我國地方法治建設的實踐、問題及其路徑*

朱未易

(南京市社會科學院政治學法學研究所，江蘇 南京 210018)

我國地方法治建設的實踐、問題及其路徑*

朱未易

(南京市社會科學院政治學法學研究所，江蘇 南京 210018)

我國地方法治建設實踐大致可以分為體制回應型、先行先試型與自生自發(fā)型三種不同的模式，這些實踐模式也或多或少地有著這樣或那樣的局限，但從全國地方法治建設的總體性和普遍性來看，還存在著一些帶有傾向性和典型性的問題，這些問題有可能導致的法治風險應該引起我們的關注和警惕。而優(yōu)化地方法治建設的可能路徑是推進國家頂層制度設計、重塑政府與社會的關系、激活多元主體有序參與、強化公眾評價關鍵環(huán)節(jié)等。

地方法治 實踐 模式 問題 路徑

在我國，地方法治作為一種獨特的法治現(xiàn)象，始終與國家法治同步生長，尤其自“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略確立以來，地方法治的地位逐漸愈益顯現(xiàn)，日趨構成中國社會轉型期逐步走向整體法治的一條主線[1]P39-56。但在國家整體主義法治觀中，地方法治話語一直處于“被遮蔽”的狀態(tài)，曾有學者感慨，地方法治在學術研究和法治實踐中呈現(xiàn)雙重的邊緣化[2]P19-23。隨著我國法治發(fā)展和研究范式的轉換，地方法治必將逐步從法治發(fā)展的邊緣走向中心，地方法治也必將成為當前和今后一個時期中國法學理論研究的重要對象。[3]P50-64本文在法治中國的視野下來考察和檢視地方法治建設的實踐，以期待能夠探尋地方法治建設運行與發(fā)展的客觀規(guī)律性，并在梳理與檢視地方法治建設實踐與問題的基礎上，給予地方法治的未來發(fā)展提供一個可能的方案和路徑。

一、地方法治建設實踐的梳理

美國著名人類學家克利福德·格爾茨認為，法律其實是地方知識，它的地方性不僅在于空間、時間、階級及其他許多方面，更在于它的腔調，即對所發(fā)生的事實賦予一種地方通俗的定性，并將之聯(lián)結到當?shù)仃P于“可以不可以”的通俗觀念。[4]P250地方知識在地方法治中具有基礎性作用，體現(xiàn)了地方法治的個性特征，也決定著地方法治必然以多種多樣的方式運行，并突顯出具有地方法治發(fā)展模式的個殊性，有些地方根據(jù)本地的特征和發(fā)展需求，探索出一些富有地方特色的法治發(fā)展模式，可以說，地方作為與中央相對應的概念，其覆蓋范圍十分寬泛，根據(jù)我國現(xiàn)有的地方法治建設實踐，如果以地方法治建設的內在運行為邏輯，其實踐模式大致可以分為體制回應型、先行先試型與自生自發(fā)型三種。

1、體制回應型。在中國的地方法治實踐中一個最為突出的特點就是：中央出臺政策文件主導各地方法治建設的具體進程，將法治建設作為一項國家任務，自上而下地層層推進，地方黨政部門通過制定貫徹意見，落實中央和國家的有關決定，并輔助以調查研究、公眾參與、專家建議等多種途徑和方法匯集推動地方法治建設的意見和建議，形成在國家法治統(tǒng)一性和指導性之下的地方法治實踐創(chuàng)新，從而及時的響應國家層面法治建設的目標，我們將這種地方法治的實踐稱之為“體制回應型”模式。這一模式的運行有兩個基本特征：一是黨政管理層自上而下的層層推進，從國家層面、省級層面、市級層面、區(qū)縣級層面、再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級基層黨政部門層層貫徹落實、檢查考核；二是黨政管理層自下而上的層層回應，從最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始逐級向上一級黨政管理機關層層報送法治建設推進的情況與績效，并接受上級黨政部門的檢查與考核?？梢钥闯?，這種地方法治建設的模式是在我國科層制結構體系內部運行的，效果如何，完全取決于運行體系內部各級黨政部門領導的主觀性，但由于地方經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展的差異，也導致各地法治建設的不平衡，盡管如此，法治建設自上而下和自下而上的體制回應是暢通的。

作為體制回應型的地方法治實踐模式，如果從時間維度看，從1997年中共十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”開始，一直到2014年中共十八屆四中全會關于“中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定”發(fā)布后的近20年間，我國地方法治建設是一個從被動性體制回應到主動性體制回應、從適應性體制回應到探索性體制回應這樣一個發(fā)展歷程，從2000年前后地方各級省市及以下行政區(qū)域相繼提出“依法治省”、“依法治市”、“依法治縣”的口號和目標，這一時期的地方法治建設具有被動性和適應性的特點，各個地方所謂的法治建設基本路徑主要是貫徹中央的方針政策，并結合地方實際做一些初步的探索。如果從空間維度看，從黨的十八大報告到四中全會關于全面依法治國的重大決定，形成了明晰的法治中國建設思想理論體系，就全面依法治國提出了一系列新概念、新思想、新理論，中央對于“法治中國”的頂層設計和戰(zhàn)略部署，也為地方法治建設指明了方向和路徑，各地方黨委和政府紛紛出臺了本地區(qū)法治建設意見或法治政府建設規(guī)劃，作為對中央部署的回應迅速而又密集，地方黨委的回應側重于對本地區(qū)法治建設進行全方位的戰(zhàn)略部署，涉及地方立法、執(zhí)法、司法等各個方面，而地方政府則就法治政府建設進行專項部署。可以看出，無論是在形式層面還是在內容層面，全國各級地方黨委和政府的這些法治建設意見或規(guī)劃都是在中央的“法治中國”的戰(zhàn)略部署和國家憲法法律的統(tǒng)攝下，地方各級黨委與政府以形式相似和內容相近的方式出臺相關法治建設意見或法治政府建設規(guī)劃，作為一種體制內的響應和回應，一方面體現(xiàn)出國家法治自上而下的有序推進，另一方面又體現(xiàn)出地方法治自下而上的有序回應，形成了上有頂層制度設計下有組織落實保障的互動格局，國家法治與地方法治同處于一個上下貫通的完整系統(tǒng)結構之中，因此，這種體制回應型法治建設模式確實有別于先行先試與自生自發(fā)兩種實踐模式。

