行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式

●王 琛/文

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式

●王 琛*/文

對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督，促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)基本職能?？茖W(xué)有效的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督有賴于具體的檢察監(jiān)督方式、程序、效力等的創(chuàng)新與設(shè)計(jì)。本文以行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式為研究對(duì)象，對(duì)我國(guó)檢察實(shí)踐中出現(xiàn)的九種行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方式進(jìn)行了概括和梳理，并就各種行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方式的優(yōu)點(diǎn)、不足、實(shí)施效果及完善舉措等進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析。

檢察建議 督促起訴 支持起訴

結(jié)合現(xiàn)行法律及各地司法實(shí)踐，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式主要有發(fā)出檢察建議、督促起訴、支持起訴、提起行政公益訴訟、追究刑事責(zé)任等9種。

一、發(fā)出檢察建議

檢察建議是人民檢察院在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，依法履行職責(zé)，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式。按照建議內(nèi)容的不同，行政執(zhí)法檢察建議可分為糾正違法檢察建議和督促履行職責(zé)檢察建議兩大類。前者主要針對(duì)行政主體在執(zhí)法活動(dòng)中超越職權(quán)、濫用職權(quán)，執(zhí)法不規(guī)范，違反法定程序行使職權(quán)等情形予以監(jiān)督；后者主要針對(duì)行政主體不作為，未履行或者怠于履行法定職責(zé)等情形進(jìn)行監(jiān)督。行政執(zhí)法檢察建議以檢察建議書的形式向被建議單位發(fā)出，一份規(guī)范的行政執(zhí)法檢察建議書一般包括問(wèn)題的來(lái)源或提出建議的起因；應(yīng)當(dāng)消除的隱患及違法現(xiàn)象；治理防范的具體意見(jiàn)；提出建議所依據(jù)的事實(shí)和法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定；被建議單位書面回復(fù)落實(shí)情況的期限等其他建議事項(xiàng)。最高人民檢察院2009年發(fā)布的 《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》對(duì)檢察建議的提出原則、發(fā)送對(duì)象、內(nèi)容要求、適用范圍、提出程序、制發(fā)主體、審批程序等方面作出了相應(yīng)規(guī)定。

作為檢察機(jī)關(guān)履行行政執(zhí)法檢察監(jiān)督職能的常用方式，行政執(zhí)法檢察建議為各級(jí)人民檢察院所普遍采用。實(shí)踐中，一些地方通過(guò)會(huì)簽文件、增強(qiáng)檢察建議針對(duì)性和可行性、建立檢察建議約談及回訪制度、向上級(jí)主管機(jī)關(guān)反映情況等方式，［1］進(jìn)一步提高行政執(zhí)法檢察建議的監(jiān)督效果。需指出的是，部分檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政主體的違法行為發(fā)出的《糾正違法通知書》性質(zhì)上屬于糾正違法類的檢察建議，不宜作為一種獨(dú)立類型的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方式?，F(xiàn)行法律中的《糾正違法通知書》主要適用于偵查、審判和執(zhí)行工作中的違法但不構(gòu)成犯罪的行為，具有特定的內(nèi)涵和發(fā)送對(duì)象。對(duì)一般行政主體的違法行為提出糾正意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一使用《檢察建議書》作為規(guī)范文書形式。

二、督促起訴

督促起訴是指針對(duì)已經(jīng)或可能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失等國(guó)家或社會(huì)公共利益受損的情形，在具有監(jiān)管職能和原告資格的行政主體沒(méi)有依法及時(shí)向法院提起訴訟時(shí)，由檢察機(jī)關(guān)督促其依法提起民事訴訟，通過(guò)法律程序保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的活動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)在經(jīng)調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)確實(shí)存在怠于履行監(jiān)管職能，致使國(guó)家或社會(huì)公共利益遭受損害的情形時(shí)，可以向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)送《督促起訴書》，督促其積極行使訴權(quán)，通過(guò)訴訟程序使受到損害的國(guó)家或社會(huì)公共利益獲得及時(shí)救濟(jì)。

作為國(guó)家所有權(quán)的行使者和公共事務(wù)的管理者而享有的訴權(quán)，不同于一般民事主體享有的訴權(quán)，不能隨意處分。行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的通過(guò)訴訟實(shí)現(xiàn)的公共管理職責(zé)，兼具權(quán)力和公法義務(wù)雙重屬性，必須履行，不可放棄，放棄職責(zé)即構(gòu)成失職。［2］但如果缺乏有效監(jiān)督，其法定義務(wù)的屬性則很可能被忽視。督促起訴可謂針對(duì)這一問(wèn)題量身設(shè)計(jì)的監(jiān)督方案。通過(guò)督促行政機(jī)關(guān)依法提起民事訴訟，能夠有效保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，特別是在防止國(guó)有資產(chǎn)流失方面作用顯著。

