檢委會制度改革的三個(gè)關(guān)鍵

●李 軒/文

檢委會制度改革的三個(gè)關(guān)鍵

●李 軒*/文

作為檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)的檢委會在司法改革背景下有其存在之合理性和改革之必要性。以《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》為指導(dǎo)，檢委會改革應(yīng)當(dāng)著力圍繞功能定位、決策機(jī)制、權(quán)責(zé)劃分三個(gè)關(guān)鍵問題展開，以確保檢委會與司法責(zé)任制相互銜接，保證檢委會職能作用的充分發(fā)揮。

司法責(zé)任制 功能定位 決策機(jī)制 權(quán)責(zé)劃分

檢察委員會在整個(gè)檢察工作中具有中樞地位，對正確執(zhí)行法律、充分履行檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能起到了重要作用。盡管如此，因其行政色彩明顯、議案司法屬性不足等問題，長期以來檢委會制度一直飽受學(xué)界詬病。特別是在司法責(zé)任制為核心的改革背景下，有學(xué)者提出“現(xiàn)在是時(shí)候考慮取消審委會、檢委會制度了”的觀點(diǎn)。因此，如何正確認(rèn)識檢委會制度存在之合理性是我們的首要任務(wù)。

一、司法責(zé)任制背景下檢委會制度存在之合理性

（一）檢委會制度符合檢察權(quán)配置和運(yùn)行規(guī)律

首先，檢委會制度的立足點(diǎn)在于履行法律監(jiān)督職能。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察權(quán)是集司法、行政、監(jiān)督屬性為一身的復(fù)合性權(quán)力，并且不同屬性的權(quán)力運(yùn)行規(guī)律是不同的。檢察權(quán)具有復(fù)合性決定了不能用單一思維和模式來考量和涵蓋所有檢察組織形態(tài)和辦案模式，單純以司法屬性不足而否定檢委會制度的觀點(diǎn)是不正確的。檢委會制度具有決策、指導(dǎo)、監(jiān)督三項(xiàng)職能，討論并決定司法屬性較強(qiáng)的審查逮捕、審查起訴案件僅是其議案決策職能中的一部分，而對于如按審判監(jiān)督程序提起抗訴的案件，更多的體現(xiàn)的是檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督職能。同時(shí)，檢委會討論決議重大事項(xiàng)體現(xiàn)的則是檢委會的“檢察業(yè)務(wù)管理”屬性，并非司法屬性，因此，單純以檢委會司法屬性不足并不能否定其存在之正當(dāng)性，履行法律監(jiān)督職能才是檢委會制度的根本立足點(diǎn)。

其次，作為集體領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制，檢委會制度系對檢察長負(fù)責(zé)制的有益補(bǔ)充?！霸O(shè)立檢察委員會制度，就是為了與檢察長分享檢察權(quán)，并試圖通過集體決策對檢察長的個(gè)人決策進(jìn)行有效制衡”。檢委會集體決策與檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)共同構(gòu)成了我國“檢察一體”內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的有機(jī)內(nèi)核。此輪司法改革是在現(xiàn)行檢察體制框架下對現(xiàn)有體制的改革完善，作為檢察院內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的組成部分，檢委會集體決策機(jī)制應(yīng)當(dāng)予以保留。

（二）檢委會研究決定案件與司法責(zé)任制并不相悖

首先，檢委會可以通過改革與司法責(zé)任制進(jìn)行有效銜接。司法責(zé)任制改革的重點(diǎn)是健全檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制，明確權(quán)責(zé)清單、強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)一致。我國檢察院整體對外獨(dú)立的體制沒有變，并非所有案件均交由檢察官來承辦，而是通過授權(quán)的方式突出檢察官的主體地位。檢委會研究決定的案件一般都是重大疑難復(fù)雜案件，并且在司法實(shí)踐中可能僅占極小一部分，因此可以通過健權(quán)檢委會運(yùn)行機(jī)制，在厘清權(quán)責(zé)劃分與承擔(dān)的基礎(chǔ)上，最大限度地發(fā)揮檢委會有效彌補(bǔ)個(gè)人司法經(jīng)驗(yàn)欠缺等優(yōu)點(diǎn)，與檢察官責(zé)任制進(jìn)行有效銜接。