2、先行先試型。地方法治建設的先行先試前后經(jīng)歷了近20年的歷程，是在國家沒有出臺相關的法律法規(guī)和頂層政策設計，地方治理和發(fā)展又迫切需要的情形下，地方率先進行的具有探索性和實驗性的地方治理法治化實踐。可以說，先行先試型法治實踐是貫穿于我國社會主義法治建設始終的，其實，地方先行先試型法治實踐的興起和發(fā)育是與內在制度的生成邏輯基本吻合的，制度的生成復雜多變，任何制度的形成都不得不強調復雜的、無止境的試錯過程，而且，這種過程發(fā)生于“歷史性時間”里，出現(xiàn)在具有不確定性的、“發(fā)展中的”環(huán)境里。[3]P50-64學術界通常將這一現(xiàn)象稱為轉型期部分地區(qū)的“先行法治化”[5]P18-23?！跋刃蟹ㄖ位钡姆ɡ磉壿嬍牵合劝l(fā)地區(qū)的法治先行，即中國東部地區(qū)在其經(jīng)濟與社會“先發(fā)”的基礎上，在國家法制統(tǒng)一的原則下，率先推行區(qū)域法治化。[6]P80-84

地方法治建設先行先試的實踐具體包括三個層面：一是理念建構層面，許多省市率先提出了“法治××”的地方法治建設理念和主張。如2004年江蘇率先提出“法治江蘇”的理念，然后自江蘇提出“法治江蘇”以來的十余年間，相繼有四川、寧夏、浙江、云南、海南、廣東、湖北、山西、吉林、湖南、安徽、天津、西藏、陜西、內蒙古等近20個省、市、自治區(qū)提出“法治××”的主張。其中，影響最大的是“法治浙江”、“法治深圳”、“法治廣州”等長三角和珠三角區(qū)域內發(fā)達地區(qū)的省市法治建設實踐，另外，北京和上海主要是通過法治城市的提法確立地方法治建設的理念。

二是制度建設層面，先行先試的制度建設主要以行政程序、生態(tài)保護、城市治理、區(qū)域合作等法制建設最為典型。比如在行政程序法制建設方面，2008年湖南省政府率先制定了《湖南省行政程序規(guī)定》，這一試圖“給行政權力定規(guī)矩”的法治試驗，立刻獲得了法學界的普遍贊譽，該規(guī)定無疑以地方政府規(guī)章的形式填補了中國行政法制夢寐以求的目標之一[7]P115-121。實踐證明，這一先行性的法治政府建設的探索完全符合我國行政法治化的價值取向和發(fā)展方向。截止2016年3月統(tǒng)計，我國地方層面的省市縣三級先后已經(jīng)出臺了15部地方行政程序規(guī)定。①在生態(tài)環(huán)境保護法制建設方面，2014年貴州省出臺了我國首部省級生態(tài)文明建設的地方性法規(guī)，即《貴州省生態(tài)文明建設促進條例》，該條例成為我國地方首個生態(tài)文明建設的基本法，在生態(tài)文明建設和環(huán)境保護等諸多方面體現(xiàn)了規(guī)制的創(chuàng)新性和地方的特色性。在城市治理法制建設方面，全國并沒有制定城市治理的國家法規(guī)和省級地方性法規(guī)的情況下，南京市2012年在全國出臺了首部城市治理條例的地方性法規(guī)，即《南京城市治理條例》，并首創(chuàng)城市治理委員會制度，制定了《南京市城市治理委員會章程》。2013年廣州市政府將該市同德圍地區(qū)老城改造過程中創(chuàng)新的政府與民眾協(xié)商互動(簡稱政民互動)的城市治理法治化創(chuàng)新模式向全市推廣，成立了廣州市公眾咨詢委員會，出臺了《廣州市重大民生決策公眾意見征詢委員會制度》，這一探索性實踐由此產(chǎn)生示范效應，讓廣州迅速在垃圾焚燒、東濠涌整治等領域也成立了各自的公咨委，公咨委制度已經(jīng)成為廣州城市治理法治化的先試模式。在區(qū)域合作法制建設方面，就國家范疇內的區(qū)域合作而言，目前我國的區(qū)域合作的中央立法缺失，地方的區(qū)域合作治理都采取探索性的立法模式，目前具有典型性分析價值的區(qū)域發(fā)展地方性法規(guī)有三個：2006年由廣東省人大常委會通過并頒布實施的《廣東省珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調發(fā)展規(guī)劃實施條例》、2008年由湖南省人大常委會通過并頒布實施的《湖南省長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》、2009年由湖北省人大常委會通過并頒布實施的《武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗促進條例》。

