國(guó)家治理現(xiàn)代化視域中的地方政府職能優(yōu)化

劉亞娟

（1.西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，西安 710049；2.中共廣西區(qū)委黨校公共管理教研部，南寧 530021）

國(guó)家治理現(xiàn)代化視域中的地方政府職能優(yōu)化

劉亞娟1，2

（1.西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，西安 710049；2.中共廣西區(qū)委黨校公共管理教研部，南寧 530021）

開(kāi)展地方政府職能優(yōu)化研究，既是地方政府自身改革和治理的需要，也是探索地方政府依托中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)提升治理效能的需要。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，現(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)激增，不斷挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的地方政府職能。地方政府職能優(yōu)化必須遵循國(guó)家治理現(xiàn)代化基本內(nèi)涵規(guī)定的正確方向，汲取國(guó)家治理現(xiàn)代化理論體系蘊(yùn)含的基本理念，依托國(guó)家治理現(xiàn)代化的制度優(yōu)勢(shì)探尋有效措施，進(jìn)而不斷促進(jìn)地方政府職能實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的良性轉(zhuǎn)變。

國(guó)家治理現(xiàn)代化；地方政府；職能優(yōu)化

地方政府是一個(gè)歷史范疇，其本質(zhì)上是一種制度安排。本文所述地方政府取狹義理解，是指除去地方國(guó)家立法機(jī)關(guān)和地方國(guó)家司法機(jī)關(guān)之外的地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)。地方政府職能是指地方政府在特定的歷史階段，對(duì)社會(huì)發(fā)展和公民需求所應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)和功能〔1〕。地方政府職能是動(dòng)態(tài)的，國(guó)家可根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的階段性需要，對(duì)其職責(zé)范圍、具體內(nèi)容以及職能部門(mén)間的關(guān)系和行使職能的方式等諸多方面進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)前，我國(guó)深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在此情勢(shì)下，開(kāi)展地方政府職能優(yōu)化研究，不能脫離對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化基本內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)以及制度特點(diǎn)的剖析。

一、地方政府職能優(yōu)化必須遵循國(guó)家治理現(xiàn)代化基本內(nèi)涵規(guī)定的正確方向

從國(guó)家建構(gòu)理論來(lái)看，國(guó)家治理現(xiàn)代化包含國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化兩個(gè)方面〔2〕。相較于我黨執(zhí)政以來(lái)經(jīng)歷的國(guó)家統(tǒng)治和國(guó)家管理階段，國(guó)家治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家主導(dǎo)的力量，注重各方的積極性、參與性，追求自由、民主、公平和正義，力求實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化、程序化和民主化〔3〕。

（一）國(guó)家治理體系現(xiàn)代化規(guī)定了地方政府職能優(yōu)化必須遵循科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的方向

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化從其內(nèi)涵來(lái)講是指國(guó)家治理體系各構(gòu)成要素實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的目標(biāo)狀態(tài)。地方政府是國(guó)家治理體系不可分割的重要組成部分，在推進(jìn)職能優(yōu)化的過(guò)程中當(dāng)然要朝著國(guó)家治理體系現(xiàn)代化規(guī)定的方向努力。

1.科學(xué)化：地方政府職能優(yōu)化必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀合理界定政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的職能范圍。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處在轉(zhuǎn)型時(shí)期，包括公民個(gè)人、家庭、企業(yè)、市場(chǎng)以及原來(lái)從政府機(jī)構(gòu)剝離出來(lái)的部分事業(yè)單位、非營(yíng)利性組織、中介機(jī)構(gòu)在內(nèi)的私領(lǐng)域正在不斷擴(kuò)大，原來(lái)的公共領(lǐng)域界限隨之不斷調(diào)整，那么，給市場(chǎng)和社會(huì)讓渡其施展手腳的合理范圍成為政府職能轉(zhuǎn)變的首要問(wèn)題。具體來(lái)講，就是要讓市場(chǎng)充分發(fā)揮其在資源配置中的決定性作用，讓社會(huì)中的廣大公民以主體身份參與到社會(huì)治理中去。