其次，檢委會能夠形成對檢察官、檢委會委員、檢察長辦案活動的有效監(jiān)督和制約，從而保證整個(gè)檢察權(quán)有序運(yùn)行。由檢委會這一集體組織對重大復(fù)雜和疑難案件的處理進(jìn)行把關(guān)，既能阻卻人情對檢察官的干擾，又可有效防止檢察官貪贓枉法和濫用職權(quán)，從而起到防止司法腐敗和維護(hù)司法公正的積極作用。

二、司法責(zé)任制背景下檢委會制度改革之必要性

在司法責(zé)任制勢在必行的背景下，現(xiàn)行檢委會制度確實(shí)存在著一些亟待解決的問題，直接影響著檢委會制度能否更好地適應(yīng)并服務(wù)于檢察實(shí)踐。

（一）功能定位不明晰，作用發(fā)揮不均衡

《人民檢察院組織法》第3條規(guī)定“各級人民檢察院設(shè)立檢察委員會。檢察委員會實(shí)行民主集中制，在檢察長主持下，討論決定重大案件和其他重大問題”。其中對于檢委會的性質(zhì)并未予以明確表述。檢察委員會屬于議事機(jī)構(gòu)還是決策機(jī)構(gòu)，亦或兼有咨詢機(jī)構(gòu)的屬性，這一問題實(shí)際上并無明確法律依據(jù)。另一方面，檢委會具有宏觀指導(dǎo)、討論決定重大案件和內(nèi)部監(jiān)督三大職能，然而，很多地方檢察院檢委會研究個(gè)案多、研究類案少，研究具體案件處理意見多、提出指導(dǎo)性意見少。甚至有個(gè)別基層院還存在檢委會的審議事項(xiàng)被黨組會取代，以致其作用更多的體現(xiàn)在對重大復(fù)雜疑難案件的定性把握上，而忽視了對其他重大問題的討論，影響了檢委會指導(dǎo)、監(jiān)督功能的充分發(fā)揮。

（二）議案決策機(jī)制帶有較強(qiáng)的行政化色彩

現(xiàn)行檢委會制度并未針對不同屬性的議題而對決策機(jī)制有所區(qū)分，議案決策機(jī)制帶有較強(qiáng)的行政化色彩突出表現(xiàn)，現(xiàn)有的行政會議式的聽案斷案模式與辦理司法屬性較強(qiáng)案件所要求的司法化審查模式不相吻合。與此同時(shí)，現(xiàn)有議事程序設(shè)計(jì)無法阻斷檢察長的行政權(quán)威對其他檢委會委員意見的影響甚至左右。有些院檢察長在討論或表決中可能會有意或無意地表達(dá)出傾向性意見，或者在最后發(fā)表不同于大多數(shù)人的意見后再次征詢其他委員的意見，其他委員基于檢察長的行政權(quán)威可能臨時(shí)改變主張或不再堅(jiān)持自己的意見。

（三）決策主體選任標(biāo)準(zhǔn)以及權(quán)責(zé)配置狀態(tài)不符合司法責(zé)任制要求

一是檢委會委員的選任標(biāo)準(zhǔn)不符合司法責(zé)任制要求。司法責(zé)任制背景下作為決策主體的檢委會委員，理應(yīng)更加注重其專業(yè)化素質(zhì)的考察，囊括檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)精英，能服從和服務(wù)于議事決策功能?，F(xiàn)行《組織條例》中規(guī)定“檢察委員會由檢察長、副檢察長、檢委會專職委員及有關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組成?！笨梢钥闯?，委員的任用強(qiáng)調(diào)的是職務(wù)、級別、資歷，忽視了人選的業(yè)務(wù)素質(zhì)及議事能力。實(shí)踐中也存在，檢委會委員的身份和地位行政待遇化等現(xiàn)象。如一些退居二線的院領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)人不再擔(dān)任行政職務(wù)，但仍保留檢委會委員職務(wù)，甚至被改任為檢委會專職委員，以保證其“行政待遇”、“政治榮譽(yù)”。二是，權(quán)責(zé)劃分不明晰?，F(xiàn)行規(guī)定并未明確檢委會審議“重大案件”的范圍，檢委會與檢察官各自的職責(zé)范圍沒有明確，另一方面由于委員在集體討論中責(zé)任不明確，檢委會討論的案件出了問題時(shí)往往是責(zé)任分散、難以追責(zé)，容易出現(xiàn)人人負(fù)責(zé)卻又無人負(fù)責(zé)的局面。如果即使發(fā)表了一些明顯不符合法律規(guī)定的錯(cuò)誤意見在實(shí)際中也不承擔(dān)責(zé)任，勢必導(dǎo)致權(quán)力的濫用和不負(fù)責(zé)任。