三是實踐操作層面，各地省市在法治建設的具體操作層面，創(chuàng)造了各種形式多樣、內容各異的實施辦法，其中以地方法治建設的評估與監(jiān)測指標體系、法治政府建設的清單制度、區(qū)域合作發(fā)展的軟法規(guī)制體系等較為典型。在地方法治建設的評估或監(jiān)測指標方面，如2008年杭州余杭區(qū)在全國率先制定了我國第一個縣域一級法治指數(shù)——杭州市“余杭法治指數(shù)”正式對外發(fā)布，為全國城市法治建設的績效考評指標體系探索出先行先試的樣本。隨著評估與監(jiān)測指標的進一步完善和發(fā)展，全國的許多省份或城市也相繼制定出臺了符合各地需要的法治建設績效評估或監(jiān)測指標體系。②在法治政府建設的權力清單制度建設方面，2004年河北省出臺了《關于開展推進行政權力公開透明運行試點工作的意見》，在全國首開行政權力清單制度建設之先河。③再如2009年四川省成都市人民政府辦公廳發(fā)布《關于推進行政權力網(wǎng)上公開透明運行工作的意見》，率先在全國建立了行政權力運行網(wǎng)上公開制度。④河北和四川等省市較早實施的權力清單制度是在國家層面沒有制度設計和戰(zhàn)略部署的情況下先行先試的結果，積累了寶貴的實踐經(jīng)驗和進行了有效的制度探索，為2015年中辦和國辦制定和出臺《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》以及相應的制度規(guī)范提供了試點經(jīng)驗和問題導向。在區(qū)域合作發(fā)展的軟法規(guī)制方面，如2006年東北三省簽訂的《東北三省立法運作框架協(xié)議》，開啟了區(qū)域法治建設的軟法規(guī)制新路徑。⑤這種區(qū)域立法合作的實踐表明，“地方法治現(xiàn)象可以存在于某個特定行政區(qū)域，也可以存在于不同行政區(qū)劃間，其以地緣、經(jīng)濟、生態(tài)、社會文化及社會治理需求為紐帶發(fā)展形成法治共同體，目的在于通過建立超越行政區(qū)劃的廣域行政和跨域治理，解決既有行政區(qū)劃導致法治治理存在盲區(qū)的弊端”[8]P123-143+207。我國當下的區(qū)域軟法型治理實踐可謂是地方先行先試型法治實踐的一種新的發(fā)展樣式，根據(jù)有關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，從2008-2016年的九年間列入國家戰(zhàn)略層面區(qū)域發(fā)展的規(guī)范性文件、發(fā)展規(guī)劃、行政協(xié)議等具有軟法屬性的文本就有近50個，⑥這些省際區(qū)域合作與發(fā)展軟法的實施涉及到多個省級行政主體之間的協(xié)調，⑦因此這些軟法實施的難度可想而知，一是省際之間前所未有的經(jīng)濟、社會和文化利益合作發(fā)展的緊迫性，合作發(fā)展協(xié)商與協(xié)議法律依據(jù)的缺失，影響區(qū)域合作的成效；二是跨省級行政區(qū)域如果要進行合作立法，那么合憲性和合法性問題也亟待高位法律制度上的創(chuàng)新與突破。

3、自生自發(fā)型。正如蘇力先生所言，“法制是從社會中生發(fā)出來的，”“一個民族的生活創(chuàng)造了它的法制,”[9]P302,304或者用哈耶克的話說，法律肯定不是為了實現(xiàn)某一已知目的而創(chuàng)造出來的，而毋寧是因為它能夠使那些依據(jù)它而行事的人更為有效地追求他們各自目的而逐漸發(fā)展起來的。[10]P177在當前各地的法治實踐中，自生自發(fā)型地方法治建設的特點除了少數(shù)民族地區(qū)按照我國法律法規(guī)實施有條件的自治外，主要還是體現(xiàn)在全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村、社區(qū)和社會組織基層治理法治化的實踐和探索過程之中，凸顯了基層治理的規(guī)則之治。全國許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村在實施村民自治過程中創(chuàng)造了很多的經(jīng)驗和制度，村民自治是我國法律確立的村級事務管理的基本形式，它的核心就是“讓村民最大限度地參與村內事務管理”，我國最基層的法治建設實踐是鄉(xiāng)村與社區(qū)治理，較為有代表性和典型性的有浙江的“楓橋經(jīng)驗”與“鄉(xiāng)村規(guī)則”⑧等，也有廣東和江蘇的基層治理經(jīng)驗，這些基層治理法治化的試驗、探索和創(chuàng)新，為我國基層治理法治化提供了鮮活的樣本，其個殊化和典型化特征極具分析的價值和意義。

