村民自治立法對(duì)村落宗族勢力的規(guī)制

周 珩，李 濤

(1.中國社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所， 北京 100720；2.內(nèi)蒙古大學(xué) 法學(xué)院，呼和浩特 010070)

村民自治立法對(duì)村落宗族勢力的規(guī)制

周 珩1，李 濤2

(1.中國社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所， 北京 100720；2.內(nèi)蒙古大學(xué) 法學(xué)院，呼和浩特 010070)

村落宗族勢力是指宗親、姻親之間通過不斷的生活與生產(chǎn)過程中幫扶與往來而逐漸形成的利益統(tǒng)一、有意圖的尋求達(dá)成具體目標(biāo)的群體所具有的影響力。在鄉(xiāng)村社會(huì)系統(tǒng)中，扎根于鄉(xiāng)村社會(huì)、以血緣關(guān)系為紐帶的宗族組織具有天然的優(yōu)勢，能夠迅速建立起認(rèn)同關(guān)系，有效整合鄉(xiāng)村資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的組織化控制。村落宗族文化能夠彌補(bǔ)國家治理中公權(quán)力過于強(qiáng)硬的不足，對(duì)宗族內(nèi)部糾紛、矛盾能夠起到調(diào)節(jié)的作用，從而協(xié)調(diào)農(nóng)村人際關(guān)系。村落宗族文化對(duì)國家治理影響的消極方面是造成村落宗族勢力的擴(kuò)張。村落宗族勢力在對(duì)農(nóng)村基層民主制度的協(xié)調(diào)和配合的同時(shí)，也存在著一定的阻撓和影響，制約著村落基層民主制度的開展和推進(jìn)。村民自治立法對(duì)村落宗族勢力的規(guī)制主要分為直接規(guī)制和間接規(guī)制兩個(gè)方面?，F(xiàn)階段的村民自治立法對(duì)于村落宗族勢力的規(guī)制難以發(fā)揮有效作用，無法很好地抑制村落宗族勢力對(duì)于村民自治的不利影響。村民自治立法直接針對(duì)宗族勢力影響的條款過少。在有關(guān)近親屬的規(guī)定方面所規(guī)制的層面較窄，村民自治立法中間接針對(duì)村落宗族勢力影響的條款的約束力不強(qiáng)。應(yīng)從人數(shù)較多，獲取經(jīng)濟(jì)利益，以暴力、威脅或者其他手段進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)和嚴(yán)重破壞經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活秩序幾個(gè)方面來界定宗族惡勢力。完善村民自治民主選舉法律規(guī)范，規(guī)范民主選舉行為。細(xì)化村民自治民主管理法律規(guī)范，保障民主管理權(quán)利行使。積極強(qiáng)化村務(wù)管理的監(jiān)督制約機(jī)制。加強(qiáng)村民自治權(quán)受到侵犯的救濟(jì)途徑。

村民自治；宗族勢力；立法完善

在家天下時(shí)期的中國，宗族是封建社會(huì)得以建立的基礎(chǔ)。由于宗族制度是在自給自足的自然經(jīng)濟(jì)背景下孕育和發(fā)展的，因此，相對(duì)于城鎮(zhèn)而言，村落宗族有著更深的社會(huì)基礎(chǔ)和血緣紐帶，村民自治制度的運(yùn)行也為村落宗族勢力的形成和發(fā)展壯大提供了有利條件。脫韁的宗族勢力，給廣大農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定、和諧造成了惡劣影響。自20世紀(jì)70年代末、80年代初村民自治進(jìn)入國家治理領(lǐng)域以來，學(xué)界對(duì)宗族在村落影響的研究一直未曾間斷，但就研究的學(xué)科領(lǐng)域而言，前人的研究大多從社會(huì)學(xué)、政治學(xué)的角度去研究村落宗族與村民自治的關(guān)系，從法學(xué)的視角來規(guī)制宗族勢力的研究沒有形成較大的影響。因此，本文立足法學(xué)，以規(guī)范的視角探討對(duì)村落宗族勢力的規(guī)制。

一、 村落宗族文化對(duì)農(nóng)村治理的影響

(一) 傳統(tǒng)村落宗族文化對(duì)國家治理的影響

宗族文化是中國傳統(tǒng)文化的主要內(nèi)容之一，對(duì)中國社會(huì)的發(fā)展起著重要的影響。宗族文化主要講究以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)，以父系家長制為核心，以大宗、小宗為原則，以孝悌、尊宗敬族為內(nèi)涵，以長幼尊卑有序?yàn)楸憩F(xiàn)的家庭群體。我國宗族的歷史源遠(yuǎn)流長，可以追溯到遠(yuǎn)古社會(huì)氏族公社時(shí)期的“家”，其是指通過一定的制度和規(guī)則以父系血緣關(guān)系為紐帶建立起來的家庭群體。而宗族制度的最終形成則應(yīng)當(dāng)歸功于周天子分封制度的推行，其僅存于天子家族內(nèi)部。及至春秋時(shí)期，隨著分封制度的逐步推廣和持續(xù)擴(kuò)大，宗族現(xiàn)象也擴(kuò)展到了貴族家庭。到了魏晉時(shí)期，分封制逐漸演變成了士族制度，有著嚴(yán)格的門第、宗族規(guī)制。唐宋之后，隨著封建皇權(quán)制度的發(fā)展及程朱理學(xué)的推動(dòng)，宗族制度和宗法思想逐步滲透到普通百姓階層。尤其是明清時(shí)期，宗族制度成為當(dāng)時(shí)國家與人民聯(lián)系的必然紐帶?？梢哉f，宗族制度自古至今一脈相承，構(gòu)成了傳統(tǒng)中國社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的主要特征，歷代王朝推崇宗法，家與國沒有緊張的對(duì)立，家居政壇之上，家國不分，和諧融洽[1]。

