公務(wù)員聘任制度改革的困境與出路

白 婧

(中共云南省委黨校，云南行政學(xué)院 哲學(xué)教研部， 昆明 650111)

公務(wù)員聘任制度改革的困境與出路

白 婧

(中共云南省委黨校，云南行政學(xué)院 哲學(xué)教研部， 昆明 650111)

從20世紀(jì)80年代起，伴隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，很多西方國家都進(jìn)行了人事制度的改革。聘任制公務(wù)員作為一種基于契約關(guān)系產(chǎn)生的彈性化用人方式，對(duì)激發(fā)公務(wù)員的工作熱情和提高政府的工作效率起到了顯著的促進(jìn)作用?，F(xiàn)如今我國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，深化政治體制改革，不斷完善政府的用人機(jī)制對(duì)整個(gè)國家和民族的發(fā)展具有重要意義。習(xí)近平總書記在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：打破干部部門化，拓寬選人視野和渠道，加強(qiáng)干部跨條塊跨領(lǐng)域交流。破除“官本位”觀念，推進(jìn)干部能上能下、能進(jìn)能出。深化公務(wù)員分類改革，推行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤制度，加快建立專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員和聘任人員管理制度。通過一系列的試點(diǎn)工作發(fā)現(xiàn)，聘任制在實(shí)踐中遇到的問題主要是由于價(jià)值的扭曲、制度的缺失和環(huán)境的制約所造成的。這毫無疑問的將影響到公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性和公務(wù)員制度的科學(xué)性。因此，對(duì)改革的成效和困難加以預(yù)期并提出具體可行的改革路徑是十分具有緊迫性和重要性的。然而，如果僅僅對(duì)出現(xiàn)的問題采取就事論事的治標(biāo)辦法來解決，就無法在源頭上徹底消除公務(wù)員聘任制度的弊端。只有在了解問題的成因，才能在治本的高度用科學(xué)系統(tǒng)的方法解決出現(xiàn)的問題與困境。新公共服務(wù)理論為聘任制的解困提供了有效路徑: 必須矯正對(duì)公務(wù)員這一身份和職業(yè)的認(rèn)識(shí)，同時(shí)，配套改革的跟進(jìn)必不可少，法律制度也有待進(jìn)一步完善和細(xì)化。

公務(wù)員；公務(wù)員聘任制；聘任制度改革

我國最初的人事干部制度起源于戰(zhàn)爭年代，成熟于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，為鞏固新中國政權(quán)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)。然而隨著社會(huì)的進(jìn)步，原有的干部人事制度已經(jīng)無法適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。我國開始在20世紀(jì)末實(shí)施管理相對(duì)規(guī)范的公務(wù)員制度。但現(xiàn)如今我國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展一日千里，隨之出現(xiàn)了一些公務(wù)員體制內(nèi)有進(jìn)無出、效率低下、權(quán)力集中、機(jī)構(gòu)膨脹等值得思考的問題。公務(wù)員聘任制的提出正是解決諸多矛盾、符合現(xiàn)代管理實(shí)踐的一劑良藥。不僅如此，公務(wù)員聘任制改革也是適應(yīng)干部人事改革的關(guān)鍵步驟，是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的必然結(jié)果，更是建設(shè)服務(wù)型政府的重要一環(huán)，是國家長治久安，社會(huì)穩(wěn)步發(fā)展的大勢所趨。

一、 公務(wù)員聘任制度改革是社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求

公務(wù)員聘任制改革具有現(xiàn)實(shí)的必要性，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府人事管理從身份到契約、變身份管理為崗位管理的必然要求。我國正在建設(shè)服務(wù)型政府，而公務(wù)員則是服務(wù)型政府建設(shè)的主體部分，聘任制改革能提升公務(wù)員的服務(wù)意識(shí)，促進(jìn)服務(wù)型政府的建成。公務(wù)員聘任制改革通過有期限的聘任合同和公正科學(xué)的績效考核，將在很大程度上克服行政機(jī)關(guān)內(nèi)不作為的消極工作狀態(tài)，充分激發(fā)公務(wù)員工作的積極性和創(chuàng)造性，提高行政效率。

(一)聘任制公務(wù)員改革是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求

當(dāng)前，我國政府正處在轉(zhuǎn)型期即從經(jīng)濟(jì)建設(shè)向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。2005年溫家寶同志在《政府工作報(bào)告》中指出，努力建設(shè)服務(wù)型政府，創(chuàng)新政府管理方式，寓管理與服務(wù)之中。2007年胡錦濤在十七大報(bào)告中再次提出要建設(shè)服務(wù)型政府。2012年習(xí)近平總書記在十八大上也提出，要建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。