通過對浙江省基層自治的調研發(fā)現(xiàn)，在這些鄉(xiāng)村自治的過程中凸顯出的是“軟法”規(guī)則之治，⑨體現(xiàn)了基層社會治理中“軟法”獨特的規(guī)制功能，“那些不同于傳統(tǒng)法律規(guī)范的規(guī)則將越來越多地在治理中發(fā)揮重要作用，”[11]p94-101+156各種鄉(xiāng)規(guī)民約、社區(qū)公約、社會組織章程等都成為地方基層維護社會秩序和穩(wěn)定的有效手段，這種軟法規(guī)則有很好的治理效果，其治理的過程中突出體現(xiàn)了實體規(guī)則和程序規(guī)則的運用，這些鄉(xiāng)規(guī)民約雖然在原則、條款以及內容上遠不如法律法規(guī)那么的周延和富于邏輯，但是它的實體和程序規(guī)定卻非常適用，契合了鄉(xiāng)村治理的需要和訴求，特別是程序規(guī)則有著鮮明的地方特色。如“夏履程序”規(guī)定村民參與村內事務管理的程序和路徑為：對于村內公共事務，先征求村民意見建議→村兩委會再提出初步方案→民主聽證、聽取意見→黨員討論完善方案→村民代表表決確定→信息反饋、村務公開→辦理村內公共事務接受村民監(jiān)督。在夏履鎮(zhèn)，村級一切事務都按照這一程序辦理，從而收緊“村官”手中權力，體現(xiàn)出基層治理真正還權于民、還政于民的法治理念，也是程序法治在浙江基層社會自治中最突出的運用和體現(xiàn)。

二、地方法治建設問題的檢視

我國地方法治建設的實踐模式具有一定的區(qū)域性和個殊性特征，如果把握失當有可能產(chǎn)生法治風險，比如體制回應型地方法治模式有可能產(chǎn)生忽視公眾參與與評價、拒斥社會自治的發(fā)展、形式主義與教條主義、削弱地方個性與特色、抑制主動性與創(chuàng)造性的法治風險。而先行先試型地方法治模式又有可能產(chǎn)生偏離國家法治建設的主軸、突破國家法律的統(tǒng)一性而與上位法沖突、強化地方本位主義或地方中心主義的法治風險。而自生自發(fā)型地方法治模式也有可能產(chǎn)生突破國家和地方法律法規(guī)的約束、強化規(guī)則的自由主義或實用主義的法治風險。這些個殊化的潛在風險或問題不能不引起關注和警惕，但從全國地方法治建設的總體性和普遍性來看，地方法治建設還存在著一些帶有傾向性和典型性的問題，主要表現(xiàn)在以下七個方面。

1、地方法治建設縱橫向關系法治化的問題。就目前來看，央地關系的法治化還缺乏明確統(tǒng)一的法律規(guī)范，現(xiàn)有的憲法和憲法性法律雖然對中央與地方的人大、政府、法院和檢察院的立法、行政、司法等職能進行了規(guī)定，但并沒有很好地解決法治建設過程中國家整體主義與地方中心主義的權力、資源配置關系，往往產(chǎn)生一統(tǒng)就死、一放就亂的現(xiàn)象，權力和資源都會出現(xiàn)錯配現(xiàn)象，央地各自的權力與責任、權利與義務關系并不明確，地方有限分權雖有規(guī)范性文件明確但缺乏法律的規(guī)定。其二，隨著橫向的地方區(qū)域經(jīng)濟一體化的加速，相互之間跨越行政邊界的深度合作已經(jīng)成為一種必然的發(fā)展趨勢，但問題是區(qū)域法治建設滯后于區(qū)域經(jīng)濟合作，法治理念和法律制度建設都落后于經(jīng)濟文化發(fā)展的現(xiàn)實已經(jīng)成為嚴重制約區(qū)域發(fā)展快速推進的一大瓶頸。這幾年在國家層面連續(xù)而又密集地出臺了全國區(qū)域發(fā)展的幾大板塊規(guī)劃，如《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》、《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》、《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》等都是屬于我國特別重大的區(qū)域發(fā)展的頂層政策制度設計，既需要區(qū)域內各地方跨界合作的政策制度規(guī)范，更需要國家層面出臺高位調整的法律法規(guī)，但現(xiàn)實是國家并沒有出臺調整區(qū)域發(fā)展的法律法規(guī)，地方也沒有或者說無法制定區(qū)域合作的地方性法規(guī)，目前現(xiàn)有國家層面的憲法、法律和行政法規(guī)對跨行政區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展的制度供給缺如，可以說，我國跨行政區(qū)域的經(jīng)濟合作是在一種無法可依的現(xiàn)狀中發(fā)展，這種區(qū)域發(fā)展的法制空窗期現(xiàn)象極易導致區(qū)域發(fā)展的頂層設計和政策制度無法真正落地生效，而且?guī)砹藚^(qū)際合作無法預測的法律、政策和政治風險。

2、地方法治建設的地域不平衡問題。由于經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展的差異導致了地方法治建設的不平衡現(xiàn)象，在區(qū)域分布上出現(xiàn)了發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)法治建設的不平衡，在城鄉(xiāng)結構上出現(xiàn)了城市與農(nóng)村法治建設的不平衡，這兩大差距表面上源于經(jīng)濟的發(fā)展，深層上卻源于人觀念的發(fā)展。上海、江蘇、浙江和廣東等省份在地方法治建設方面有許多的做法要領先于全國其他地區(qū)，其先行先試和自生自發(fā)的創(chuàng)新試驗的探索精神和經(jīng)驗，往往成為各地學習和模仿的樣板。即使是一些危機事件，也能通過制度化手段化解進而轉化成危機治理的經(jīng)驗，往往都能夠形成法治思維→法治方法→轉化矛盾→解決問題→創(chuàng)制規(guī)則→提供經(jīng)驗的良法善治效果。而我國有些欠發(fā)達地區(qū)的基層治理往往缺乏這種思維路徑和行事方式，在處理民眾利益矛盾和沖突事件中往往以維穩(wěn)和權力萬能的思維模式處理問題，導致矛盾激化走向不可調和的沖突，增加了地方治理的風險和危機。