由于受制于生產(chǎn)力發(fā)展水平和資源條件等諸多原因，國家政權(quán)始終難以有效整合和動(dòng)員基層資源，對(duì)基層鄉(xiāng)村社會(huì)的控制有限，地方行政體系政權(quán)僅僅“止于州縣”，而在鄉(xiāng)村社會(huì)系統(tǒng)中，相比于外來政權(quán)等組織形式，扎根于鄉(xiāng)村社會(huì)、以血緣關(guān)系為紐帶的宗族組織具有天然的優(yōu)勢，能夠迅速建立起認(rèn)同關(guān)系，有效整合鄉(xiāng)村資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的組織化控制。因此，統(tǒng)治者利用農(nóng)村中的宗族勢力進(jìn)行行政控制，這種情況直至民國時(shí)期才被打破。費(fèi)孝通先生曾經(jīng)說過：國家權(quán)力在農(nóng)村主要是依靠大型家族組織或者與官府有著密切關(guān)系的家族士紳們來主持和行使的[2]。傳統(tǒng)中國社會(huì)，不過是由幾個(gè)大家族組成的。封建制時(shí)期的中國人僅存在“天下”和“家”的觀念，卻沒有“國家”的概念。

(二) 當(dāng)代村落宗族文化對(duì)國家治理的影響

村落宗族文化對(duì)國家治理影響的積極方面是有利于彌合國家政權(quán)的短板。村落宗族文化是村落宗族勢力產(chǎn)生的基礎(chǔ)，村落宗族勢力有著傳統(tǒng)、保守的消極屬性，但是作為一種社會(huì)秩序其能夠存在幾千年也是具備一定的積極影響的。殷海光先生也曾指出，封建專制時(shí)代“中國就是以一個(gè)家族作中心統(tǒng)治著所有的家族”[3]。這種傳統(tǒng)力量的慣性如此之大，以至于直到今天中國社會(huì)，尤其是傳統(tǒng)色彩濃厚的村落社會(huì)表現(xiàn)就更為明顯。當(dāng)前，村落宗族文化能夠彌補(bǔ)國家治理中公權(quán)力過于強(qiáng)硬的不足，對(duì)宗族內(nèi)部糾紛、矛盾能夠起到調(diào)節(jié)的作用，從而協(xié)調(diào)農(nóng)村人際關(guān)系。我國鄉(xiāng)村社會(huì)的相當(dāng)大一部分糾紛和矛盾并不是通過訴訟、申訴等公力救濟(jì)方式處理的，而是依靠宗族內(nèi)部的人際關(guān)系進(jìn)行自我協(xié)調(diào)和解決的。傳統(tǒng)村落宗族文化中的“尊老、愛幼、仁義禮智信、行善積德、孝悌”等思想和道德觀念雖然是對(duì)宗族成員的束縛，但是在處理鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系、協(xié)調(diào)人際關(guān)系方面也具備一定的積極作用。

同時(shí)，目前在基層農(nóng)村還存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治過多干預(yù)的情形，對(duì)此，一個(gè)或者幾個(gè)村民是無法抗衡和制約的，但宗族的存在“使農(nóng)民獲得了一種天然的‘制衡性’組織”[4]，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作干部不敢突破法治干預(yù)村治?；谶@一現(xiàn)實(shí)，學(xué)者們關(guān)于宗族對(duì)村民自治影響的評(píng)價(jià)也比較客觀，即在承認(rèn)宗族價(jià)值觀與村民自治的民主精神相違背的前提下，其在實(shí)踐的運(yùn)行中可能恰恰會(huì)促進(jìn)村治的民主進(jìn)程[4]。

此外，村落宗族文化能為村民提供社會(huì)保障。2003年頒布的《廣西實(shí)施〈村委會(huì)組織法〉辦法》第14條第8款規(guī)定“破除封建迷信和宗族觀念”，而2013年修訂后的該辦法則將該條款予以刪除，這也充分體現(xiàn)了我國的村民自治立法由原來排斥宗族觀念轉(zhuǎn)為漸漸認(rèn)可宗族文化中的精華部分。

總而言之，村落宗族文化的本質(zhì)是依據(jù)血緣關(guān)系而形成的組織或者團(tuán)體，傳統(tǒng)的宗法思想和道德觀念不斷支配、制約和促進(jìn)著農(nóng)村基層社會(huì)需求，有利于構(gòu)建良好的傳統(tǒng)公共秩序，一定程度上便利了村民自治的施行。