三、支持起訴

支持起訴是指人民檢察院對(duì)損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為支持相關(guān)單位或個(gè)人向人民法院起訴并參與訴訟過(guò)程，支持原告的訴訟請(qǐng)求，以保障原告的合法權(quán)益能最終得到法院確認(rèn)的訴訟活動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)支持起訴通常應(yīng)當(dāng)具備三個(gè)基本條件：一是損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為。二是受害方不知道如何起訴，無(wú)力起訴，或因力量單薄難以有效進(jìn)行訴訟。三是受害方自愿接受檢方支持，檢察機(jī)關(guān)的支持起訴不違背起訴人的意愿。在支持起訴程序中，檢察機(jī)關(guān)可根據(jù)案件進(jìn)行調(diào)查取證，與原告或其訴訟代理人協(xié)商舉證、質(zhì)證、和答辯，并可派員出席法庭，宣讀《支持起訴意見(jiàn)書》，支持原告的訴訟活動(dòng)。作為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方式的支持起訴包括兩種情形。一是針對(duì)損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的行為支持具有監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)提起民事訴訟。二是在行政機(jī)關(guān)不作為或違法執(zhí)法損害國(guó)家和社會(huì)公共利益時(shí)，支持具有原告資格但力量薄弱的相關(guān)主體提起行政訴訟，從而通過(guò)支持當(dāng)事人起訴行政機(jī)關(guān)，達(dá)到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)法的目的。檢察機(jī)關(guān)支持起訴對(duì)保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)、補(bǔ)強(qiáng)訴訟力量具有重要意義。特別是在行政訴訟受理難、行政公益訴訟缺位的背景下，對(duì)于監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益作用明顯。隨著立案登記制度的施行和行政公益訴訟的展開(kāi)試點(diǎn)，支持起訴的適用空間將會(huì)有所收縮。

四、提起行政公益訴訟

行政公益訴訟是指在行政主體違法行使職權(quán)或者不作為，造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會(huì)組織無(wú)直接利害關(guān)系，沒(méi)有也無(wú)法提起訴訟的，由檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起行政訴訟，以維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的訴訟制度。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人的身份啟動(dòng)行政訴訟，提請(qǐng)法院判令被告行政主體撤銷或者部分撤銷違法行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)、確認(rèn)行政行為違法或者無(wú)效等。行政公益訴訟具有謙抑性的特征，在提起行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其在一定期限內(nèi)糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)，經(jīng)過(guò)訴前程序沒(méi)有取得監(jiān)督效果，行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)，國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)方可向人民法院提起公益訴訟。

與其他訴訟主體相比，檢察機(jī)關(guān)擁有專業(yè)法律監(jiān)督隊(duì)伍和法定的調(diào)查權(quán)，且不牽涉地方和部門利益，能夠較好地發(fā)揮其自身優(yōu)勢(shì)，代表國(guó)家參與訴訟。行政公益訴訟必須堅(jiān)持以公益為核心，避免不當(dāng)介入到普通行政訴訟領(lǐng)域。同時(shí)，作為行政執(zhí)法監(jiān)督和行政訴訟領(lǐng)域的一項(xiàng)新生制度，2015年7月最高人民檢察院出臺(tái)的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》將行政公益訴訟的適用范圍進(jìn)一步限定為在檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的案件類型，試點(diǎn)方案限定的案件類型有利于突出重點(diǎn)，聚焦核心，通過(guò)穩(wěn)步試點(diǎn)，建立科學(xué)有效的行政公益訴訟制度。

五、追究刑事責(zé)任

對(duì)人民檢察院在行政執(zhí)法檢察監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)工作人員涉嫌瀆職、貪污受賄等刑事犯罪的，及時(shí)交由偵查部門立案?jìng)刹椋ㄟ^(guò)提起公訴和法庭審判，依法追究其刑事責(zé)任。具體程序方面，《廣東省檢察院關(guān)于完善民事行政檢察與職務(wù)犯罪偵查部門協(xié)作機(jī)制的意見(jiàn)》第3條第1款明確規(guī)定：“調(diào)查發(fā)現(xiàn)審判、執(zhí)行人員或者其他國(guó)家工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權(quán)犯罪，需要移送本院職務(wù)犯罪偵查部門立案?jìng)刹榈?，?yīng)當(dāng)逐件登記并提出處理意見(jiàn)，經(jīng)分管檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)后，將證據(jù)材料與調(diào)查情況移送本院職務(wù)犯罪偵查部門，由職務(wù)犯罪偵查部門決定自行調(diào)查或者將案件指定下級(jí)人民檢察院辦理。”