3、地方法治建設的強政府弱社會問題。地方法治建設在強力推進過程中，特別是在一些欠發(fā)達地區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的法治化建設中往往會進一步強化強政府弱社會這一固有的傳統(tǒng)社會治理的特征，突出體現(xiàn)在“四強四弱”：即政府機構強、社會組織弱；行政權力強、社會權利弱；政府運行強、社會參與弱；政府管制強、社會監(jiān)督弱。這種強弱反差現(xiàn)象恰恰違背了法治建設的初衷，忽視了人民群眾作為法治建設主體的作用，弱化了社會自治作為法治建設減壓閥的功能，增加了約束和監(jiān)督行政權力的難度。

4、地方法治建設的形式化與碎片化問題。地方法治建設在有些地方被當成一個體制內封閉操作、形式運作、典型樣板、肯定評價、表彰總結等具有一整套系統(tǒng)化的儀式和過場，至于具體要達到怎樣的目的和效果卻不是主要考慮的問題，比如有不少地方的基層法治建設，今天搞一個法治文化廣場、明天搞一個法治活動中心、后天樹一個象征法的獨角獸等物化的雕塑，只要能有個形式或最好能夠上報紙上電視就是最大的成績和功勞。而另一方面，在社會發(fā)展的轉型時期，整個社會出現(xiàn)的碎片化的現(xiàn)象，也影響了地方法治的建設，產(chǎn)生各自為政、業(yè)務分割，缺乏相互協(xié)調、溝通合作，消解結構的完整性和系統(tǒng)性。在地方法治建設過程中，治理理念、治理結構、治理價值、治理體系和治理措施等方面也呈現(xiàn)出碎片化現(xiàn)象，表現(xiàn)在推進地方法治化過程中理念頻出、概念不斷、常識缺乏、法規(guī)打架、政出多門、借法執(zhí)法、多頭執(zhí)法等。在數(shù)量特征上表現(xiàn)為大量的毫無作用和價值的文件碎片、口號碎片、形式碎片和過程碎片，在地域特征上表現(xiàn)為大量的雷同復制和重復浪費，在功能特征上表現(xiàn)為交叉重疊、部門主義、保護主義、集體行動困境、“孤島”現(xiàn)象和“便車”現(xiàn)象等。

5、地方法治建設的部門利益制度化問題。地方或部門利益制度化在地方的立法、行政、執(zhí)法和司法等部門中程度不同地存在，有些地方利用法治建設的便利塞進了地方或部門利益的私貨，我們從表面上看到的是一條條形式化和規(guī)范化的規(guī)定或程序，在為地方利益或部門利益披上一件合法外衣的同時，一些條款規(guī)定或形式程序的背后卻潛藏著地方或部門獲取利益的機制，用法規(guī)的固化實現(xiàn)地方或部門利益的常態(tài)化、穩(wěn)定化和最大化，不惜損害公民利益、公眾利益和公共利益。

6、地方法治建設的民意缺失問題。有些地方害怕或不敢讓公眾參與到地方法治建設的過程中來，排除了體制外公眾的參與，缺失了民意的評價與表達，雖然有些地方在出臺的法規(guī)或規(guī)范性文件中規(guī)定重大行政決策必須要經(jīng)過公眾聽證、專家論證、風險評估、征求意見等公眾參與的程序性規(guī)定，但實際操作過程中不同程度地打了折扣、走了過場，公眾參與的效果和質量并不高；有些地方在關乎民生的重大的行政決策、地方立法或行政執(zhí)法中屢屢產(chǎn)生民意缺席的現(xiàn)象，公眾參與要么作為一種形式秀，要么干脆連形式都沒有，關起門來拒民意于千里之外。

7、地方法治建設的生態(tài)環(huán)境問題。地方法治建設的生態(tài)環(huán)境亟待改善，雖然全國各地都有程度不同的存在，但是欠發(fā)達地區(qū)尤其嚴重，在制度生態(tài)、政治生態(tài)、經(jīng)濟生態(tài)、社會生態(tài)和文化生態(tài)等方面存在著許多不利于法治建設的阻卻因素，出現(xiàn)了明規(guī)則不用而潛規(guī)則盛行的非法治社會的現(xiàn)象，正如習總書記所講的“有的辦事不靠組織而靠熟人、靠關系，形形色色的關系網(wǎng)越織越密，方方面面的潛規(guī)則越用越靈”[12]P765。形成了辦事不講規(guī)則講關系、做事不講規(guī)矩講權勢、干事不講效果講形式、處事不講原則講情面、出事不講責任講靠山的惡劣生態(tài)環(huán)境，憑關系、用權力、靠金錢成為贏家通吃的致勝法寶。這種危險和惡劣的社會生態(tài)環(huán)境嚴重阻礙了法治建設的進程和發(fā)展，甚至嚴重扭曲了法治建設的理念、原則、目標、任務和措施。

三、地方法治建設優(yōu)化的路徑

地方法治相對于國家法治而言是一種地方治理法治化的過程和狀態(tài)，[13]P230-239對地方法治建設實踐模式與問題的評價與分析，是要努力探尋出地方法治建設的良性發(fā)展之路，使地方法治建設能夠成為推動國家法治進步的基礎性力量。因此，本文提出的可能性路徑就是，強化國家頂層制度設計，重塑政府與社會的關系，激活多元主體有序參與，強化公眾評價關鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)我國地方治理的良法善治。