村落宗族文化對(duì)國家治理影響的消極方面是造成村落宗族勢力的擴(kuò)張。村落宗族文化雖然在一定程度上為村民自治的發(fā)展和完善注入新的活力，但是這種宗族文化是在傳統(tǒng)的農(nóng)耕時(shí)期形成的，與現(xiàn)代社會(huì)的民主法治觀念相去甚遠(yuǎn)。梁漱溟先生指出：“中國人既沒有團(tuán)體，也沒有個(gè)人，他們有的只是一個(gè)家?！盵5]受其影響逐漸抬頭的村落宗族勢力對(duì)現(xiàn)代農(nóng)村村民自治以及基層民主治理的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了較大的消極影響。

村落宗族勢力是隨著我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立、村落宗族制度的復(fù)興和蔓延而形成的，主要是以血緣以及姻親關(guān)系為紐帶?！皠萘Α弊置嫔系囊馑际菣?quán)勢、威勢，而村落宗族勢力是指宗親、姻親之間通過不斷的生活與生產(chǎn)過程中幫扶與往來而逐漸形成的利益統(tǒng)一、有意圖地尋求達(dá)成具體目標(biāo)的群體所具有的影響力。

村落宗族勢力的特點(diǎn)表現(xiàn)在：首先，群體內(nèi)利益基本一致。宗族作為一種家族內(nèi)部的組織，類似于私人組織，它所遵循的原則是以血親為基礎(chǔ)的，在宗族內(nèi)部進(jìn)行權(quán)利分配，具備天然的排他性[6]。在農(nóng)村，傳統(tǒng)的宗族觀念致使村民普遍信奉“同宗同族一家親”的基本信條，排斥外族的觀念日益強(qiáng)化，當(dāng)遇到利益糾紛、集體事件或者突發(fā)事件時(shí)，宗族之間能夠迅速團(tuán)結(jié)，一致對(duì)外，維護(hù)本族的權(quán)益。其次，希冀擴(kuò)大影響力。正是在前一特點(diǎn)基礎(chǔ)上，宗族內(nèi)部希望擴(kuò)大宗族的影響來為群體帶來更多利益，而其擴(kuò)大影響力的主要途徑就是盡量影響選舉，其主要表現(xiàn)在村落宗族勢力對(duì)村民自治民主選舉的壟斷性、破壞性和操控性方面，通過宗族內(nèi)部的“串聯(lián)”、“溝通”、“協(xié)調(diào)”，促使宗族成員“自覺”選舉本族成員為村委領(lǐng)導(dǎo)人員，而當(dāng)選的該族成員會(huì)利用村干部(主要是村委會(huì)主任)的身份和權(quán)力來影響和制約村委會(huì)集體的公共管理行為，從而維護(hù)該宗族的權(quán)益。宗族背景和宗族勢力成為制約和影響村干部工作方式和行為的重要因素[7]。實(shí)踐中，村干部在行使管理職權(quán)的同時(shí)，不可避免地與本族勢力相結(jié)合，打著依法行政的口號(hào)實(shí)現(xiàn)對(duì)本宗族權(quán)益的維護(hù)，一些村干部甚至利用其自身職權(quán)和宗族勢力對(duì)村內(nèi)的集體財(cái)產(chǎn)、私人財(cái)產(chǎn)等實(shí)施占有和侵吞，對(duì)檢舉人、批評(píng)人、申訴控訴人進(jìn)行造謠、誹謗、毆打等報(bào)復(fù)現(xiàn)象也層出不窮。

總而言之，村落宗族勢力在對(duì)農(nóng)村基層民主制度的協(xié)調(diào)和配合的同時(shí)，也存在著一定的阻撓和影響，制約著村落基層民主制度的開展和推進(jìn)，需要進(jìn)行合理約束和引導(dǎo)，使村落宗族勢力為農(nóng)村基層民主政治制度的建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

