(jì)發(fā)生了改變，包括籌資機(jī)制、待遇確定機(jī)制、管理體制和運(yùn)行機(jī)制都有變化。這一改革，順應(yīng)了國(guó)有企業(yè)改革的需要，并使社會(huì)保險(xiǎn)制度成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分。

進(jìn)入21世紀(jì)之后，國(guó)家逐步將社會(huì)保險(xiǎn)制度推向全體國(guó)民。一是把原先主要面向企業(yè)及其職工的社會(huì)保險(xiǎn)制度逐步推向全體工薪勞動(dòng)者，陸續(xù)把民辦非企業(yè)單位及其從業(yè)人員、國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位中非正式在編的工作人員納入社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋范圍。二是探索建立面向工薪勞動(dòng)者之外社會(huì)成員的社會(huì)保險(xiǎn)制度，包括面向農(nóng)民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（2003年）和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（2009年）、面向城鎮(zhèn)非工薪勞動(dòng)者的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度（2007年）和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（2011年）。這就意味著國(guó)家確立了全體國(guó)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益和基本醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益。這是一個(gè)巨大的歷史進(jìn)步。

然而，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)與新型農(nóng)村合作醫(yī)療雖是性質(zhì)和技術(shù)原理完全相同的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度，卻分屬不同的行政部門管理。實(shí)施過(guò)程中，存在重復(fù)參保、資源浪費(fèi)和部門協(xié)調(diào)困難等問(wèn)題。城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也有類似問(wèn)題。因而部分地區(qū)將二者分別進(jìn)行整合，有些地區(qū)的這類制度甚至自始就沒有城鄉(xiāng)之別，其效果良好?；趯W(xué)理分析和部分地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家決定將面向城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保險(xiǎn)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)這兩個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目分別整合。中共十八大報(bào)告（2012年）和十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（2013年）均明確提出“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度”。

2014年2月，國(guó)務(wù)院決定將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行整合，建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。目前，全國(guó)各地均已實(shí)現(xiàn)這兩項(xiàng)制度的整合。2016年1月，國(guó)務(wù)院提出整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度與新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，印發(fā)《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》。目前，全國(guó)已經(jīng)有23個(gè)省份將城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)整合到社會(huì)保險(xiǎn)部門。這標(biāo)志著我國(guó)在社會(huì)保險(xiǎn)制度整合方面取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

制度整合的重要意義

作為國(guó)家在風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度安排，社會(huì)保障制度必須公平、持續(xù)、有效，社會(huì)保險(xiǎn)制度整合正是體現(xiàn)了這一精神。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)制度整合，順應(yīng)了城鎮(zhèn)化趨勢(shì)，對(duì)于增強(qiáng)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的公平性和制度運(yùn)行效率，具有十分重要的意義。

第一，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)制度整合，順應(yīng)了城鎮(zhèn)化趨勢(shì)。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，社會(huì)保障制度必須與之相適應(yīng)。30多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的人口流動(dòng)加快，常住人口數(shù)量與戶籍人口數(shù)量之間的偏差不斷加大，農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民的邊界逐漸模糊，某些地區(qū)甚至取消了戶籍制度，因而以農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民這種身份標(biāo)記作為社會(huì)保險(xiǎn)參保標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則變得越來(lái)越不清晰。這必然要求城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度不再區(qū)分農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民。

第二，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)制度整合，增強(qiáng)了社會(huì)保險(xiǎn)制度的公平性。我國(guó)政府為非工薪社會(huì)成員、尤其是農(nóng)民建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，表明國(guó)家在落實(shí)國(guó)民養(yǎng)老金權(quán)益和基本醫(yī)療保障權(quán)益的態(tài)度、決心和實(shí)際努力，這是增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)制度公平性和推進(jìn)社會(huì)保障領(lǐng)域基本公共服務(wù)均等化的重要舉措，因而受到社會(huì)各界的贊賞和國(guó)際社會(huì)的積極評(píng)價(jià)。而實(shí)行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的制度整合，則進(jìn)一步增強(qiáng)了社會(huì)保險(xiǎn)制度的公平性。事實(shí)上，在制度建立之初，一些地區(qū)所建立的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的保障待遇高于新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的保障待遇，城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障待遇高于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保障待遇。例如，有些地區(qū)是按照本地區(qū)當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)居民的收入差距或消費(fèi)水平差異來(lái)確定這兩項(xiàng)制度的保障待遇差距的。需要指出的是，雖然城鄉(xiāng)居民在衣食等基本生活上的成本確有一定差距，但其醫(yī)藥服務(wù)成本并沒有什么差距，而且在保障待遇較低（即這兩項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)給付不能覆蓋其保障需要）之時(shí)，城鄉(xiāng)之間不應(yīng)該有這種差距。因而，各地在實(shí)施制度整合的過(guò)程中，普遍地將城鄉(xiāng)兩類居民的保障待遇統(tǒng)一起來(lái)。為此，各級(jí)政府投入了更多的財(cái)政資金。