2.民主化：地方政府職能優(yōu)化必須遵循國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本方式。國(guó)家治理的本質(zhì)特征是突出民主性，這是現(xiàn)代國(guó)家文明進(jìn)步的標(biāo)志。民主化的主要表現(xiàn)是國(guó)家機(jī)關(guān)履行治理職能過(guò)程中的組織民主、決策民主等。從地方政府職能優(yōu)化的主體角度講，治理的過(guò)程離不開(kāi)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、各類(lèi)社會(huì)組織以及廣大公民個(gè)人的多方參與協(xié)作，因?yàn)槎鄠€(gè)主體共同治理社會(huì)公共事務(wù)，能夠在制度層面最大限度地防止一方力量獨(dú)大，危害其他方面利益，有效避免“治理失靈”。在治理決策時(shí)，民主則體現(xiàn)在根據(jù)各治理主體所占權(quán)重進(jìn)行加權(quán)表決，而不僅僅是強(qiáng)調(diào)集中。

3.規(guī)范化：地方政府職能優(yōu)化的過(guò)程必須遵照法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定設(shè)置、組織并有序運(yùn)行，保證履職過(guò)程公平、合理、公正、透明。遵循國(guó)家制度框架，按照國(guó)家治理現(xiàn)代化的總體要求，促使治理主體運(yùn)用科學(xué)的治理方式，采用規(guī)范的政府治理流程，合乎規(guī)范地作用于治理客體，最終實(shí)現(xiàn)良好的治理績(jī)效。同時(shí)要求地方政府的行政執(zhí)行過(guò)程必須公開(kāi)接受多方監(jiān)督，確保行政執(zhí)行在陽(yáng)光下運(yùn)行。

（二）國(guó)家治理能力現(xiàn)代化規(guī)定了地方政府職能優(yōu)化必須做到與社會(huì)公眾期望相符

國(guó)家治理能力一般被理解為國(guó)家治理體系的執(zhí)行能力，治理方式、治理過(guò)程和治理結(jié)果三個(gè)方面是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)容框架。

1.地方政府職能優(yōu)化要求治理方式法治化、信息化。國(guó)家治理能力是指各級(jí)政府運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力。一方面，地方政府職能優(yōu)化體現(xiàn)了其作為國(guó)家治理體系組成部分的服從性和統(tǒng)一性，整個(gè)過(guò)程體現(xiàn)高度的法治化。其表現(xiàn)在管理社會(huì)各方面事務(wù)的過(guò)程中，就是要以法規(guī)制度的形式對(duì)各管理對(duì)象進(jìn)行明確界定，不能隨意“越界”，或者是管理執(zhí)行不到位。另一方面，地方政府職能優(yōu)化也要體現(xiàn)政府在治理過(guò)程中向全社會(huì)公開(kāi)、透明的內(nèi)在特點(diǎn)，減少社會(huì)公眾對(duì)地方政府職能執(zhí)行過(guò)程公正性的質(zhì)疑和批評(píng)。

2.地方政府職能優(yōu)化在執(zhí)行過(guò)程中體現(xiàn)為高效、公平。具體應(yīng)做到：一是以國(guó)家治理現(xiàn)代化為最高目標(biāo)，即以公共利益的最大化與治理效能的最優(yōu)化作為標(biāo)桿實(shí)施職能優(yōu)化。地方政府職能優(yōu)化要以滿足轄區(qū)內(nèi)廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要為目標(biāo)，注重效率和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)重要指標(biāo)，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)總效益最大化。二是強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、公民個(gè)人三方面實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的協(xié)同共治關(guān)系。三方協(xié)同共治，既能避免決策過(guò)程中因?yàn)槿笔硞€(gè)利益主體而形成的決策盲區(qū)，也有利于決策結(jié)果的貫徹落實(shí)。地方政府要以維護(hù)社會(huì)的公平、正義為前提，努力打造運(yùn)行成本低、執(zhí)行能力強(qiáng)的高效政府。