二、 現(xiàn)行村民自治立法對(duì)村落宗族勢力規(guī)制的現(xiàn)狀與不足

(一)村民自治立法對(duì)村落宗族勢力的規(guī)制現(xiàn)狀

村民自治立法對(duì)村落宗族勢力的規(guī)制主要分為直接規(guī)制和間接規(guī)制兩個(gè)方面。

在直接規(guī)制村落宗族勢力的條款方面，《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》(以下簡稱村委會(huì)組織法)以及各省市地區(qū)陸續(xù)頒布的《實(shí)施〈村委會(huì)組織法〉辦法》《村民委員會(huì)選舉辦法》等相關(guān)村民自治立法對(duì)村落宗族勢力的直接規(guī)制主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：1.禁止利用宗族勢力干預(yù)村民自治活動(dòng)?！缎陆S吾爾自治區(qū)村民委員會(huì)選舉辦法》第4條第2款規(guī)定“任何人不得利用宗教宗族等干預(yù)選舉工作”，《四川省村民委員會(huì)選舉條例》第33條第3款規(guī)定，“不得利用家族、宗族勢力影響村民委員會(huì)的選舉或者妨礙村民行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)”，以此明確制約宗族勢力對(duì)民主選舉等村民自治活動(dòng)的干預(yù)。此外，其他地方立法也從不同的角度對(duì)宗族勢力予以規(guī)制，如有地方立法將“不搞宗族派性”作為村民委員會(huì)成員候選人應(yīng)當(dāng)具備的條件(《天津市村民委員會(huì)選舉辦法》第20條的規(guī)定)；有地方立法明確了村委會(huì)的職責(zé)之一即為“預(yù)防和制止非法宗教宗族活動(dòng)”(江西省實(shí)施《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》辦法第6條第7項(xiàng))。2.明確近親屬的范疇。如《內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國村民委員會(huì)組織法〉辦法》第64條明確規(guī)定“近親屬是指配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女”等，《村委會(huì)組織法》以及其他各省市地區(qū)《實(shí)施〈村委會(huì)組織法〉辦法》等對(duì)近親屬的范疇劃分雖未在條文里明確規(guī)定，但一般也與內(nèi)蒙古《實(shí)施〈村委會(huì)組織法〉辦法》的劃分方法基本相同，即將其定位為民法領(lǐng)域內(nèi)的近親屬。3.明確村務(wù)機(jī)構(gòu)成員近親屬回避制度。其中，內(nèi)蒙古自治區(qū)《實(shí)施〈村委會(huì)組織法〉辦法》第6條第3款規(guī)定村委會(huì)成員之間不得有近親屬關(guān)系，村委會(huì)主任的近親屬不得兼任村財(cái)務(wù)工作；其第16條規(guī)定“嘎查村民選舉委員會(huì)成員被確定為嘎查村民委員會(huì)成員候選人的，應(yīng)當(dāng)退出嘎查村民選舉委員會(huì)”；第27條第4款規(guī)定“村委會(huì)成員候選人及其近親屬不得參與選舉組織工作”；第45條第2款規(guī)定當(dāng)選的村委會(huì)成員之間存在近親屬關(guān)系的，保留職務(wù)較高一人等。河南省、四川省以及吉林省的《實(shí)施〈村委會(huì)組織法〉辦法》也有相近的規(guī)定，規(guī)避近親屬同時(shí)擔(dān)任村委會(huì)成員，避免村委會(huì)成員存在近親屬關(guān)系可能對(duì)村民自治帶來的不利影響。

在間接規(guī)制村落宗族勢力的條款方面，我國村民自治立法對(duì)村落宗族勢力的間接規(guī)制主要體現(xiàn)在民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督方面。如不得指定、委派或者撤換村委會(huì)成員，村務(wù)管理實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機(jī)制和村務(wù)公開透明的工作原則等，這些條款也能在一定程度上制約宗族勢力的影響。

事實(shí)上，專門針對(duì)村落宗族勢力的立法規(guī)制并不突出。反而在立法外的其他規(guī)范性文件中，對(duì)宗族勢力抱有高度警惕的態(tài)度。如民政部《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)村民委員會(huì)選舉工作指導(dǎo)的意見》(2010年7月23日發(fā)布)中，要求要會(huì)同有關(guān)部門對(duì)參與或指使他人……利用宗族宗教勢力破壞選舉或妨礙選舉的，依法嚴(yán)肅查處。而各地村委會(huì)換屆選舉前關(guān)于換屆選舉工作的通知中多用“堅(jiān)決防止和糾正宗族、宗教等各種勢力干擾村民委員會(huì)換屆選舉”、“要積極引導(dǎo)村民消除家族、宗族、派別等不良影響”、“利用宗教、宗族甚至黑惡勢力等干預(yù)選舉、拉票賄選的不宜列為村委會(huì)成員候選人”的表述，盡量避免宗族勢力的干預(yù)。

(二) 村民自治立法對(duì)村落宗族勢力規(guī)制的不足

如上文所述，我國的村民自治立法取得了一定程度的進(jìn)步，初步構(gòu)建了由中央到地方的村民自治法律體系，但是村民自治立法仍然存在著諸多不足，對(duì)村落宗族勢力也難以進(jìn)行全方位的有效的規(guī)制。具體表現(xiàn)如下：

1.我國現(xiàn)有的村民自治立法直接針對(duì)宗族勢力影響的條款過少。我國的《村委會(huì)組織法》以及各省市地區(qū)的《實(shí)施〈村委會(huì)組織法〉辦法》對(duì)村落宗族勢力缺少直接的規(guī)制條款，只有個(gè)別地方立法予以明確規(guī)定，其他相關(guān)的各項(xiàng)法律法規(guī)中均未出現(xiàn)“宗族”或“宗族勢力”的表述。因?yàn)?，《村委?huì)組織法》等村民自治立法未有明確的條款對(duì)村落宗族勢力進(jìn)行規(guī)制，為村落宗族勢力對(duì)村民自治活動(dòng)進(jìn)行過多的干預(yù)提供了可乘之機(jī)，也一定程度上助長了村落宗族勢力在我國農(nóng)村的復(fù)興。