服務(wù)型政府是指政府通過充分發(fā)揮服務(wù)功能，向廣大民眾提供更好、更多的均等化公共服務(wù)。而公務(wù)員毫無疑問就是建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵所在，服務(wù)型政府建設(shè)的速度和質(zhì)量取決于公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)高低。同時(shí)，服務(wù)型政府要求廣大公務(wù)員牢固樹立“以民為本”的思想，真正地做到一切為人民服務(wù)，明確手中的權(quán)力乃是來自于人民的讓渡。牢固樹立“人民利益至上”思想，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。公務(wù)員聘任制度的推行，引入了市場機(jī)制，增強(qiáng)了競爭意識(shí)，重新定位了廣大人民群眾和政府公務(wù)員之間的關(guān)系。工作的留存和升遷依靠的是自身能力和努力，消除了“官本位”的思維慣性，這對(duì)于消解官場文化、肅清工作作風(fēng)具有至關(guān)重要的影響。正如英國歷史法學(xué)家梅因所言，“所有進(jìn)步社會(huì)的運(yùn)動(dòng)，到此處為止，是一個(gè)從身份到契約的運(yùn)動(dòng)”[1]。當(dāng)聘任制公務(wù)員通過績效考核，能者升遷，淘汰無為者，將在很大程度上增強(qiáng)了公務(wù)員的職業(yè)危機(jī)感和競爭意識(shí)。能夠促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍主動(dòng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高服務(wù)意識(shí)，提升服務(wù)質(zhì)量，為建設(shè)服務(wù)型政府提供基本保障。

(二)聘任制公務(wù)員制度改革是干部人事制度改革的必然需求

全球化成為不可逆轉(zhuǎn)的社會(huì)變化趨勢對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化都帶來了較大的影響。對(duì)政府來說，全球化的挑戰(zhàn)直指政府能力。中央以及地方各級(jí)政府部門面臨著新形勢下的各種挑戰(zhàn)，對(duì)公共服務(wù)、社會(huì)管理和人事制度都提出了新要求。要求公務(wù)員具備較高的思想政治素質(zhì)、能力素質(zhì)、知識(shí)素質(zhì)，具有快速反應(yīng)和應(yīng)變能力、快速處理信息的能力、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力和輿論引導(dǎo)能力。而傳統(tǒng)的公務(wù)員隊(duì)伍大多數(shù)為行政官員，對(duì)現(xiàn)代政府管理和服務(wù)的方式不甚了解，創(chuàng)新能力不足，組織協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)決策能力欠缺，無法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和政府服務(wù)的需要。只有實(shí)現(xiàn)公務(wù)員聘任制改革才能使各級(jí)政府機(jī)關(guān)人員的結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，促成人才合理流動(dòng)，提高行政辦事效率。

聘任制公務(wù)員制度相對(duì)于傳統(tǒng)公務(wù)員制度更加彈性化和人性化，更加充滿活力。聘任制公務(wù)員制度的用人機(jī)制科學(xué)合理，擇優(yōu)選拔，人盡其才，改善了用人方式，拓寬了選人渠道，為我國行政體制改革和公務(wù)員制度改革提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，指明了前行方向。聘任制公務(wù)員制度是因事設(shè)崗，分工細(xì)化，職責(zé)分明，有利于工作效率的提升和工作能力的改善。

(三)推行聘任制公務(wù)員改革是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果

目前，我國政府機(jī)構(gòu)中雖然推行了公務(wù)員制度，還仍有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，最為典型的就是公務(wù)員的終身制。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)“確立了主體之間的全面平等”[2]。市場經(jīng)濟(jì)的確立不僅促使經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生變化，也給政治、文化、意識(shí)形態(tài)等領(lǐng)域帶來了較大沖擊，政府管理理念和運(yùn)行方式都隨之發(fā)生變化，對(duì)政府機(jī)關(guān)的用人機(jī)制也產(chǎn)生了深刻的影響。傳統(tǒng)公務(wù)員制度早已經(jīng)不能滿足市場機(jī)制的要求。