3.地方政府職能優(yōu)化的結(jié)果要和社會(huì)發(fā)展潮流契合，與社會(huì)大眾的期望相符。政府治理的目標(biāo)是高效率高質(zhì)量地提供滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。地方政府作為供給方，其提供的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品應(yīng)該和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平同步，與社會(huì)公眾的期望吻合。這樣做，一方面可以增強(qiáng)人民群眾作為社會(huì)主義勞動(dòng)者的獲得感，另一方面能夠激發(fā)人民群眾作為社會(huì)主義國(guó)家主人翁的自豪感，進(jìn)而增強(qiáng)中華民族的凝聚力和向心力。

二、地方政府職能優(yōu)化需要汲取國(guó)家治理現(xiàn)代化理論體系蘊(yùn)含的基本理念

國(guó)家治理現(xiàn)代化意在突破傳統(tǒng)的國(guó)家管理方式，將市場(chǎng)和社會(huì)引入國(guó)家治理體系，通過(guò)為社會(huì)發(fā)展提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的目標(biāo)，而這一系列戰(zhàn)略部署離不開(kāi)相對(duì)成型的理論體系的引導(dǎo)。

（一）治理理論為地方政府職能優(yōu)化提供先進(jìn)的治理理念

有學(xué)者認(rèn)為，治理理論是“市場(chǎng)失靈”和“政府缺陷”的有益補(bǔ)充。一方面因?yàn)槭袌?chǎng)不能單獨(dú)提供公平性給社會(huì)，也無(wú)力獨(dú)自承擔(dān)社會(huì)資源的有效配置；另一方面，政府行政過(guò)程是由行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的，作為“經(jīng)濟(jì)人”一面的行政領(lǐng)導(dǎo)，其追逐個(gè)人利益的本性難以自行消除，導(dǎo)致行政領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)、市場(chǎng)之間有互不相容之勢(shì)，服務(wù)差、效率低、信任危機(jī)等成為社會(huì)公眾詬病政府的高頻詞匯。至此，治理理論以其工具實(shí)用性的優(yōu)勢(shì)很快被社會(huì)接納。

1.地方政府職能優(yōu)化要重視多元治理主體的培育。治理的實(shí)質(zhì)是建立網(wǎng)絡(luò)化的合作共贏機(jī)制，應(yīng)該說(shuō)，政府在治理模式當(dāng)中只是主體之一，其地位與傳統(tǒng)管理時(shí)期不可同日而語(yǔ)。治理模式需要關(guān)注合作機(jī)制內(nèi)的每個(gè)主體，更要注重通過(guò)各主體間科學(xué)的協(xié)作方式以實(shí)現(xiàn)多方共贏。在實(shí)踐中，應(yīng)堅(jiān)決轉(zhuǎn)變權(quán)力運(yùn)行中的單一向度和自上而下的機(jī)制，使政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間形成信息溝通順暢、協(xié)商過(guò)程民主、決策結(jié)果科學(xué)的機(jī)制。當(dāng)然，建立健全這樣的機(jī)制，政府需要承擔(dān)起培育、引導(dǎo)公民、社會(huì)、市場(chǎng)成為治理主體組成部分的責(zé)任，這也是地方政府職能優(yōu)化的一項(xiàng)具體任務(wù)。

2.地方政府職能優(yōu)化要實(shí)現(xiàn)全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變。新中國(guó)成立后，受前蘇聯(lián)社會(huì)主義建設(shè)模式的影響，我國(guó)在行政管理上推行全能政府的管理方式，在經(jīng)濟(jì)管理上實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式，幾乎在所有領(lǐng)域都是政府大包大攬。在國(guó)家建立初期，這些管理方式迅速地實(shí)現(xiàn)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的復(fù)蘇和發(fā)展，但是，在國(guó)家建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期之后，傳統(tǒng)的行政管理方式已難以為繼，政府不再是單純的指揮者，而應(yīng)該是緊跟時(shí)代脈搏的服務(wù)者和引導(dǎo)者，要盡快實(shí)現(xiàn)全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變。