2.我國村民自治立法在有關(guān)近親屬的規(guī)定方面所規(guī)制的層面較窄，對(duì)當(dāng)前我國農(nóng)村宗族勢力的規(guī)制不足，不符合當(dāng)前我國村民自治制度的現(xiàn)實(shí)需要。我國的《村委會(huì)組織法》及多數(shù)省級(jí)地方的《實(shí)施〈村委會(huì)組織法〉辦法》中沒有明確規(guī)定近親屬的范圍，而已經(jīng)對(duì)近親屬做出限定的規(guī)范也一般援引民法領(lǐng)域的近親屬，即配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女等，以該近親屬含義內(nèi)容為基礎(chǔ)建立了村民委員會(huì)或者村民監(jiān)督委員會(huì)等村務(wù)機(jī)構(gòu)成員的回避制度。該立法本意是確保村務(wù)管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能的依法正常行使。但是，如今的村落宗族勢力，僅以民法中近親屬的范圍來限定，范圍則相對(duì)過小，難以切實(shí)的起到其應(yīng)有的回避功能，并沒有深入考慮農(nóng)村宗族勢力及其親屬產(chǎn)生的負(fù)面影響[8]。筆者認(rèn)為，村民自治立法關(guān)于近親屬條款的限制規(guī)定的范圍過小，無法切實(shí)保障村民委員會(huì)選舉環(huán)境和村務(wù)管理監(jiān)督的公平公正，為盡量避免村落宗族勢力對(duì)村民自治活動(dòng)的消極影響，有必要考慮適當(dāng)擴(kuò)大村民自治立法中對(duì)于近親屬的范圍規(guī)定。

3.村民自治立法中間接針對(duì)村落宗族勢力影響的條款的約束力不強(qiáng)。這些條款更多地起著原則性的指引作用，不具有禁止性法律法規(guī)那樣的強(qiáng)制力。例如，《村委會(huì)組織法》以及各省市地區(qū)的《實(shí)施〈村委會(huì)組織法〉辦法》均規(guī)定了村務(wù)公開和民主監(jiān)督制度，對(duì)這兩方面的內(nèi)容、形式、時(shí)間等做出了較為詳細(xì)的規(guī)定，還原則性地規(guī)定了村務(wù)公開不合格和民主監(jiān)督不到位的責(zé)任追究制度，如向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門反映，但是這些制度在實(shí)際執(zhí)行起來卻困難重重。如《山東省村務(wù)公開條例》第23條規(guī)定“村民委員會(huì)及其成員在村務(wù)公開工作中有下列行為之一的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府予以批評(píng)教育并責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，由村民會(huì)議依法罷免負(fù)有責(zé)任的村民委員會(huì)成員的職務(wù)”，該條款雖然明確了罷免在村務(wù)公開工作中責(zé)任缺失人員的相關(guān)程序，但是該罷免程序要由村民會(huì)議來執(zhí)行，而由于農(nóng)村人口大量流向城市務(wù)工等客觀情況的制約，在農(nóng)村想要召開村民會(huì)議的難度越來越大，這樣罷免程序勢必?zé)o法按時(shí)進(jìn)行甚至長期拖延，影響法律執(zhí)行的效果。

綜上所述，我國現(xiàn)階段的村民自治立法對(duì)于村落宗族勢力的規(guī)制難以發(fā)揮有效作用，無法很好的抑制村落宗族勢力對(duì)于村民自治的不利影響。

三、 村民自治立法對(duì)村落宗族勢力規(guī)制的完善

本文根據(jù)對(duì)我國村民自治相關(guān)法律法規(guī)的解讀和討論，結(jié)合我國農(nóng)村基層村民自治與村落宗族勢力的關(guān)系，對(duì)我國村民自治立法提出以下幾方面建議。

(一)立法中明確“宗族惡勢力”的概念和范圍

2017年1月19日，最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法懲治“村霸”和宗族惡勢力犯罪積極維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定的意見》，要求將打擊矛頭對(duì)準(zhǔn)嚴(yán)重影響農(nóng)村基層政權(quán)穩(wěn)定、嚴(yán)重影響百姓安居樂業(yè)的“村霸”和宗族惡勢力犯罪。該意見的施行，有利于規(guī)制村落宗族勢力，減少其對(duì)村民自治活動(dòng)的消極影響。

何為“宗族惡勢力”？前文提到，宗族勢力是在宗親、姻親的范圍內(nèi)通過生活與生產(chǎn)過程中幫扶與往來而逐漸形成的利益統(tǒng)一、有意圖的尋求達(dá)成具體目標(biāo)的群體所具有的影響力。這種影響力并不當(dāng)然表現(xiàn)為對(duì)村民自治的沖擊，但是，當(dāng)這種影響力已經(jīng)外化表現(xiàn)為操縱選舉、暴力抗法、霸占資源等形式時(shí)，即是應(yīng)該法律的規(guī)制出場了。那么首要前提，就是要明確界定宗族惡勢力。

村落宗族惡勢力應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備以下特征：第一，在宗親、姻親的范圍內(nèi)形成較穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，人數(shù)較多，有明確的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者；第二，有組織地通過違法活動(dòng)或者其他手段為宗族成員獲取經(jīng)濟(jì)利益；第三，以暴力、威脅或者其他手段，有組織地多次進(jìn)行違法活動(dòng)，為非作惡，欺壓、殘害群眾，經(jīng)有關(guān)部門教育處理后仍不改的；第四，利用村干部身份，或者利用國家工作人員的包庇或者縱容，稱霸一方，在一個(gè)行政村內(nèi)形成非法控制或者重大影響，嚴(yán)重破壞經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活秩序。