三、司法責(zé)任制背景下檢委會制度改革之可行性

高檢院出臺了 《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》為檢委會制度的改革與銜接指明了方向，在改革時(shí)應(yīng)當(dāng)著力圍繞明晰功能定位、完善決策機(jī)制、厘清權(quán)責(zé)劃分三個(gè)關(guān)鍵，構(gòu)建檢委會制度改革與完善的可行性路徑，以順應(yīng)司法規(guī)律并與整個(gè)司法改革進(jìn)程相適應(yīng)，確保檢委會職能的充分發(fā)揮。

（一）明晰功能定位，優(yōu)化職能配置

1.明確檢委會最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)的功能定位。在《人民檢察院組織法》進(jìn)行修訂時(shí)，明確賦予檢委會在檢察院內(nèi)部最高業(yè)務(wù)決策地位及最高檢察辦案組織的定位，為其行使職權(quán)提供法律依據(jù)。尤其是對于檢委會研究決定的案件，即便檢察官本人持有不同意見，但對于檢察委員會對案件作出的最終決定，檢察官也必須嚴(yán)格遵照執(zhí)行。

2.重點(diǎn)發(fā)揮檢委會宏觀業(yè)務(wù)決策、指導(dǎo)、監(jiān)督職能。將“檢察業(yè)務(wù)管理”作為新形勢下檢委會功能拓展的重要方向，可以通過組織、領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、評價(jià)、監(jiān)督、制約等方法，對本院的司法過程進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，對檢察工作進(jìn)行科學(xué)考評，實(shí)現(xiàn)對內(nèi)統(tǒng)籌檢察業(yè)務(wù)管理以及對案件整體質(zhì)量的指導(dǎo)和監(jiān)督。當(dāng)然，指導(dǎo)監(jiān)督職能范圍也不僅限于對內(nèi)，還可以通過審議下一級檢察院提請的事項(xiàng)和案件來實(shí)現(xiàn)對下級院的指導(dǎo)監(jiān)督；通過檢察長列席審委會機(jī)制對法院進(jìn)行審判監(jiān)督，等等。

（二）改善委員結(jié)構(gòu)，完善決策機(jī)制

1.選任委員突出專業(yè)屬性，構(gòu)建履職考評及退出機(jī)制。第一，明確選任標(biāo)準(zhǔn)和程序。在選任程序中明確委員的素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和資格條件，以擇優(yōu)選拔為原則；注意優(yōu)化員額配比的年齡結(jié)構(gòu)；選任程序可原則確定為民主推薦、檢察長提名、報(bào)人大任命這一程序；明確委員的任職期限，原則上可與檢察長任期協(xié)調(diào)一致，連任不超過兩屆。任期屆滿仍需留任的，可由檢察長重新提請人大常委會任命。既為經(jīng)驗(yàn)豐富的委員繼續(xù)留任提供條件，同時(shí)也能夠及時(shí)補(bǔ)充新鮮血液。第二，建立委員履職考評及退出機(jī)制。將委員的參會次數(shù)、發(fā)表意見情況、帶頭學(xué)習(xí)調(diào)研、紀(jì)律作風(fēng)等情況作為考核履職情況的量化指標(biāo)，由委員個(gè)人向檢委會年度述職，以此作為評價(jià)依據(jù)。明確檢委會委員的免職條件，例如不再具有檢察官身份的、履職情況不合格的、嚴(yán)重違法違紀(jì)并受到行政記大過以上處分的、因故意或重大過失造成冤家錯(cuò)案的；等等。對于達(dá)到免職條件的，經(jīng)檢察長提請人大常委會免除職務(wù)，以增強(qiáng)委員的責(zé)任心。