3.地方政府職能優(yōu)化要體現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)調(diào)統(tǒng)領(lǐng)作用。地方政府職能優(yōu)化的過(guò)程，是考驗(yàn)政府如何智慧地聚集力量推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程。不能以為培育擴(kuò)大治理主體、搞好公共服務(wù)就可以萬(wàn)事大吉，還需要在公共管理過(guò)程中帶上“透視鏡”，扮演診斷者和鑒定者的角色。地方政府職能優(yōu)化必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的原則，并使地方政府積極發(fā)揮協(xié)調(diào)統(tǒng)領(lǐng)作用，科學(xué)、民主、依法和有效地治國(guó)理政。

（二）公共服務(wù)理論引導(dǎo)地方政府職能優(yōu)化要擺正服務(wù)位置，以最優(yōu)的方式為最廣大人民群眾服務(wù)

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)政府在理論研究與實(shí)踐試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，利用市場(chǎng)與社會(huì)的力量，推行公共服務(wù)社會(huì)化，提出了建設(shè)服務(wù)型政府戰(zhàn)略。

1.地方政府職能優(yōu)化要以社會(huì)利益和公民利益為本位，切實(shí)擺正服務(wù)位置。服務(wù)型政府的理論本質(zhì)是堅(jiān)持以人為本的執(zhí)政理念，強(qiáng)化和突出政府的公共服務(wù)職能。對(duì)現(xiàn)代國(guó)家來(lái)講，政府在其中充當(dāng)著管理社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的載體和工具的作用，不僅提供了公民充分表達(dá)民主意識(shí)的多種機(jī)會(huì)，而且有效維護(hù)了市場(chǎng)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在我國(guó)，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)是接受最廣大人民委托，運(yùn)用人民給予的權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、市場(chǎng)繁榮、生態(tài)環(huán)境良好、人民生活幸福為己任，由此，對(duì)于地方政府職能優(yōu)化，必然需要立足于社會(huì)和公民的利益，加強(qiáng)公共服務(wù)職能建設(shè)，如此方能彰顯政府的誠(chéng)意與能力。

2.地方政府職能優(yōu)化要凸顯為最廣大人民群眾利益服務(wù)。隨著改革不斷深化，政府改革日漸觸及深層次的矛盾和重大利益調(diào)整，當(dāng)前的政府改革必須硬觸既得利益者，打破既得利益藩籬。對(duì)地方政府而言，機(jī)關(guān)公務(wù)員是其最主要最直接的改革執(zhí)行主體，改革具有“自我革命”的特征。推進(jìn)地方政府職能優(yōu)化，要徹底打破借改革名義為小團(tuán)體、小圈子或既定階層謀私利的行為，也就是說(shuō)，地方政府職能優(yōu)化，要圍繞社會(huì)公共利益和廣大社會(huì)公眾的切身需求開(kāi)展工作，既要體現(xiàn)全局意識(shí)，又要體現(xiàn)接地氣的親民作風(fēng)，切實(shí)為最廣大人民群眾利益服務(wù)。

3.地方政府職能優(yōu)化要采用適宜的服務(wù)方式。推動(dòng)地方政府職能優(yōu)化，沒(méi)有千篇一律的模式，只要符合可持續(xù)性、可行性，又便于操作，就是適宜的好方法。具體來(lái)講，一要建構(gòu)并健全服務(wù)型政府的服務(wù)過(guò)程，最為首要的就是按照黨的全心全意為人民服務(wù)的宗旨，堅(jiān)持以人為本，重新確立政府的角色定位。二要增強(qiáng)公務(wù)員的服務(wù)意識(shí)和行政能力，公務(wù)員是政府行政執(zhí)行的主體，其素質(zhì)和職業(yè)技能都會(huì)影響政府職能的發(fā)揮效果。三要提高公民的主體參與素質(zhì)，積極搭建政府與公民的互動(dòng)平臺(tái)，重視從觀念上引導(dǎo)公民參與政府治理。當(dāng)然，健全完善服務(wù)型政府體制機(jī)制保障工作也不容忽視〔4〕。