公務(wù)員制度雖然與市場經(jīng)濟(jì)分屬不同范疇，但兩者相互關(guān)聯(lián)，相互影響。將市場經(jīng)濟(jì)中的優(yōu)勝劣汰、適者生存法則引入公務(wù)員管理中，能夠提升人才的競爭意識(shí)。公務(wù)員聘任制改革作為一種嶄新的用人方式，具有高度企業(yè)化，相對(duì)靈活開發(fā)等特點(diǎn)，突破了傳統(tǒng)意義上政府機(jī)關(guān)和工作人員之間單向的服從關(guān)系，在組織和成員之間建立一種互惠性和正式性關(guān)系，賦予公務(wù)員平等協(xié)商和自主選擇權(quán)利。為了適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷成熟和發(fā)展，公務(wù)員的管理體制也要引入職業(yè)化理念?？偠灾?，對(duì)公務(wù)員進(jìn)行聘任制改革是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢和結(jié)果，公務(wù)員聘任制終將引入市場競爭機(jī)制和契約化理念，充分發(fā)揮市場的流動(dòng)性和激勵(lì)性，為公眾和社會(huì)提供更多更好的專業(yè)化和高質(zhì)量服務(wù)。

二、公務(wù)員聘任制度的實(shí)踐觀察

公務(wù)員的聘任制改革是對(duì)傳統(tǒng)觀念的突破，也是社會(huì)發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。20世紀(jì)80年代，有些地區(qū)就已經(jīng)對(duì)公務(wù)員制度進(jìn)行創(chuàng)新和改良，開始嘗試錄用聘任制公務(wù)員了。聘任制公務(wù)員的初步嘗試，分為以下兩類：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的聘任制。當(dāng)時(shí)我國農(nóng)村正在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還比較稀缺遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足改革的需要。于是，當(dāng)時(shí)的中央政府頒布了《關(guān)于補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實(shí)行選任制和聘任制的暫行規(guī)定》，按照文件規(guī)定，地方開始根據(jù)實(shí)際情況錄用依照合同管理的聘任制鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行聘任，實(shí)現(xiàn)了對(duì)人才的科學(xué)化管理，解決了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的用人難。然而隨著改革的推進(jìn)和發(fā)展，中央并沒有繼續(xù)對(duì)這一制度制訂配套的管理辦法，導(dǎo)致產(chǎn)生了很多問題。由于聘任制干部輪崗的范圍只能局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之內(nèi)，提升渠道比較狹窄，而且合同期結(jié)束就解除聘任關(guān)系，沒有完善的養(yǎng)老制度使得干部們積極性有所下降?，F(xiàn)在這種聘任制度已經(jīng)停止實(shí)施了。第二，政府雇員制。吉林省在2002年頒布了《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》，從此政府雇員制登上了人事管理的歷史舞臺(tái)。緊隨其后，珠海、長沙、上海、無錫、青島、南京等地也都開始了不同程度的政府雇員制試點(diǎn)工作。但總結(jié)其運(yùn)行模式大概可以分為兩類：第一類是吉林模式，其特征是政府雇員制的職員不占用政府編制，沒有行政權(quán)力和行政職位。合同期內(nèi)不得做其他兼職工作。政府通過合同制招聘的技術(shù)型人才根據(jù)崗位區(qū)別的薪金差距分為普通、高級(jí)和資深雇員。省政府和雇員按照一定的比例繳納社會(huì)保險(xiǎn)，這部分和薪水一起納入財(cái)政預(yù)算。第二類是珠海模式，珠海市政府也出臺(tái)了政府雇員的管理辦法，明確了政府雇員是為了滿足政府機(jī)關(guān)的特殊崗位需求而聘任的，一般是具有外語、金融、法律或者某項(xiàng)高新技術(shù)等特長的專業(yè)人才。珠海政府雇員占有單位編制，但是沒有行政職務(wù)。薪水實(shí)行年薪制，分普通和高級(jí)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。薪水和保險(xiǎn)納入政府預(yù)算。市財(cái)政局按照人事局統(tǒng)計(jì)的政府雇員人數(shù)和薪資，扣除個(gè)人所得稅和社保的費(fèi)用，進(jìn)行薪水發(fā)放。政府雇員在珠海這個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，人才需求較大的城市建設(shè)中起到了一定的作用，但也出現(xiàn)了很多不可調(diào)和的矛盾，導(dǎo)致珠海和其他試點(diǎn)都表示取消政府雇員制。