第三，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)制度整合，顯著地降低了制度運(yùn)行成本，從而提高了整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)體系的運(yùn)行效率。從制度運(yùn)行成本看，針對(duì)同類風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，其項(xiàng)目數(shù)量越少越好，其制度設(shè)計(jì)越簡(jiǎn)單越好。因?yàn)槊恳豁?xiàng)制度的組織運(yùn)行，都需要一定的行政成本。如果同時(shí)存在多個(gè)項(xiàng)目，且保障對(duì)象邊界不清晰，則會(huì)增加選擇成本，也會(huì)導(dǎo)致投機(jī)行為，尤其是保障待遇有差距的情況之下。對(duì)于基本醫(yī)療保險(xiǎn)而言，如果同類制度眾多，則必定增加醫(yī)藥服務(wù)提供者的成本。例如，對(duì)于每一套基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度而言，每一家醫(yī)藥服務(wù)機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員腦子里都需要儲(chǔ)存一套醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)則，減少制度數(shù)量，即意味著醫(yī)藥服務(wù)機(jī)構(gòu)降低人力、信息和管理成本。據(jù)某三甲醫(yī)院醫(yī)保辦主任介紹，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合后，醫(yī)院可以節(jié)省一套信息系統(tǒng)的硬件（前置機(jī)等）、軟件和維護(hù)費(fèi)用，原來(lái)需每年12—13萬(wàn)元，還可以減少一名工作人員，合起來(lái)，每年可以節(jié)省至少30余萬(wàn)元。

制度整合的進(jìn)一步期待

作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，社會(huì)保障制度必須按照國(guó)家長(zhǎng)治久安的要求，基于國(guó)民基本權(quán)益和政府職責(zé)，確定社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目及其保障待遇水平，以簡(jiǎn)約和統(tǒng)一的原則設(shè)計(jì)社會(huì)保險(xiǎn)制度框架，并有效地組織實(shí)施。就當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)而言，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)制度整合的工作尚未全部結(jié)束，需要完善相關(guān)政策使此項(xiàng)工作全面到位。同時(shí)，要為未來(lái)實(shí)現(xiàn)同類社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的制度一體化創(chuàng)造條件。

加快建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度及其運(yùn)行規(guī)則。目前，絕大多數(shù)地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合，但中央尚未明確整合以后的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)由哪個(gè)部門主管，且全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度遲遲未見出臺(tái)。因而各地往往根據(jù)自己的理解和本地的情況，設(shè)計(jì)本地的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，有的地區(qū)則還在觀望等待，因此建議盡快明確主管部門并責(zé)成有關(guān)方面加快設(shè)計(jì)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。雖然新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)原理相同，但由于長(zhǎng)期分屬兩個(gè)部門管理、兩類機(jī)構(gòu)經(jīng)辦，兩個(gè)制度在待遇設(shè)定、籌資方法、經(jīng)辦服務(wù)等方面存在一定差異，不僅地區(qū)之間存在差異，即使同一地區(qū)的新農(nóng)合與城居保之間也存在制度政策差異。因此，需要盡快統(tǒng)一，即統(tǒng)一籌資規(guī)則、統(tǒng)一醫(yī)保目錄規(guī)則、統(tǒng)一醫(yī)院藥店定點(diǎn)規(guī)則、統(tǒng)一報(bào)銷規(guī)則。與此同時(shí)，要相應(yīng)地整合經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)并統(tǒng)一其運(yùn)行規(guī)則。

盡快解決城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)歷史遺留問(wèn)題。由于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都是由社會(huì)保險(xiǎn)部門主管，因而這兩項(xiàng)制度整合后的主管部門和新制度都已經(jīng)比較明確。但與此相關(guān)還有一些歷史遺留問(wèn)題，亟待解決。

為社會(huì)保險(xiǎn)制度進(jìn)一步整合創(chuàng)造條件。由于歷史的原因，社會(huì)保險(xiǎn)制度整合是現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域深化改革的重要課題。在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)制度整合之后，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)都是“工薪勞動(dòng)者一個(gè)制度、其他社會(huì)成員一個(gè)制度”的格局。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，取得基本養(yǎng)老金和享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)是每一個(gè)社會(huì)成員的基本權(quán)益。理論上講，這種權(quán)益不應(yīng)因身份和職業(yè)不同而有差異。這就要求基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療兩項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)益均等。為此，應(yīng)穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平和基本醫(yī)療保險(xiǎn)保障待遇，控制并縮小職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的待遇差距。■

浙江大學(xué)公共管理學(xué)院
浙江大學(xué)社會(huì)保障研究中心