三、地方政府職能優(yōu)化應(yīng)依托國(guó)家治理現(xiàn)代化的制度優(yōu)勢(shì)探尋有效措施

在國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下，地方政府職能優(yōu)化意味著民主化、科學(xué)化、規(guī)范化，這種優(yōu)化在實(shí)踐中要經(jīng)歷全能政府——有限政府——服務(wù)型政府的漸進(jìn)變化過(guò)程。面對(duì)挑戰(zhàn)，地方政府可依托國(guó)家治理現(xiàn)代化內(nèi)涵的制度優(yōu)勢(shì)，從職能定位的提供者和使用者兩個(gè)視角切入并實(shí)施其職能優(yōu)化。

（一）地方政府以提供者為視角的職能優(yōu)化

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)的不斷發(fā)展以及人們民主意識(shí)、法治意識(shí)的提高，倒逼政府重新審視其職能邊界，并自覺(jué)向逐漸成長(zhǎng)起來(lái)的市場(chǎng)、社會(huì)讓出地盤(pán)，在培育治理主體的同時(shí)，重視通過(guò)效能建設(shè)提升其行政能力。

1.確定政府職能的邊界。改革開(kāi)放以來(lái)，在我國(guó)進(jìn)行的七次行政機(jī)構(gòu)改革中，政府職能轉(zhuǎn)變是重要內(nèi)容。2013年的改革，突出強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位的問(wèn)題。這恰好反映出，政府需要為成長(zhǎng)中的社會(huì)組織提供寬松環(huán)境，同時(shí)為社會(huì)主義市場(chǎng)的茁壯成長(zhǎng)讓出地盤(pán)，守住政府本分，切實(shí)發(fā)揮政府提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品、保障公平競(jìng)爭(zhēng)的政策環(huán)境、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)、維護(hù)市場(chǎng)秩序良性有序運(yùn)轉(zhuǎn)的重要作用。

2.培育治理主體分層多元成長(zhǎng)。由于受封建傳統(tǒng)思想的影響，有相當(dāng)一部分人缺乏民主性和創(chuàng)新性，客觀上形成了強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)的客觀事實(shí)。加之現(xiàn)當(dāng)代國(guó)家經(jīng)歷的多次社會(huì)改革，觸及一部分人的既得利益，因而導(dǎo)致一些人信奉明哲保身的思想，以各類(lèi)變種的形式麻痹著自己的精神世界。這樣的社會(huì)認(rèn)知狀態(tài)與現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的要求是不相符合的。對(duì)此，政府必須承擔(dān)起倡導(dǎo)社會(huì)責(zé)任意識(shí)和培育公共人文精神的責(zé)任，引導(dǎo)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)主體和公民主動(dòng)承擔(dān)越來(lái)越多的治理職責(zé)。

3.通過(guò)效能建設(shè)激活政府治理資源，不斷提升政府治理能力。效能建設(shè)是國(guó)家各級(jí)機(jī)關(guān)從改進(jìn)工作作風(fēng)入手，推動(dòng)服務(wù)意識(shí)、工作能力、行政效率諸環(huán)節(jié)不斷上臺(tái)階，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)提升工作效率、管理效益和社會(huì)效果的綜合性工作。吳建南等人通過(guò)實(shí)證研究，將效能建設(shè)歸結(jié)為權(quán)力制約、能力建設(shè)、激勵(lì)問(wèn)責(zé)三個(gè)方面〔5〕。隨后吳建南團(tuán)隊(duì)通過(guò)對(duì)我國(guó)30個(gè)省份效能建設(shè)的進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，效能建設(shè)對(duì)政府績(jī)效有一定促進(jìn)作用，對(duì)于提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)的行政規(guī)范度和政府透明度效果尤其顯著。同時(shí)指出，在我國(guó)地方政府建設(shè)中，通過(guò)效能建設(shè)能夠激發(fā)政府管理潛能，提高政府競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）地方政府以使用者為視角的職能優(yōu)化

地方政府不僅是我國(guó)政治制度的組成部分，而且是國(guó)家制度的使用者。地方政府職能優(yōu)化，就要對(duì)政府自身所處的制度體系深入剖析，充分挖掘根本政治制度、基本政治制度以及基本經(jīng)濟(jì)制度內(nèi)涵的優(yōu)勢(shì)因素。