具體來看遇到的困難有：第一，政府雇員不具備明確的定義，因此出現(xiàn)了和其他公務(wù)員編制無法統(tǒng)一管理的問題。此外，雇員制沒有配套的績效考核機(jī)制，對(duì)雇傭期限也沒有明確說明容易導(dǎo)致變相的終身制，違背了雇員制增加競爭壓力，提高工作效率的初衷。第二，過分追逐個(gè)人利益。政府雇員身在政府部門，和公務(wù)員享受同樣的經(jīng)濟(jì)待遇，卻不具備一樣政治地位，缺乏組織約束。而且政府并沒有制定結(jié)束合同期后的保障措施，和雇員制的合作只是建立在短期需要的基礎(chǔ)上的，這就很難保證政府雇員不在合同期內(nèi)利用自身職務(wù)之便，以權(quán)謀私獲取經(jīng)濟(jì)利益。第三，人事管理不規(guī)范。招聘政府雇員沒有科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目间浿贫?，缺乏行之有效的監(jiān)督機(jī)制，崗位設(shè)置沒有標(biāo)準(zhǔn)可循。雇員職位很容易沒有發(fā)揮預(yù)期的作用，反而成為官員權(quán)力尋租的砝碼。政府雇員制雖然最終以告停和失敗為結(jié)果，但是其在當(dāng)時(shí)的情況下還是發(fā)揮了一定的作用的。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聘任制和政府雇員制并沒有上升到立法層面，各地都只是按照條例和規(guī)定執(zhí)行，難免會(huì)出現(xiàn)各種問題。但是其作為公務(wù)員聘任制的初級(jí)構(gòu)想，還是為公務(wù)員聘任制改革提供了一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。自從《公務(wù)員法》頒布以后，聘任制公務(wù)員的身份在法理上得到了確認(rèn)，聘任制公務(wù)員不再局限于單純的高薪引進(jìn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也可以根據(jù)需要錄用聘任制公務(wù)員?？梢哉f，聘任制公務(wù)員在一定程度上解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聘任制和政府雇員制所面臨的問題，全國各地也出現(xiàn)了很多關(guān)于聘任制公務(wù)員的探索和實(shí)驗(yàn)。綜合來看，比較有代表性的是深圳和上海兩個(gè)試點(diǎn)。

1.深圳試點(diǎn)。伴隨著《公務(wù)員法》的實(shí)施，我國的公務(wù)員制度逐漸完善，深圳作為制度創(chuàng)新和改革開放具有符號(hào)意義的先驅(qū)城市，在公務(wù)員聘任制改革上起到帶頭和示范作用，符合人們的期待。這次實(shí)施公務(wù)員聘任制的特點(diǎn)主要有：完善了社會(huì)保障制度，聘任制公務(wù)員享有和普通公務(wù)員同樣的醫(yī)療保險(xiǎn)，失業(yè)、工傷、養(yǎng)老保險(xiǎn)則是參照企業(yè)的管理辦法。為聘任制公務(wù)員建立了職業(yè)年金制度。深圳市的聘任制公務(wù)員共劃分為綜合管理崗、專業(yè)技術(shù)崗和行政執(zhí)法崗，對(duì)專業(yè)化強(qiáng)的部門進(jìn)行針對(duì)性的改革。建立比較獨(dú)立的管理制度和薪資系統(tǒng)，每個(gè)崗位都有職位說明書，強(qiáng)調(diào)特事可以特辦。

2.浦東試點(diǎn)。2007年浦東首次招聘的聘任制公務(wù)員主要是一些像金融投資、城市規(guī)劃等專業(yè)性較強(qiáng)、學(xué)歷層次較高的人才。此次錄用主要傾向于對(duì)人才專業(yè)知識(shí)的考量，筆試加大了專業(yè)水平的測試力度。錄用的聘任制公務(wù)員要簽訂《上海市浦東新區(qū)公務(wù)員職位聘任合同書》，薪資參照類似職位收入的平均值，進(jìn)行合同化管理，還有續(xù)約合同的文件和解聘證明文件。本次招聘的一個(gè)顯著特征是，淡化了級(jí)別和職務(wù)區(qū)分。聘任制公務(wù)員只是在合同賦予的職責(zé)范圍內(nèi)行使權(quán)力、調(diào)配資源。聘任制公務(wù)員的獎(jiǎng)懲、薪金、解聘、續(xù)約都是依據(jù)考核的結(jié)果而最終確定。