界定該宗族惡勢力的意義在于，一方面將宗族勢力和宗族惡勢力加以區(qū)分，使得宗族勢力在村民自治的框架下能夠保留“自主”的特點(diǎn)；另一方面有助于明確立法打擊的對(duì)象，切實(shí)保證村民自治的有效運(yùn)行。

對(duì)于村落宗族惡勢力應(yīng)依法追究其責(zé)任。由于刑法中沒有專門針對(duì)村落宗族惡勢力犯罪的規(guī)定，實(shí)踐中，對(duì)于借助宗族惡勢力從事違法犯罪活動(dòng)的村干部，通常結(jié)合其行為特征多以尋釁滋事、故意毀壞財(cái)務(wù)、職務(wù)侵占等罪名來定罪。筆者認(rèn)為，宗族惡勢力的表現(xiàn)多樣，從其社會(huì)危害性的角度，上述定罪方式能夠達(dá)到預(yù)防和懲戒的目的。但同時(shí)應(yīng)進(jìn)一步對(duì)宗族內(nèi)協(xié)助村干部從事違法犯罪活動(dòng)的人員也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的刑罰處罰，以達(dá)到消除宗族惡勢力影響的目的。

此外，宗族惡勢力的影響需要具備一定的條件，即宗族中有人擔(dān)任村官的職務(wù)。村干部的產(chǎn)生方式是選舉，既包括村委會(huì)成員的選舉，也包括村黨支部成員的選舉，還包括村民理財(cái)小組成員、村民代表、村民小組組長的推選。因此，若要規(guī)制宗族惡勢力，還應(yīng)該切斷宗族惡勢力中村干部的產(chǎn)生途徑。筆者建議，在《村民委員會(huì)組織法》中應(yīng)嚴(yán)格候選人資格，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)、參與宗族惡勢力活動(dòng)的人員，應(yīng)禁止其擔(dān)任上述職務(wù)。當(dāng)然，這種情況涉及村民的被選舉權(quán)問題，為了切實(shí)保證法律之間的有效銜接，建議出臺(tái)司法解釋，在涉及村落宗族惡勢力的案件中，量刑部分將剝奪政治權(quán)利作為當(dāng)然刑罰加以適用。理由在于，從刑法的規(guī)定來看，適用剝奪政治權(quán)利有兩種情況：一種是附加適用的情況，主要針對(duì)危害國家安全和嚴(yán)重破壞社會(huì)秩序的犯罪分子；另一種是可以獨(dú)立適用的情況，主要針對(duì)某些濫用公民自由、民主權(quán)利和瀆職的犯罪分子。村民自治是我國在基層的民主試驗(yàn)，也是村民實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。宗族惡勢力活動(dòng)對(duì)村民自治和民主政治造成侵蝕，使權(quán)力異化為牟利工具，使權(quán)利淹沒于“暴政”，不僅僅侵犯村民的權(quán)益，也使得村民對(duì)基層政權(quán)失去信心。因此，宗族惡勢力的社會(huì)危害性較強(qiáng)，剝奪政治權(quán)利的刑罰能限制相關(guān)人員再次利用自治權(quán)力侵蝕民主，從而有效地制約宗族勢力的消極影響。

(二) 立法中加強(qiáng)民主選舉、民主監(jiān)督的程序性規(guī)定

1.完善村民自治民主選舉法律規(guī)范，規(guī)范民主選舉行為。在完善村民自治選舉法律法規(guī)建設(shè)方面，首先應(yīng)規(guī)范村民選舉中的委托投票制度。《村委會(huì)組織法》中的“全權(quán)委托”投票是針對(duì)極少數(shù)具備選舉資格但卻無法進(jìn)行親自投票的群眾設(shè)計(jì)的，其本質(zhì)是為了便利群眾選舉；但是實(shí)際操作中往往被宗族勢力所利用，往往會(huì)出現(xiàn)一個(gè)人代替多人投票的現(xiàn)象，使選擇的價(jià)值降低，為宗族惡勢力影響選舉打開了方面之門。因此，在完善《村委會(huì)組織法》中，要對(duì)“委托投票制度”進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)定和約束，謹(jǐn)慎使用“全權(quán)委托”的形式，防止村落宗族勢力尤其是宗族大姓對(duì)村民選舉的干預(yù)和擾亂，應(yīng)適當(dāng)降低和減少“全權(quán)委托”在整體投票過程中的占比，保障相對(duì)公平。其次，由于村落宗族勢力對(duì)村民選舉的消極作用導(dǎo)致村民選舉有失公平，而村落宗族勢力的主要鏈接紐帶即親屬關(guān)系，因此逐步調(diào)整親屬關(guān)系的概念是調(diào)整村落宗族勢力繼續(xù)形成和發(fā)展的重要途徑，在不與憲法和其他法律相抵觸的情況下，對(duì)《村委會(huì)組織法》中村民“近親屬”的概念和含義進(jìn)行更加明確的規(guī)定，適當(dāng)放寬近親屬的范圍，可以考慮將近親屬定義為以直系血親為主的三代以內(nèi)為直系親屬，超過三代即不能以“近親屬”的名義進(jìn)行委托投票。此外，我國村民自治立法中對(duì)于村委會(huì)和村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)中的近親屬回避制度中只限于“近親屬”范圍過小，也應(yīng)考慮對(duì)大姓宗族通過姻親關(guān)系等其他親緣關(guān)系構(gòu)建關(guān)系網(wǎng)絡(luò)規(guī)避“村務(wù)機(jī)構(gòu)成員回避制度”的行為進(jìn)行相應(yīng)的立法規(guī)制，將其回避人員構(gòu)成由近親屬擴(kuò)展至包含姻親關(guān)系的親屬，從而更好地發(fā)揮村民自治立法中的回避功能。

