地方政府債券發(fā)行機制改革深入推進

2016年，財政部按照黨中央、國務院的決策部署，積極應對國內外經(jīng)濟金融環(huán)境挑戰(zhàn)，深入推進地方政府債券（以下簡稱地方債）發(fā)行機制改革，指導各地圓滿完成地方債發(fā)行任務，有力保障了積極財政政策的有效實施，減輕了地方償債壓力，為防范和化解地方債務風險、促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長發(fā)揮了重要作用。

一、發(fā)行基本情況

2016年，除深圳以外的35個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市，以下簡稱省份）共發(fā)行地方債60458.4億元，其中，新增債券11699.4億元，置換債券48759億元。新增債券中，一般債券7636.4億元，完成全年計劃的99.9%；專項債券4000億元，完成全年計劃的100%。按發(fā)行方式區(qū)分，公開市場發(fā)行44674.7億元，定向承銷發(fā)行15783.7億元。

二、主要特點及成效

（一）發(fā)行規(guī)模大幅增加，發(fā)行利率明顯下降。2016年，地方債發(fā)行規(guī)模同比增長近60%，發(fā)行規(guī)模約占整個債券市場發(fā)行總量的17%,是占比最高的中長期債券品種。地方債平均發(fā)行利率為2.93%,同比下降50個基點。其中，置換債券的發(fā)行利率大大低于此前通過非政府債券方式舉借債務的成本，為地方大幅減輕了債務付息壓力。地方債發(fā)行定價市場化水平穩(wěn)步提升，公開發(fā)行平均利率整體高于同期限國債收益率約13個基點，同時，各地地方債公開發(fā)行利率呈現(xiàn)分化，上海、北京等省份相對較低，而內蒙古、黑龍江等省份相對較高。

（二）地方存量債務置換加速推進，定向承銷占比穩(wěn)步提升。2016年置換債券發(fā)行規(guī)模同比增幅超過50%，2015年、2016年累計已發(fā)行置換債券8.1萬億元。各地積極采用定向承銷方式發(fā)行置換債券，規(guī)模占全年置換債券規(guī)模的32.4%，同比提高7個百分點，較好地發(fā)揮了定向承銷方式不發(fā)生資金流、對債券市場沖擊較小等優(yōu)勢。

（三）期限結構保持穩(wěn)定，發(fā)行節(jié)奏平穩(wěn)有序。2016年地方債加權平均期限為6.3年，與上年基本持平。按照財政部有關規(guī)定，地方財政部門綜合考慮項目資金需求、庫款情況、債券市場狀況等因素，科學安排債券發(fā)行，每季度置換債券發(fā)行量控制在本地區(qū)置換債券發(fā)行規(guī)模上限的30%以內，有效避免了各地競相發(fā)債及其可能造成的相互“踩踏”，較好地實現(xiàn)了地方債發(fā)行與國債發(fā)行的相互協(xié)調。

（四）自發(fā)自還機制進一步規(guī)范，透明度逐步提高。按照財政部有關文件要求，各地統(tǒng)一了地方債招標日、繳款日、債權登記日和上市日等日期設定，將招標日與上市日時間間隔縮短至3個工作日，進一步優(yōu)化債券招標發(fā)行規(guī)則、債券發(fā)行兌付辦法等制度，加強地方債發(fā)行現(xiàn)場管理。同時，增加披露了一些社會各界比較關注的信息，包括截至2014年底、2015年底的地方政府債務余額情況，2015年、2016年地方政府債務限額情況，各地區(qū)全口徑財政數(shù)據(jù)等。地方債發(fā)行規(guī)范化、透明化水平不斷提高。

（五）投資主體趨于多元化，流動性有所改善。在截至2016年12月31日的地方債余額中，商業(yè)銀行持有比例約為88%，同比下降約5個百分點，政策性銀行、證券公司、基金、保險公司持有比例均有不同程度的增長。地方債質押功能進一步增強，全年地方債質押式回購規(guī)模為27.4萬億元，同比增加18.1萬億元；用于央行中期借貸便利（MLF）等貨幣政策操作和中央、地方國庫現(xiàn)金管理的地方債質押余額為2.9萬億元，同比增加2.6萬億元。地方債現(xiàn)券交易量明顯增長，全年地方債現(xiàn)券共成交2.2萬億元，同比增加1.9萬億元。