三、公務(wù)員聘任制度的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

顯然，深圳和浦東的聘任制公務(wù)員改革仍在探索和嘗試階段，但是通過一系列配套細(xì)則的出臺(tái)，已經(jīng)取得了較好的成效。雖然不能因此妄言，公務(wù)員可以就此打破“鐵飯碗”“終身制”，但終究是看到了目標(biāo)觸手可及的希望，也對(duì)現(xiàn)行的公務(wù)員制度起到了關(guān)鍵作用，是具有積極意義的，具體表現(xiàn)如下：第一，能夠提高行政效率。聘任制公務(wù)員區(qū)別于傳統(tǒng)公務(wù)員的一個(gè)特點(diǎn)就是打破了所謂的“鐵飯碗”，一旦沒有按照合同履行職責(zé)或者考核不合格都會(huì)被解聘?！案偁幉皇切鹿补芾淼哪康?，而只是一種手段?！盵3]這種可進(jìn)可出的機(jī)制要求員工必須努力工作，提升能力，提高效率。第二，能夠創(chuàng)新用人機(jī)制。聘任制公務(wù)員的錄用方式更加靈活有效，可以公開招聘，也可以直接選聘。聘任制公務(wù)員是根據(jù)合同進(jìn)行管理，有明確的職位要求和考核標(biāo)準(zhǔn)，能上能下的機(jī)制使人才流動(dòng)科學(xué)合理，是對(duì)政府用人機(jī)制的完善和創(chuàng)新。第三，能夠優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和政治體制改革的不斷推進(jìn)，無疑對(duì)政府的行政能力提出了更高的要求，政府迫切需要各類專業(yè)人士來對(duì)抗嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的委任制公務(wù)員大多為“通才”，專業(yè)技能相對(duì)缺乏。專業(yè)化人才的引進(jìn)為相對(duì)穩(wěn)定的公務(wù)員隊(duì)伍注入一股生機(jī)，使得政府人才結(jié)構(gòu)更加科學(xué)合理。

當(dāng)然，任何事物的發(fā)展都是曲折前進(jìn)的，公務(wù)員聘任制的試點(diǎn)的探索，取得了成功的經(jīng)驗(yàn)，解決了一些困難，但是同時(shí)也暴露出一些值得注意的問題：第一，職位分類不科學(xué)。一是沒有從是否適合聘任的角度進(jìn)行分類，聘任職位的選擇主要憑經(jīng)驗(yàn)，缺少嚴(yán)格論證。二是職位分類過于簡單，沒有對(duì)專業(yè)性強(qiáng)的職位和輔助性的職位具體包括哪些做出明確說明，導(dǎo)致聘任制公務(wù)員實(shí)施職位范圍過窄，沒有實(shí)現(xiàn)初始所期望的激勵(lì)作用。第二，職業(yè)發(fā)展無保障。首先，升遷機(jī)會(huì)不平等。聘任制公務(wù)員和委任制公務(wù)員雖然都在類似的崗位工作，但是升遷機(jī)會(huì)要少于傳統(tǒng)公務(wù)員。這必將在一定程度上影響聘任制公務(wù)員的工作積極性和對(duì)未來的期待感。其次，聘任制公務(wù)員的聘期通常很短，如果續(xù)簽升遷無望，很可能因?yàn)榧惫麑?dǎo)致無法自律，做出喪失職業(yè)操守、違背職業(yè)道德的利己行為。第三，考核與退出機(jī)制不完善，無法解決終身制的問題。一是考核指標(biāo)定量不足；考核指標(biāo)設(shè)計(jì)粗糙，沒有精確的指標(biāo)，定性有余，定量不足；二是考核中缺乏服務(wù)對(duì)象參加。目前，考核主體多數(shù)只在單位范圍內(nèi)獨(dú)自考核，考核形式單一化，流于形式。三是考核沒有落到實(shí)處。若考核流于形式走過場，聘任合同也無異于無固定限期勞動(dòng)合同了。第四，人事爭議仲裁制度尚不健全。當(dāng)聘任制公務(wù)員在工作中受到不公待遇時(shí)，個(gè)人權(quán)利很難得到實(shí)現(xiàn)。即使向法院提起訴訟，法院也沒有配套的制度和文件可以遵循來做出公平公正的裁決。聘任制公務(wù)員的司法救助方面還存在很多問題，針對(duì)聘任制公務(wù)員的人事仲裁制度還沒有建立健全起來，個(gè)人權(quán)益無法得到徹底保證。