2.細(xì)化村民自治民主管理法律規(guī)范，保障民主管理權(quán)利行使。首先，應(yīng)健全我國的村務(wù)公開制度，做到村務(wù)管理的公開透明，規(guī)避村務(wù)管理過程中的暗箱操作等違法事宜。我國的《村委會(huì)組織法》以及各省市地區(qū)的《實(shí)施〈村委會(huì)組織法〉辦法》均有村務(wù)公開條款，對(duì)村務(wù)公開的時(shí)間、地點(diǎn)、形式、責(zé)任追究等做出了規(guī)定；多地還專門制定了《村務(wù)公開辦法(條例)》。但是，這些條款的內(nèi)容還是趨于模糊化，多是原則性的操作性不強(qiáng)的規(guī)定。筆者認(rèn)為，財(cái)務(wù)公開是村務(wù)公開的重點(diǎn)，村財(cái)務(wù)事項(xiàng)是涉及村民的切身利益，往往也是其關(guān)注的重點(diǎn)問題；同時(shí)村落宗族勢力想方設(shè)法對(duì)村民自治活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，最深層和直接的目的就是謀取利益尤其是經(jīng)濟(jì)利益，因此做好村務(wù)公開尤其是財(cái)務(wù)公開，切實(shí)做到民主管理工作中的公開透明，就能有效減少村落宗族勢力對(duì)村民自治活動(dòng)的干預(yù)。所以，我國各地區(qū)的村民自治立法在《村委會(huì)組織法》原則指導(dǎo)下，可以對(duì)村務(wù)公開工作做出更為細(xì)致的規(guī)定，如可以借鑒《山東省村務(wù)公開條例》中的規(guī)定并進(jìn)一步細(xì)化，將村委會(huì)中的財(cái)會(huì)人員明確為村務(wù)公開的崗位管理人員，明確其責(zé)任機(jī)制，要求村務(wù)尤其是財(cái)務(wù)工作按月或者按季度予以公開公示，同時(shí)將村務(wù)公開的實(shí)行情況作為其考核的內(nèi)容和獎(jiǎng)懲的標(biāo)準(zhǔn)，大力宣傳和獎(jiǎng)勵(lì)積極履行村務(wù)公開職責(zé)的崗位人員，對(duì)村務(wù)公開不及時(shí)、不全面甚至弄虛作假的人員予以嚴(yán)懲并進(jìn)行公示，從而以規(guī)章制度的形式對(duì)崗位管理人員進(jìn)行規(guī)制與利益驅(qū)動(dòng)，促進(jìn)村務(wù)公開工作的依法依規(guī)進(jìn)行。其次，積極強(qiáng)化村務(wù)管理的監(jiān)督制約機(jī)制。要防止權(quán)力濫用，必須以權(quán)力制約權(quán)力，即以監(jiān)督權(quán)來制約村委會(huì)各項(xiàng)權(quán)力的行使。針對(duì)前述現(xiàn)行規(guī)定的不足，筆者認(rèn)為，應(yīng)在《村民委員會(huì)組織法》，包括地方立法中切實(shí)加強(qiáng)村民自治中的民主監(jiān)督，保障村民民主監(jiān)督權(quán)利的落實(shí)。具體措施有：一是進(jìn)一步細(xì)化農(nóng)村民主監(jiān)督制度的法律規(guī)范，明確監(jiān)督的范圍、形式、時(shí)間、地點(diǎn)以及處理方式等內(nèi)容，并將村集體財(cái)務(wù)作為重點(diǎn)予以監(jiān)督規(guī)制；二是增加對(duì)村委會(huì)成員違規(guī)的處置方式，建議考慮在難以召開村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議時(shí)而村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)發(fā)現(xiàn)村委會(huì)成員不履行法定程序的情況下，由上級(jí)政府以行政權(quán)督促召開村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議，進(jìn)而依法依規(guī)懲處不履行職責(zé)的村委會(huì)成員，從而使村務(wù)監(jiān)督真正落到實(shí)處。通過強(qiáng)化民主管理和民主監(jiān)督機(jī)制，降低村落宗族勢力對(duì)村務(wù)的消極影響。