1、推進國家頂層制度設計。地方法治建設的良性發(fā)展需要在兩個層面上展開，一是既要能夠按照國家法治建設的統(tǒng)一性要求自上而下地有序推進；二是又要能夠結合地方的實際情況自下而上的進行能動性探索。那么，前提是必須強化國家在地方或區(qū)域法治層面的頂層制度設計，這種制度設計應該具有系統(tǒng)性和全局性，需要在憲法和法律、行政法規(guī)和規(guī)章、重大政策部署、一系列規(guī)范性文件等不同制度層面進行統(tǒng)籌設計和推進。

首先是中央與地方縱向關系的法律制度供給。在我國，地方法治能否良性發(fā)展，必須依賴于中央與地方關系的法律制度設計，否則地方法治建設可能會導致“法治割據(jù)”現(xiàn)象的產(chǎn)生，甚至成為“地方保護主義”的代名詞，如在先行先試型和自生自發(fā)型地方法治實踐中，經(jīng)常發(fā)生以“地方特殊性”為由，行“地方保護主義”之實，因此，通過加強中央與地方關系的法治化設計，才可以為地方法治建設提供依據(jù)，而且還能有效緩解甚至消除中央與地方及各個地方之間法治建設的差異，從而確?！胺ㄖ沃袊钡恼w推進和全面落實。中央與地方縱向關系的法制化最主要的是要進一步明確和規(guī)定央地之間在立法、行政和司法領域的權力邊界和法律地位，并應該由中央與地方關系法來進行規(guī)制，這樣不僅可以有效保證國家法制的統(tǒng)一，而且可以為地方法治秩序的形成和發(fā)展創(chuàng)造制度環(huán)境和激勵因素。

其次是地方與地方橫向關系的法律制度供給。面對地方之間合作無法可依的狀況，以及有可能帶來的不可預測的風險或危機，亟待國家層面的法律制度安排，特別是要確定省級地方之間合作各方主體的權力與責任、權利與義務，構建區(qū)際、省際合作與發(fā)展中利益損害方司法救濟的權利和法律機制，為地方和區(qū)域經(jīng)濟合作政策制度的實施提供法律保障。一是區(qū)際和省際合作的法規(guī)制度供給，對于跨省區(qū)域立法，應該賦予國家對跨省級行政區(qū)域經(jīng)濟合作開發(fā)的法律法規(guī)制定權，跨省級行政區(qū)域各方主體具有立法建議權和實施權，同時也具有制定省級行政區(qū)域內實施國家區(qū)域法的地方性法規(guī)。比如在“跨行政區(qū)域合作發(fā)展”、“跨區(qū)域自然資源開發(fā)與治理”、“跨區(qū)域江河湖泊治理與執(zhí)法”、“跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理與執(zhí)法”等方面亟待進行國家層面的立法，以明確跨行政區(qū)域合作與開發(fā)的主體、原則、合法性審查等重大方面的法律事項或授權，以及締結跨行政區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的行政協(xié)議或行政合同的法律效力、法律地位等方面的法律規(guī)定。對于省內區(qū)域合作，應賦予省級行政區(qū)對內經(jīng)濟合作開發(fā)的地方性法規(guī)制定權，并報國家立法部門進行合法性審查和備案。二是區(qū)際和省際合作的軟法制度供給，國家層面和地方層面應該在區(qū)際和省際合作的法律法規(guī)中明確合作各方在立法協(xié)商、政策協(xié)調、執(zhí)法協(xié)作、司法合作等領域簽訂行政合同或行政協(xié)議的法律地位和法律效力，以及規(guī)范區(qū)際、省際或省內合作發(fā)展共同體章程、政策建議、發(fā)展宣言、行動綱領等軟法的實施效力。

2、重塑政府與社會的關系。我國地方法治建設良性發(fā)展在政府與社會關系層面，應該是構建服務型政府與自治型社會的新型社會治理結構，主要可以通過規(guī)范政府權力與推進社會自治予以實現(xiàn)。一是規(guī)范政府權力。構建系統(tǒng)完備的政府行為規(guī)范制度和規(guī)制機制，將政府行為嚴格限制在法律法規(guī)的框架內，將政府行政權力關進制度籠子，讓“法無授權不可為”真正成為公權力行使的一種現(xiàn)實和常態(tài)。因此，規(guī)范政府行為的制度約束主要應該體現(xiàn)在政府的公共信息公開、公共決策透明、行政職權明晰、行政執(zhí)法公開、行政救濟暢通等幾個方面。比如制定并公開政府行政清單制度：如行政信息、行政事項、行政權力、行政服務、行政執(zhí)法、行政責任等清單，對法外行權的行為實施倒查追責機制，以防止政府濫用行政權力以及侵損公民權益或公共利益，形成政府有所作為的正向激勵和負向問責的體制機制。