正所謂“星星之火，可以燎原”，在深圳和上海等地開始實(shí)施的公務(wù)員聘任制試點(diǎn)工作就如同星星點(diǎn)點(diǎn)的火苗，正在以燎原之勢蔓延到全國。此時(shí)，更需要與公務(wù)員聘任制改革相配套的全國性法律法規(guī)的出臺(tái)，使得公務(wù)員聘任制度越來越成熟、規(guī)范，在華夏大地上大放異彩，為我國的現(xiàn)代化事業(yè)和民族的偉大復(fù)興貢獻(xiàn)力量。

四、公務(wù)員聘任制改革的出路：基于新公共服務(wù)理論視域

當(dāng)前我國社會(huì)正處在一個(gè)復(fù)雜的轉(zhuǎn)型期，原有的價(jià)值體系在不斷失效解構(gòu)，新的價(jià)值體系正在生成建構(gòu)，各種社會(huì)價(jià)值體系相互沖擊和融合。對(duì)于公務(wù)員尤其是聘任制公務(wù)員更是無法置身價(jià)值重構(gòu)的洪流以外，如果個(gè)人的價(jià)值取向和公務(wù)員制度所倡導(dǎo)的取向無法一致，那么個(gè)人和制度的合力就會(huì)失效。除此之外，完善公務(wù)員聘任制改革還要做到建立配套的法律法規(guī)和加強(qiáng)自身建設(shè)。

(一)培養(yǎng)正確的價(jià)值取向

我國正處在一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，由價(jià)值取向決定的頂層設(shè)計(jì)對(duì)我國公務(wù)員聘任制改革之成敗起到了至關(guān)重要的作用。

1.提升對(duì)聘任制公務(wù)員的認(rèn)同感。要通過多種渠道加強(qiáng)宣傳教育，使廣大人民群眾認(rèn)識(shí)到公務(wù)員僅僅是一種職業(yè)，不再是身份象征，不要對(duì)公務(wù)員有過高的價(jià)值期待。不要寄希望于一勞永逸的職業(yè)保護(hù)，而要努力提升自己的知識(shí)水平和專業(yè)能力，既可以自由選擇職業(yè)，也能夠給自己提供足夠的未來保障。

2.營造尊重人權(quán)的和諧社會(huì)氛圍。人權(quán)的組成部分就是生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，作為聘任制公務(wù)員享有和行政機(jī)關(guān)簽訂合同并獲得報(bào)酬的權(quán)利。在工作過程中不會(huì)屈從于行政長官的個(gè)人意志，而是根據(jù)合同規(guī)定行使權(quán)利、履行義務(wù)。這就要求通過思想教育和制度保障來破除公務(wù)員系統(tǒng)中的等級(jí)觀念和絕對(duì)權(quán)力意識(shí)，才能在全社會(huì)營造出尊重個(gè)人價(jià)值的積極氛圍。

3.提高全社會(huì)的公平正義觀念。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公平正義的觀念已經(jīng)更加深入人心，并獲得了廣泛的社會(huì)認(rèn)同。在聘任制公務(wù)員和委任制公務(wù)員共存的時(shí)候，要用制度保障聘任制公務(wù)員的權(quán)利。當(dāng)聘任制公務(wù)員和公共權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)生人事糾紛等問題時(shí)，應(yīng)該獲得全社會(huì)的支持和幫助，并且通過合同對(duì)弱勢的一方進(jìn)行必要的保護(hù)。

(二)系統(tǒng)地進(jìn)行制度創(chuàng)新

要推進(jìn)聘任制公務(wù)員制度的順利實(shí)施，除了要以正確的核心價(jià)值觀做指引，還要進(jìn)行必要的制度創(chuàng)新，完善制度設(shè)計(jì)的細(xì)枝末節(jié)，才能保障聘任制改革的可操作性。

1.明確職位范圍。公務(wù)員法規(guī)定對(duì)兩類職位進(jìn)行聘任制改革，一種是專業(yè)性比較強(qiáng)的職位，一般人才無法滿足要求的，另一種是輔助性的職位。中央和各級(jí)政府要對(duì)聘任制編制做出細(xì)致預(yù)算，確定編制調(diào)整更新的周期，這樣就能夠保證公共管理系統(tǒng)的持續(xù)穩(wěn)定的運(yùn)轉(zhuǎn)，既發(fā)揮了傳統(tǒng)公務(wù)員制度的優(yōu)勢，也杜絕了以權(quán)謀私，擅自設(shè)崗。

2.錄用過程的科學(xué)化。在聘任制公務(wù)員的錄取過程中，要將考試流程規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，所有選聘的步驟要做到信息透明公開。最后的人事決定權(quán)要由非用人機(jī)關(guān)的第三方來決定，可以成立選聘專家委員會(huì)，既保證錄取過程公平合理，又能實(shí)現(xiàn)錄取結(jié)果盡如人意。