在追究相關(guān)人員刑事責(zé)任的同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)仍可以就完善制度，加強(qiáng)管理，改進(jìn)工作等方面向所在行政單位發(fā)出檢察建議。因此，在正確適用行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方式上，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政檢察部門和刑事檢察之間的相互協(xié)調(diào)和配合非常重要。

六、移交黨紀(jì)政紀(jì)部門處理

黨紀(jì)政紀(jì)規(guī)定與憲法、法律價(jià)值取向一致，違反黨紀(jì)政紀(jì)的人員在行政執(zhí)法過(guò)程中也很容易出現(xiàn)偏差。山東省檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作中，明確要求對(duì)于違反黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的，應(yīng)及時(shí)移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。移交案件時(shí)制作書面的《案件移送函》，說(shuō)明應(yīng)追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的具體人員、事由和依據(jù)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)收到《案件移送函》后，及時(shí)展開(kāi)調(diào)查處理，并將調(diào)查處理結(jié)果函告檢察機(jī)關(guān)。

七、提出口頭糾正意見(jiàn)

對(duì)于行政違法行為顯著輕微，且執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督認(rèn)可度和接受度較高的情形，可通過(guò)提出口頭糾正意見(jiàn)的方式予以監(jiān)督。甘肅省人民檢察院《民行工作情況反映》，2015年第1期中提及，甘肅省玉門市檢察機(jī)關(guān)在2014年集中開(kāi)展的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督活動(dòng)中，針對(duì)該市食品藥品監(jiān)督管理局、農(nóng)牧局、工商管理局、國(guó)土資源局等行政單位執(zhí)法過(guò)程中存在的不守法、不規(guī)范問(wèn)題提出口頭糾正意見(jiàn)32條，均得到被監(jiān)督單位重視和采納，監(jiān)督效果良好。

口頭糾正具有簡(jiǎn)單易行的特點(diǎn)，在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自覺(jué)配合的情況下，也能起到一定的監(jiān)督效果。但口頭糾正意見(jiàn)不如書面的《檢察建議書》正式和規(guī)范，無(wú)法留底備查，能夠引起的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的重視程度通常也低一些。

八、責(zé)令撤銷不當(dāng)行政行為

對(duì)經(jīng)審查確屬明顯不當(dāng)?shù)男姓?zhí)法行為，責(zé)令作出該行為的行政主體予以撤銷。例如，甘肅省玉門市檢察機(jī)關(guān)審查后發(fā)現(xiàn)該市農(nóng)牧局作出的兩起行政處罰決定明顯不當(dāng)，損害了被處罰對(duì)象的合法權(quán)益，遂責(zé)令農(nóng)牧局撤銷該明顯不當(dāng)?shù)男姓幜P決定并依法重新作出處罰。責(zé)令撤銷不當(dāng)行政行為這一檢察監(jiān)督方式出發(fā)點(diǎn)是好的，但已然超出了檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督職權(quán)的范圍，難謂妥當(dāng)。

九、派駐檢察監(jiān)督

對(duì)于行政執(zhí)法不規(guī)范和違法執(zhí)法行為易發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域，借鑒刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督中派駐檢察的做法，下沉檢力，有針對(duì)性地設(shè)立派駐檢察室，開(kāi)展常態(tài)化的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督。最高人民檢察院《民事行政檢察工作情況》第467期提到，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政執(zhí)法單位規(guī)范執(zhí)法、依法行政的意識(shí)和水平不高的現(xiàn)狀，云南省檢察機(jī)關(guān)在全省范圍內(nèi)設(shè)立了140多個(gè)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室和1000多個(gè)民行檢察聯(lián)系點(diǎn)，對(duì)于監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政執(zhí)法單位規(guī)范執(zhí)法效果明顯。又如，在生態(tài)行政違法行為檢察監(jiān)督方面，福建省檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)行政部門建立巡回檢察室，積極介入環(huán)境污染調(diào)查和處置，有效防止了行政執(zhí)法部門不作為或者怠于追究相關(guān)主體環(huán)境污染責(zé)任等行為的發(fā)生。

注釋：

［1］參見(jiàn)王立：《檢察建議約談制度研究》，載《人民檢察》2010年第19期。

［2］參見(jiàn)杜睿哲、趙瀟：《行政執(zhí)法檢察監(jiān)督：理念、路徑與規(guī)范》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。

*本文為國(guó)家檢察官學(xué)院2015年度重點(diǎn)課題《行政執(zhí)法活動(dòng)檢察監(jiān)督問(wèn)題研究》（項(xiàng)目編號(hào)為GJY2015B01）的階段性研究成果。

**國(guó)家檢察官學(xué)院［102206］