二是推進社會自治。社會自治除了個人意義上的自治，主要是指社群意義上的自治，社會自治是以政府治理為前提而又與之相區(qū)別的一種治理方式，代表著一種新型的社會治理模式，[14]P39-44可以說推進社會自治與規(guī)范政府權力將形成一種互為相長的政府與社會的新型關系，而且社會自治的推進和實現(xiàn)實際上也是在努力突破傳統(tǒng)的自上而下的社會治理結構模式，從而對構建新型社會治理模式提出了變革性要求。既需要政府的推動和保障，但又要求政府公權力退出社會自治領域，政府是社會自治的助推者，但政府又不是社會自治的直接組織者和領導者，這就要求政府行政權與社會自治權之間的關系既有張力又保持邊界，需要政府為社會自治提供良好的政治與社會生態(tài)環(huán)境，以及法規(guī)和政策制度安排，讓社會自治共同體能夠按照自身的發(fā)展規(guī)律和制度安排去運行。推進社會自治的關鍵是要保障社會自治組織享有的自治權利和行使社會治理的公共權力，而保障的最重要的前提就是為社會自治提供科學的制度體系，這個制度體系可以分為三個層面：一是社會自治的國家法；二是社會自治的地方性法規(guī)、規(guī)章及其規(guī)范性文件；三是社會自治的自我規(guī)制體系。使社會自治及其組織能夠依法享有自治權利，依法規(guī)定自治事項，依法規(guī)范成員行為，依法行使治理權力，依法承擔社會責任，依法接受社會監(jiān)督，依法獲得司法救濟。

3、激活多元主體有序參與。地方法治建設的主體結構在我國絕大部分地區(qū)仍然是單元集權運作結構模式，而非多元分權監(jiān)督結構模式，這也從另一個方面印證了我國地方仍然是體制回應型為主導的法治建設模式。而作為地方法治建設原動力的公民，以及法人和其他社會組織等非公權力組織，是否能使其在真正意義上成為推動地方法治建設的重要力量，則主要取決于地方黨委和政府對地方法治建設主體的正確認知?，F(xiàn)在看來，地方法治建設單靠地方黨委和政府這一單元集權運作結構模式來推進地方法治建設，其局限和弊端顯而易見，有可能進一步強化地方法治建設與國家法治建設的同構，并無法有效回應法治如何落地和社會化等問題，無法有效回應法治建設與社會主體的張力，也無法真正回應法治建設目標與效果的統(tǒng)一性問題。因此，重構地方法治建設的多元主體參與的結構模式，激發(fā)公民、法人和其他社會組織等非公權力組織多元主體參與的熱情，將直接決定未來地方法治建設進一步發(fā)展的方向和效果。而地方法治建設的多元主體有序參與機制的實現(xiàn)得益于兩個層面機制的成功轉型，一是政府公共權力與社會自治權利兩者此消彼長，或者說公權力得到有效的法律規(guī)制，而社會自治獲得制度的支持而有序發(fā)展；二是公眾滿意度評價能夠成為法治建設評價的關鍵環(huán)節(jié)或主導因素。

4、強化公眾評價關鍵環(huán)節(jié)。地方法治建設之所以會出現(xiàn)這樣或那樣的問題，其中一個至關重要的因素是公眾評價的缺席，法治建設目的與效果是否一致取決于公眾的評價，他們才是地方法治建設效果最真實的感受者和受益者，也是地方法治建設成效最重要的評判者和驗收者，他們不是旁觀者，更不是無關者。應該全方位地賦予地方公眾對地方法治建設滿意度的評價權，以及對地方法治建設反映問題與提出建議的權利，將地方法治建設從向上級負責轉到向地方公眾負責的正確軌道上來，只有地方公眾滿意和支持的地方法治建設才是合理和合法的、才是具有正當性的、才是具有真實效果的。

那么，地方法治建設如何構建評價體系？筆者認為應該建立兩個方向的認知：首先是建立理念性認知，應該將公眾對地方法治建設效果進行滿意度評價放在地方法治建設如何構建評價體系最主要的地位，并作為評價地方法治建設績效的前置性要求，以體現(xiàn)人民的主體性和公眾的參與性，以公眾滿意不滿意作為地方法治建設的導向。其次是進行技術性操作，那就是設計和構建公眾對地方法治建設滿意度評價的指標體系和操作程序，這可以從三個方面進行操作性設計：一是滿意度評價指標體系設計，可以從科學民主立法、法治政府建設、公正廉潔司法、法治宣傳教育、城市治理法治、法治社會建設、企業(yè)法治建設、法治隊伍建設、法治建設領導等9個一級指標和設定若干二級指標來獲得公眾對地方法治建設的滿意度評價，使得地方黨委和政府能夠從公眾的滿意評價中獲得支持與動力，從不滿意評價中獲得反思與修正。二是問題反饋指標體系設計，構建客觀問題的選擇性反饋、以及主觀問題的舉例性反饋兩個層面的問題與建議反饋體系，并形成對滿意度主觀評價正向與負向的邏輯證成體系。三是操作程序設計，可以委托獨立第三方組織或團體對地方法治建設績效進行公眾滿意度測評、數(shù)據(jù)統(tǒng)計和建模分析，并向社會公開測評過程和結果。只有構建這種公開公正的以公眾評價為導向的公眾滿意度評價體系，才能更加有助于地方黨委和政府實施的地方法治建設或法治政府建設在目的與效果上的統(tǒng)一，也才能夠讓一方的百姓和群眾真正共享到法治建設的成果和紅利。