3.科學(xué)管理聘任制公務(wù)員。要嚴(yán)格限制聘任制公務(wù)員向委任制公務(wù)員的流動(dòng)，委任制公務(wù)員的錄用要嚴(yán)格遵守考試流程，使所有參考者擁有相同的機(jī)會(huì)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。對(duì)聘任制公務(wù)員的任職期限加以明確的說明以保持和委任制公務(wù)員之間的區(qū)分，有利于提高政府機(jī)關(guān)工作人員的行政效率和工作活力。

(三)建立健全相關(guān)法律法規(guī)和配套細(xì)則

《公務(wù)員法》的頒布使得聘任制公務(wù)員具有了法律基礎(chǔ)，然而公務(wù)員聘任制改革是一個(gè)漫長的，逐步完善的過程，必須要進(jìn)行單項(xiàng)立法，與之相關(guān)的法律法規(guī)和配套細(xì)則也必須足夠完備，才能保障聘任制順利有效的實(shí)施。我們的任務(wù)應(yīng)當(dāng)是在公務(wù)員管理的基本規(guī)則確定后，制定一系列主從有序的法律法規(guī)，并且保證公務(wù)員管理立法權(quán)限的和諧行使。

可見，目前推行公務(wù)員聘任制改革的當(dāng)務(wù)之急就是要出臺(tái)包括職位設(shè)定、錄取、考核、獎(jiǎng)懲和調(diào)任等各項(xiàng)規(guī)定的配套的法律法規(guī)。只有把法律法規(guī)不斷細(xì)化具體化才能使聘任制度中的薄弱環(huán)節(jié)得以完善，才能使?fàn)幾h仲裁機(jī)制、人才流動(dòng)機(jī)制和程序保障機(jī)制不斷規(guī)范，進(jìn)而達(dá)到預(yù)期的目的。不僅如此，還要在公務(wù)員聘任制改革的具體實(shí)踐過程中不斷總結(jié)，不斷反思，發(fā)現(xiàn)問題，再出臺(tái)一些新的政策來規(guī)避和解決這些問題?？傊?，只有踏上規(guī)范化和法制化的道路，公務(wù)員的聘任制改革才能取得成功并且獲得實(shí)效。

(四)加強(qiáng)聘任制公務(wù)員的自身建設(shè)

我國公務(wù)員道德建設(shè)的主要思路源于對(duì)人性向善的假設(shè)，對(duì)干部的作風(fēng)建設(shè)也是把希望寄托到理性的約束和人性的完善。然而社會(huì)實(shí)踐中的腐敗問題引發(fā)了關(guān)于公共行政道德化的思考，社會(huì)主義所倡導(dǎo)的公共利益和服務(wù)人民能否實(shí)現(xiàn)直接取決于政府工作人員的行政倫理和道德自覺。關(guān)于對(duì)聘任制公務(wù)員的道德建設(shè)，沿襲人有理性經(jīng)濟(jì)人和人性無限向善的可能兩種假設(shè)，可以考慮兩種制度設(shè)計(jì)。第一就是自律，因?yàn)閱渭円揽客獠繌?qiáng)制力量是不可能持續(xù)有效的，行政官員自身的道德修養(yǎng)和服務(wù)意識(shí)的提升是問題的關(guān)鍵所在。第二是他律，正如韋伯的現(xiàn)代官僚制而言，公務(wù)員是組織的工具，法律條文和行政規(guī)則在限制其濫用職權(quán)過程中發(fā)揮重要作用。

1.所謂自律就是轉(zhuǎn)變自身觀念即從官本位到民本位。官本位是封建統(tǒng)治遺留的思想問題，即使是在社會(huì)主義發(fā)展到今天，我們?nèi)匀粺o法否認(rèn)官本位思想對(duì)于公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的消極影響?！肮俦疚灰庾R(shí)以做官為人生唯一的價(jià)值取向，窒息了個(gè)體人格的多方向發(fā)展”，違背了以民為本的行政理念[4]。只有不斷深化經(jīng)濟(jì)體制改革，消滅官本位的經(jīng)濟(jì)根源，持續(xù)穩(wěn)定的進(jìn)行政治體制改革，保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)等各項(xiàng)民主權(quán)利，才能逐漸實(shí)現(xiàn)從官本位到民本位的根本轉(zhuǎn)變。