1.人民代表大會(huì)制度作為根本政治制度為地方政府職能優(yōu)化搭建平臺(tái)。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，具有豐富內(nèi)涵，主要包括主權(quán)在民制度、民主集中制度、選舉制度等基本制度，并形成以主權(quán)在民制度為本質(zhì)和核心內(nèi)容，以民主集中制度為組織和運(yùn)行原則，以選舉制度為前提和基礎(chǔ)，以人大工作制度為形式和實(shí)體的結(jié)合體與統(tǒng)一體〔6〕。在政治文明范疇中，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一于人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在邏輯中。人民代表大會(huì)與人民、執(zhí)政黨的關(guān)系是最基本的政治關(guān)系，人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，執(zhí)政黨通過(guò)人民代表大會(huì)執(zhí)掌國(guó)家權(quán)力〔7〕。地方政府職能優(yōu)化順理成章地可以借助人民代表大會(huì)傾聽(tīng)民意，并將人民意愿反映在政府治理的具體措施中。

2.基本政治制度為地方政府職能優(yōu)化凝聚力量。我國(guó)有三大基本政治制度，即中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是執(zhí)政黨團(tuán)結(jié)各民主黨派、凝聚力量、共商國(guó)家發(fā)展大計(jì)的制度依據(jù)。民族區(qū)域自治制度則是執(zhí)政黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)各族人民，幫助其充分發(fā)揮民族優(yōu)勢(shì)與特色，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的重要保障。基層群眾自治制度是社會(huì)公眾對(duì)于和自身利益相關(guān)的各項(xiàng)事務(wù)，在遵守法律法規(guī)的前提下，表達(dá)自身利益訴求的政策通道。地方政府職能優(yōu)化要充分利用三大基本政治制度，塑造良好政府形象，增強(qiáng)政府在社會(huì)公眾中的公信力，為基層民主發(fā)展提供制度保障，凝聚社會(huì)力量，共同為國(guó)家發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

3.公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度為地方政府職能優(yōu)化夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。一方面，堅(jiān)持公有制主體地位，是充分發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力和影響力的重要保障；另一方面，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，是孵化各類(lèi)市場(chǎng)主體良性競(jìng)爭(zhēng)的有力手段。兩者共生同存，形成國(guó)有經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生動(dòng)局面。地方政府職能優(yōu)化應(yīng)該充分發(fā)揮我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)，積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治治理同步繁榮。

綜上所述，地方政府職能優(yōu)化必須立足國(guó)情，緊跟時(shí)代潮流，必須把握國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)。同時(shí)對(duì)地方政府自身所處制度體系進(jìn)行深刻剖析，挖掘其優(yōu)勢(shì)因素，不斷促進(jìn)地方政府職能實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的良性轉(zhuǎn)變。

〔1〕方 雷.地方政府學(xué)概論〔M〕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010：95.

〔2〕陳 亮，王彩波.國(guó)家治理現(xiàn)代化：國(guó)家治理詮釋與實(shí)踐路徑〔J〕.重慶社會(huì)科學(xué)，2014（9）：35-42.

〔3〕許耀桐.應(yīng)提“國(guó)家治理現(xiàn)代化”〔N〕.北京日?qǐng)?bào)，2014-06-30（08）.

〔4〕傅治平，李一鳴，宋可玉.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與政府角色定位〔M〕.北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2011：25-30.

〔5〕吳建南，馬 亮，楊宇謙.比較視角下的效能建設(shè)：績(jī)效改進(jìn)、創(chuàng)新與服務(wù)型政府〔J〕.中國(guó)行政管理，2011（3）：35-37.

〔6〕程湘清.什么是人民代表大會(huì)制度〔J〕.中國(guó)人大，2004（11）：47-48.

〔7〕肖金明.人民代表大會(huì)制度的政治效應(yīng)〔J〕.法學(xué)論壇，2014（3）：5-15.

責(zé)任編輯 李 雯

D63

A

1009-1203（2017）03-0071-04

2017-04-09

劉亞娟（1975-），女，陜西渭南人，西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院博士研究生，中共廣西區(qū)委黨校公共管理教研部副教授，主要研究方向?yàn)檎畡?chuàng)新與績(jī)效治理。