注釋：

① 省級4個：《湖南省行政程序規(guī)定》、《山東省行政程序規(guī)定》、《江蘇省行政程序規(guī)定》、《寧夏回族自治區(qū)行政程序規(guī)定》，省會城市3個：《西安市行政程序規(guī)定》、《?？谑行姓绦蛞?guī)定》、《蘭州市行政程序規(guī)定》，地級城市7個：《涼山州行政程序規(guī)定》、《汕頭市行政程序規(guī)定》、《酒泉市行政程序規(guī)定(試行)》、《海北藏族自治州行政程序規(guī)定》、《邢臺市行政程序規(guī)定》、《嘉峪關市行政程序規(guī)定》、《麗江市行政程序規(guī)定》，縣1個：《永平縣行政程序規(guī)定》。另外，還有一些省市正在進行行政程序立法的調研和征求意見，如北京、重慶等。

② 比較有代表性的如《廣東省法治政府建設指標體系》(2013)、《法治江蘇建設指標體系(試行)》(2015)、《法治湖南建設評估指標體系》(2016)等。2016年上海首創(chuàng)政府“法治GDP”指標體系，由6個二級指標和20個左右的三級指標構成的“法治政府依法行政狀況測評指標”,具有客觀性、典型性、可測性和可比性的特點，六個二級指標分別為“制度健全度、公眾參與度、信息透明度、行為規(guī)范度、高效便民度、行為可問責度”，每個二級指標由3個—5個客觀數(shù)據(jù)和社會滿意度數(shù)據(jù)的三級指標構成。參見《滬首創(chuàng)政府“法治GDP”指標體系》,載《解放日報》2016年1月15日。2016年南京首創(chuàng)《法治南京建設監(jiān)測指標(試行)》，由9個一級指標和50個二級指標構成的“法治南京建設監(jiān)測指標”,在全國15個副省級城市中率先建立了動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)與模型，通過全面、客觀、實時的監(jiān)測數(shù)據(jù)，對法治南京建設的現(xiàn)狀進行較長時間的實時監(jiān)視而掌握其動態(tài)的變化，準確測算和評估南京地方法治建設的績效與問題。

③ 具體可參見《“權力清單”公布之后……》，載2006年01月16日《人民日報》。

④ 具體可參見《法治城市創(chuàng)建的成都方式》，載2010年08月22日《成都日報》。

⑤ 具體可參見《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議正式簽署》，載2006年7月18日《城市晚報》。

⑥ 包括涉及國家發(fā)展戰(zhàn)略的有關區(qū)域發(fā)展的意見、綱要、規(guī)劃、協(xié)議等具有軟法屬性的規(guī)范性文件和技術性規(guī)則。如以長江三角洲地區(qū)為例就有《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》(2016)、《國務院關于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導意見》(2008)、《長三角地區(qū)貫徹國務院<指導意見>共同推進若干重要事項的意見》(2008)、《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》(2010)、《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》(2016)、《長江三角洲地區(qū)城市合作協(xié)議》(2004)等。

⑦ 如《促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃》就涉及到山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南等六個省份；《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》就涉及到長三角州區(qū)域內的上海、江蘇、浙江和安徽三省一市；《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》就涉及到京津冀都市圈的北京、天津和河北兩市一?。弧稏|北地區(qū)振興規(guī)劃》就涉及到東北地區(qū)的遼寧、吉林、黑龍江和內蒙古三省一區(qū)。

⑧ 是指浙江在基層和農(nóng)村治理過程中為了保障居民和農(nóng)民的權益與民主參與，健全基層組織建設，制定的完善農(nóng)村社會治理等具有軟法屬性的實體和程序規(guī)則總稱。如“浙江省村級組織工作規(guī)則(試行)”、“浙江省村民代表會議工作規(guī)程(試行)”、還有獨具個性特色的如“夏履程序”、“鄉(xiāng)村典章”、“八鄭規(guī)程”等農(nóng)村自治規(guī)則。

⑨ 正如羅豪才教授所言，“國家治理對法的需求超越了硬法的范疇，軟法就成為一種重要的治理工具。”治理新常態(tài)可資的規(guī)則體系是由不同類別、不同層級、不同效率社會規(guī)范構成的集合體，除國家法律法規(guī)外，還包括市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等多種形式的社會規(guī)范。參見湛中樂、趙玄：《我國軟法規(guī)制的現(xiàn)狀與出路——以大學章程為例的分析》，載《南京社會科學》2015年第6期。

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[14] 張康之.論新型社會治理模式中的社會自治[J].行政學研究,2003,9.

(責任編輯：孫培福)

The practice, problems and route of the local rule of law in China

Zhuwei-yi

(Institute of Political and Law，Nanjing Academy of Social Sciences，Nanjing Jiangsu 210018)

Where the practice of rule of law in our country can be divided into system response type, pilot type and self style three different modes, the mode of practice also has more or less such limitations, but in general and universal national local law construction, there are still some tendentious and typical the problem, these problems may lead to legal risk should arouse our attention and vigilance. The possible path to optimize the construction of local rule of law is to strengthen the top-level system design, reshape the relationship between government and society, activate the orderly participation of multiple subjects, strengthen the key links of public evaluation, etc.

Local rule of law;practice;Pattern;Problem;Route

1002—6274(2017)03—043—08

本文系作者主持的國家社科基金項目“法治中國視野下地方法治建設的理論與實踐研究”(項目號：14BFX006)的階段性成果。

朱未易(1958-)，男，江蘇常州人，南京市社會科學院政治學法學研究所所長、法治研究中心主任、研究員，江蘇創(chuàng)新型城市發(fā)展研究院研究員，研究方向為地方與區(qū)域法治、城市治理法治、社會治理法治等。

DF28

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