2.引入新公共服務(wù)理念：從要我服務(wù)到我要服務(wù)。以美國行政學(xué)家羅伯特·登哈特為代表的新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)者在對(duì)政府理論的缺陷進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上提出，公共行政官員在執(zhí)行公共政策和管理公共組織時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起以民為本，為民服務(wù)的職責(zé)。“與傳統(tǒng)公共行政模式中的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)單一主體不同,新公共管理強(qiáng)調(diào)打破集中配置的做法,實(shí)行公共服務(wù)機(jī)構(gòu)主體的多元化,給公眾以自由選擇的權(quán)利和便利,迫使服務(wù)部門為贏得顧客而開展競爭?！盵5]這與我國要求公務(wù)員要全心全意為人民服務(wù)是一致的。要打造高水準(zhǔn)的公務(wù)員團(tuán)隊(duì)就要學(xué)習(xí)新公共服務(wù)理論的核心價(jià)值觀，提升自身覺悟和職業(yè)素養(yǎng)，把要我服務(wù)切實(shí)轉(zhuǎn)變成我要服務(wù)。

行政機(jī)關(guān)用人體制的改革是牽一發(fā)而動(dòng)全身的事情，我們要結(jié)合實(shí)際情況理性地運(yùn)用聘任制，要循序漸進(jìn)的逐漸完善，這一制度的實(shí)用價(jià)值才能得到彰顯。畢竟公務(wù)員聘任制改革是一個(gè)長期的系統(tǒng)工程，任何急功近利的愿望都只能落空。公務(wù)員聘任制改革需要完整的制度設(shè)計(jì)而不是個(gè)別的政策實(shí)施，需要民眾意愿的自由體現(xiàn)而不是領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)的強(qiáng)制執(zhí)行，需要規(guī)則硬約束和理念軟約束的有效融合而不是對(duì)單方面的過度使用，需要政府機(jī)關(guān)人事管理的整體重塑而不是局部變革，要從制度、理念、文化等多角度整體安排，使得公務(wù)員聘任制改革最終走上法制化和規(guī)范化的道路。

[1] [英]梅因.古代法[M].沈景一，譯.北京：商務(wù)印書館，1984：97.

[2] 馬克思恩格斯文集(第46卷上)[M].北京：人民出版社，1979：197.

[3] [瑞士]謝德樂，普魯樂.新公共管理[M].北京：黨建讀物出版社，2006：155.

[4] 成云雷，陳智杰.官本位意識(shí)的危害及其克服[J].理論學(xué)刊，2001，(5)：106.

[5] 劉耀東.價(jià)值沖突與變革：新公共管理視域中的西方公務(wù)員制度[J].學(xué)術(shù)界，2010，(7)：223.

〔責(zé)任編輯：張 毫〕

優(yōu)秀家訓(xùn)文化傳承與創(chuàng)新的多維視角

李慶華、雷方在《學(xué)術(shù)交流》2017年第6期撰文指出，家訓(xùn)文化是我國傳統(tǒng)文化的重要組成部分，優(yōu)秀家訓(xùn)文化更是我國傳統(tǒng)文化中的精華。優(yōu)秀家訓(xùn)文化重視家庭子女及后輩人道德品質(zhì)的養(yǎng)成與人格修養(yǎng)，在構(gòu)建家庭內(nèi)部關(guān)系中倡導(dǎo)敬老愛幼、長尊有序的家族團(tuán)結(jié)精神，在國家觀念上把家庭與國家的命運(yùn)緊密相連，在處理家庭與社會(huì)的關(guān)系中則彰顯出“和合”的傳統(tǒng)文化思想。優(yōu)秀家訓(xùn)是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要組成部分，其核心觀念與社會(huì)主義核心價(jià)值觀有著延續(xù)性，體現(xiàn)以愛國主義為核心的偉大民族精神，詮釋著以“孝”為重心的親情文化。傳承與創(chuàng)新優(yōu)秀家訓(xùn)文化，對(duì)于加強(qiáng)社會(huì)主義文化建設(shè)、構(gòu)建中國特色社會(huì)主義家庭關(guān)系都具有重要意義。

(崔家善 摘)

2017-04-30

白婧(1982-)，女，黑龍江木蘭人，講師，哲學(xué)博士，從事馬克思主義哲學(xué)及其當(dāng)代意義研究。

D630.3

A

1000-8284(2017)07-0051-06

國情國策研究 白婧.公務(wù)員聘任制度改革的困境與出路[J].知與行,2017,(7):51-56.