三、采取的主要措施

（一）完善地方債發(fā)行管理制度。一是印發(fā)《關于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知》，規(guī)范地方債發(fā)行各方面的工作，進一步指導地方財政部門做好全年地方債發(fā)行管理。二是印發(fā)《地方政府債券發(fā)行現(xiàn)場管理工作規(guī)范》，進一步加強地方債發(fā)行現(xiàn)場管理，防范有關風險。三是印發(fā)《關于規(guī)范地方政府債券發(fā)行安排備案材料格式的通知》，統(tǒng)一各地備案材料內容，并要求涉及公開發(fā)行置換債券提前置換以后年度到期債務的，各級財政部門、存量債務債權人、債務人、有關主管部門按規(guī)定事先簽訂四方協(xié)議，報當?shù)貙T辦備案，督促地方財政部門扎實做好置換債券發(fā)行前期準備工作，推動置換債券資金及時支付，避免資金閑置沉淀。

（二）均衡地方債發(fā)行節(jié)奏，平穩(wěn)銜接國債與地方債發(fā)行。一是要求各地每季度末報送下季度存量債務分月到期量和置換債券發(fā)行初步安排，財政部匯總各地情況后及時反饋地方財政部門，作為其制訂具體發(fā)行計劃的參考，增強發(fā)債的計劃性。二是認真審核各地備案的發(fā)行安排，按照每季度置換債券發(fā)行量不超過全年置換債券規(guī)模上限30%的要求，動態(tài)控制各地置換債券季度發(fā)行量，均衡發(fā)行節(jié)奏。三是要求各地在確定債券發(fā)行具體時間時，至少提前7個工作日將具體發(fā)行日期報財政部備案，財政部按照“先備案先得”的原則協(xié)調各地發(fā)行時間等發(fā)行安排，避免國債、地方債相互“擠出”，也防止出現(xiàn)多地同時發(fā)債以及相互攀比中標利率等情況。

（三）密切協(xié)調配合，加強對地方債發(fā)行服務機構的業(yè)務指導。建立與人民銀行的信息共享機制，每月月初向人民銀行提供上月地方債發(fā)行有關情況，加強地方債發(fā)行管理與貨幣政策操作的協(xié)調配合。推動人民銀行在常備借貸便利（SLF）、中期借貸便利（MLF）、抵押補充貸款（PSL）等貨幣政策工具操作中更多使用地方債作為抵（質）押品，拓寬地方債抵（質）押用途。進一步加強對中央國債登記公司、上海證券交易所（以下簡稱上交所）等地方債發(fā)行服務機構的業(yè)務指導，不斷提升服務水平，保障地方債發(fā)行工作順利開展。

（四）首次在上交所、上海自貿區(qū)成功發(fā)行地方債，推動地方債投資主體多元化。一是在會同證監(jiān)會等部門深入研究的基礎上，指導上交所完成其政府債券發(fā)行系統(tǒng)（以下簡稱上交所系統(tǒng)）升級改造等工作，批復同意上交所啟用該系統(tǒng)發(fā)行地方債。11月11日，上海市財政局首家通過該系統(tǒng)順利發(fā)行300億元地方債，中信證券、國泰君安等5家券商中標量占比達到33%。較好發(fā)揮交易所債券市場對券商類金融機構的動員作用和對企業(yè)、個人投資者的輻射作用，拓展地方債投資者群體。二是會同人民銀行、銀監(jiān)會等部門研究在自貿區(qū)發(fā)債相關制度安排，指導上海市財政局制定工作方案，會同人民銀行批復同意上海市財政局在自貿區(qū)發(fā)債申請。12月8日，上海市財政局首次在上海自貿區(qū)成功發(fā)行30億元地方債，匯豐銀行（中國）、渣打銀行（中國）、星展銀行（中國）等3家外資法人銀行中標1.8億元，首次實現(xiàn)外資銀行參與中國地方債承銷。