2.細(xì)化檢委會議案決策程序，強(qiáng)化司法屬性。在細(xì)化議案決策程序方面：一是在《議事規(guī)則》中明確上會案件議題的提交時(shí)間、提交材料要求，所有上會議題需按照規(guī)定格式于會議召開前7日提交材料，保證議題報(bào)告質(zhì)量并為委員審議留出充分的準(zhǔn)備時(shí)間。二是改變原有按照行政職務(wù)高低發(fā)言的規(guī)定，發(fā)言順序可設(shè)計(jì)為：由專職委員首先發(fā)表意見，其他委員按照檢察官等級從低到高發(fā)表意見，最后由檢察長發(fā)表個(gè)人意見。三是在表決方式上，可將討論環(huán)節(jié)與表決環(huán)節(jié)相對分離，表決前必須充分討論，明確要求委員發(fā)表個(gè)人意見必須闡述具體理由。在強(qiáng)化司法屬性方面：一是改變傳統(tǒng)通過聽取匯報(bào)獲取信息的方式，以統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件為依托，通過授權(quán)實(shí)現(xiàn)委員會前電子閱卷，以彌補(bǔ)信息遞減的衰弱帶來的弊端，促進(jìn)科學(xué)決策。二是在《組織法》修改時(shí)，取消檢察長否決多數(shù)意見的擱置權(quán)。即在研究、討論案件時(shí)，除檢察長最后發(fā)表意見外，如果檢察長不同意多數(shù)人的意見，根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的民主集中原則，也應(yīng)該作出檢委會決議，而不應(yīng)使多數(shù)人意見形成的決定流產(chǎn)。

（三）逐步放權(quán)、嚴(yán)格限權(quán)，落實(shí)責(zé)任追究

1.逐步放權(quán)和嚴(yán)格限權(quán)。逐步放權(quán)和嚴(yán)格限權(quán)是處理好檢察官辦案責(zé)任制與檢委會關(guān)系協(xié)調(diào)銜接的核心。當(dāng)前的司法責(zé)任制背景下，一方面要合理確定主任檢察官獨(dú)立行使的職權(quán)范圍，另一方面，嚴(yán)格控制議案范圍，合理約束主任檢察官的自由裁量權(quán)限?？梢酝ㄟ^從省級院層面制定《檢委會職權(quán)清單》的方式來限定檢委會議案范圍，并按照不同級別管轄權(quán)限應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分，包括：法律和司法解釋規(guī)定應(yīng)當(dāng)由檢委會審議決定的案件以及《意見》中所列舉的其他情形。明確界定“重大疑難復(fù)雜”案件范圍，以案件訴訟類型、疑難復(fù)雜程度、社會影響力和關(guān)注度等作為綜合考量標(biāo)準(zhǔn)，針對不同級別進(jìn)行界定，重點(diǎn)審議法律適用存在爭議的案件、新類型案件、檢察環(huán)節(jié)終局性案件，訴訟監(jiān)督類案件等。同時(shí)建立案件過濾機(jī)制，發(fā)揮檢委會辦事機(jī)構(gòu)審查把關(guān)職能，審查是否屬于檢委會討論決定的案件范圍并提出依據(jù)報(bào)檢察長決定，嚴(yán)格上會案件提請程序，提高議案的質(zhì)量和效率，以分出更多的時(shí)間和精力來審議其他重大事項(xiàng)。

2.落實(shí)責(zé)任追究。一是堅(jiān)持《意見》中明確的主觀過錯(cuò)追責(zé)為原則，明確確有故意和重大過失造成錯(cuò)案的應(yīng)當(dāng)追責(zé)，委員根據(jù)自己對法律的理解而發(fā)表的意見不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)司法責(zé)任。二是在責(zé)任認(rèn)定方面，區(qū)分檢察官與檢委會之間的責(zé)任劃分，屬于檢察長或檢委會決定事項(xiàng)，檢察官對呈報(bào)審批的以及當(dāng)場匯報(bào)的案件的事實(shí)和證據(jù)負(fù)責(zé)，檢委會對決定事項(xiàng)集體負(fù)責(zé)。在檢委會對外實(shí)行集體負(fù)責(zé)的同時(shí)，還要確立集體內(nèi)部追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，明確委員個(gè)人責(zé)任。以書面會議記錄或同步錄音錄像作為內(nèi)部追責(zé)的依據(jù)，判斷錯(cuò)誤形成的具體原因和主觀過錯(cuò)，細(xì)化確有故意和重大過失的情形及責(zé)任，做到權(quán)責(zé)一致。例如，明知發(fā)表意見錯(cuò)誤故意引導(dǎo)其他委員的，不認(rèn)真履行職責(zé)隨意發(fā)表意見且導(dǎo)致錯(cuò)案嚴(yán)重后果發(fā)生的，屬于應(yīng)知應(yīng)會的法律常識卻故意發(fā)表錯(cuò)誤意見且導(dǎo)致錯(cuò)案嚴(yán)重后果發(fā)生的，等等。

*天津市人民檢察院第二分院［300210］