(三)加強(qiáng)村民自治權(quán)受到侵犯的救濟(jì)途徑

如前所述，宗族有其存在的合理性，但也存在破壞村民自治、侵犯村民權(quán)利的情形。盡管有學(xué)者認(rèn)為：村民通過與自己有切身關(guān)聯(lián)的宗族實(shí)現(xiàn)自己的意志或利益追求，正是村民意志或選舉民主性的體現(xiàn)……因而只要符合法定的程序，村民這種以族群形式參與政治的行為不僅不能說是對(duì)村民自治的干擾妨礙或破壞，而恰恰應(yīng)看作是村民群體合法性民主權(quán)利的表達(dá)方式[9]。但筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)值得商榷。因?yàn)樵撚^點(diǎn)忽略了一個(gè)更為重要的方面，就是宗族外其他成員的利益保護(hù)問題。確實(shí)，宗族發(fā)達(dá)的地區(qū)，其村民自治(尤其是民主選舉環(huán)節(jié))能夠較好地展示“民主”的力量，但如果僅以程序民主來判斷宗族影響是否正當(dāng)?shù)脑?，勢必?huì)導(dǎo)致“多數(shù)人暴政”。因此，宗族在中國的存在是歷史的必然，卻絕不允許惡意利用宗族勢力侵害他人的正當(dāng)權(quán)利。

本文前述的完善建議即立足于此，但仍不全面。除了“宗族惡勢力”由檢察機(jī)關(guān)基于刑事規(guī)范予以打擊以外，其他依靠宗族勢力或家族勢力影響村務(wù)決策導(dǎo)致其他村民權(quán)益受到侵害的情形，應(yīng)當(dāng)完善利害關(guān)系人權(quán)利受到侵犯時(shí)的救濟(jì)途徑。

宗族勢力能對(duì)村民自治事務(wù)發(fā)生影響主要在民主選舉、民主決策兩個(gè)環(huán)節(jié)，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，對(duì)于“妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的行為，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào)，由鄉(xiāng)級(jí)或者縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理”(第17條第2款)；“村民會(huì)議……有權(quán)撤銷或者變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定；有權(quán)撤銷或者變更村民代表會(huì)議不適當(dāng)?shù)臎Q定”(第23條)；“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正”(第27條第2款、第3款)；“村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員做出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任”(第36條第1款)。

從上述規(guī)定來看，立法者對(duì)村民自治事務(wù)給予了充分的尊重，即相關(guān)沖突和爭議盡量在村民自治體內(nèi)部來解決；同時(shí)，立法者也對(duì)村民會(huì)議自身可能帶來的“多數(shù)人暴政”做出了制約，即對(duì)于含有“侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”的村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議，以及村民委員會(huì)的決定，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正；受侵害的村民也可以申請人民法院予以撤銷。

筆者認(rèn)同對(duì)村民會(huì)議決定制約的必要性，但在實(shí)踐中，遇有爭議時(shí)仍然存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不及時(shí)解決或者法院不予受理的情形。因此，應(yīng)當(dāng)明確法院受理相關(guān)案件的范圍，以保障村民會(huì)議決定的合法性，糾正因宗族勢力影響而做出違法決定的情形。

四、結(jié)語

在農(nóng)村村民自治制度的推行和普及過程中，要堅(jiān)持對(duì)村民做好普法宣傳工作，通過對(duì)村民自治、村落宗族等方面的法律規(guī)制的講解、普及，使人民群眾能夠清楚地認(rèn)識(shí)到村民自治制度對(duì)于民主、法制的闡述和推廣，認(rèn)識(shí)到長期并且單單依靠宗族制度必然會(huì)受到其不利因素的影響而喪失取得更多利益的機(jī)會(huì)，只有摒棄宗族制度對(duì)村落民主管理等活動(dòng)的負(fù)面影響，才能真正實(shí)現(xiàn)村落經(jīng)濟(jì)、文化等方面的全面發(fā)展。

[1] 劉廣明.宗法中國[M].上海：三聯(lián)書店出版社，1993:2-3.

[2] 費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國[M].北京：三聯(lián)書店出版社，1985:63.

[3] 殷海光.國文化的展望[M].北京：中華書局出版社，2016:89.

[4] 王海成.村民自治背景下的宗族兩面性及其未來[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，(3).

[5] 梁漱溟.梁漱溟讀書與做人[M].北京：國際文化出版公司，2011:175.

[6] 張厚安.中國農(nóng)村政治穩(wěn)定與發(fā)展[M].武漢：武漢出版社，1995:366.

[7] 張艷.宗族勢力對(duì)村民自治的利弊分析[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào),2006，(10).

[8] 龍建明.嬗變時(shí)期的家族勢力與村民自治[J].西北第二民族學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，(2).

[9] 肖唐鏢.當(dāng)代中國農(nóng)村宗族與鄉(xiāng)村治理：跨學(xué)科的研究與對(duì)話[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2008: 413-414.

〔責(zé)任編輯：張 毫〕

2017-06-18

2012年國家社科基金青年項(xiàng)目“選舉文化與村民自治立法的互動(dòng)研究”(12CFX020)

周珩(1981-)，女，黑龍江肇東人，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)博士后流動(dòng)站研究人員，副教授，法學(xué)博士，從事憲法、選舉法研究。

D90

A

1000-8284(2017)07-0037-07

國情國策研究 周珩,李濤.村民自治立法對(duì)村落宗族勢力的規(guī)制[J].知與行,2017,(7):37-43.