供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的稅收政策

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的稅收政策

陳少強(qiáng) 唐 仲

剛剛結(jié)束不久的中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，2017年是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年，“三去一降一補(bǔ)”將繼續(xù)推進(jìn)。相對于貨幣政策，財(cái)政政策特別是稅收政策在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的作用更加明顯。本文就供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的稅收政策問題談兩點(diǎn)看法。

減稅是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要政策手段

從字面來看，供給側(cè)改革的稅收政策其實(shí)包括增稅和減稅兩類，前者在于讓污染排放成本太高之類的企業(yè)退出，后者則是降低企業(yè)成本，引導(dǎo)企業(yè)按照國家預(yù)定的經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境和人口目標(biāo)發(fā)展。增稅和減稅的路徑截然不同，但二者的目標(biāo)都是為了推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革。

不過，從國外情況來看，結(jié)構(gòu)性改革的稅收政策有特定含義。這是因?yàn)椋瑖馓岢鼋Y(jié)構(gòu)性稅收政策的經(jīng)濟(jì)背景大多是需求不足。例如，針對20世紀(jì)70、80年代的經(jīng)濟(jì)停滯、失業(yè)率高且通脹嚴(yán)重的“滯漲”問題，發(fā)達(dá)國家普遍推行了結(jié)構(gòu)性的稅收政策。無論是“撒伊定律”還是“拉弗曲線”，其實(shí)質(zhì)都是希望通過減稅來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整。在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)，各國普遍使用減稅政策來振興國內(nèi)經(jīng)濟(jì)。自20世紀(jì)80年代以來，美國就經(jīng)歷了里根政府、小布什政府和奧巴馬政府三個(gè)減稅政策周期。其中，里根政府時(shí)期的減稅政策對美國稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整幅度最大，1986年頒布的《稅制改革法案》以“公平、簡化、增長”為目標(biāo)，內(nèi)容除了減稅以外還包括削減稅收優(yōu)惠、合并稅基、簡化稅收征管等。而新當(dāng)選總統(tǒng)特朗普也宣布以全面減稅為核心的經(jīng)濟(jì)政策。

我國提出結(jié)構(gòu)側(cè)改革的背景也是在產(chǎn)能過剩和需求結(jié)構(gòu)升級矛盾突出，經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動(dòng)力不足，金融風(fēng)險(xiǎn)有所集聚，部分地區(qū)困難增多等突出矛盾和問題的背景下開展的。這是周期性、總量性因素和結(jié)構(gòu)性因素疊加的影響，但根源在重大結(jié)構(gòu)性失衡。2016年以來，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)社會保持平穩(wěn)健康發(fā)展，取得了“十三五”良好開局，經(jīng)濟(jì)形勢緩中趨穩(wěn)、穩(wěn)中向好，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間。但要看到，要解決這些矛盾和問題，周期性總量性的宏觀調(diào)控政策顯然難以奏效，收縮供給側(cè)也只能作為基礎(chǔ)，必須依靠供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。只有深化改革，提高供給質(zhì)量，才能實(shí)現(xiàn)供求關(guān)系新的動(dòng)態(tài)均衡。在經(jīng)濟(jì)下行壓力不容忽視和結(jié)構(gòu)性矛盾近期難以根本解決的前提下，就必須通過減稅的政策實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)中求進(jìn)”的政策目標(biāo)——既推進(jìn)結(jié)構(gòu)改革，又保持經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展。因此，中央明確提出2017年的財(cái)政政策要更加積極有效，預(yù)算安排要適應(yīng)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、保障民生兜底的需要。

在2017年全面深化改革過程中，我國推進(jìn)以減稅為基本特征的稅收政策，是基于多方面的考慮：

首先，對企業(yè)而言，稅收負(fù)擔(dān)是一種供給約束。減稅直接減少企業(yè)的負(fù)擔(dān)，降低市場運(yùn)行成本，有利于改善企業(yè)的預(yù)期，穩(wěn)定企業(yè)家的信心，從微觀上激發(fā)企業(yè)的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)新熱情，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的供給能力。

其次，雖然就國際比較而言，中國的宏觀稅負(fù)并不高。但是，中國的稅收結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)使得企業(yè)、尤其是制造業(yè)企業(yè)承擔(dān)了較重的稅收負(fù)擔(dān)，而家庭和個(gè)人承擔(dān)的稅收負(fù)擔(dān)較輕。在經(jīng)濟(jì)下行期，企業(yè)面臨產(chǎn)能過剩、附加值降低、利潤變薄等諸多困難，承受稅負(fù)的能力下降。減稅能夠從邊際上改善制造業(yè)企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，企業(yè)的境況改善效果顯著。

最后，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策組合中，稅收政策的重要程度取決于其調(diào)整空間。中國的稅收結(jié)構(gòu)以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為雙主體稅種，2016年5月全面推開營改增試點(diǎn)后，增值稅在優(yōu)化稅率、簡并稅制、清理稅收優(yōu)惠和提高征管水平等方面還有進(jìn)一步改革的空間。

降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)應(yīng)注意的幾個(gè)問題

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的稅收政策需要從歷史的維度、辯證的維度和系統(tǒng)的維度深入分析。

（一）減稅的空間不會太大

我們應(yīng)清醒地看到，2017年我國進(jìn)一步降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)的空間仍是相對有限的，其理由有：

1.減稅在持續(xù)進(jìn)行。我國自2010年實(shí)施積極財(cái)政政策以來，特別是2016年以來，隨著營改增試點(diǎn)的全面推開，加上前期試點(diǎn)行業(yè)和原增值稅行業(yè)通過營改增的減稅額，預(yù)計(jì)全年減稅總規(guī)模將超過5000億元。另外，我國還采取了小微企業(yè)免征范圍擴(kuò)大、允許企業(yè)追溯研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、節(jié)水及環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠等措施，減稅力度和幅度較大。從某種意義上講，我國處于“減稅”的一種常態(tài)。在這種背景下，期望2017年的減稅政策的力度突然加大是不現(xiàn)實(shí)的。

2.減稅受財(cái)政能力的約束。從財(cái)政收支角度來看，減稅受到的支出剛性約束和財(cái)政赤字約束越來越強(qiáng)。我國堅(jiān)持社會政策要托底，教育、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育、社會保障和就業(yè)、住房保障等基本公共服務(wù)支出具有相當(dāng)?shù)膭傂?，用于脫貧攻?jiān)的各項(xiàng)財(cái)政支出必須得到保障，環(huán)境保護(hù)支出也在逐年增大。在此背景下，一味減稅只會影響社會公共服務(wù)的提供與改善，增加國家的財(cái)政赤字，惡化國家的財(cái)政狀況。

現(xiàn)階段，我國的財(cái)政赤字已經(jīng)處于高位，進(jìn)一步突破面臨困難。2016年中國的財(cái)政赤字預(yù)計(jì)將超過3%，央行預(yù)計(jì)將達(dá)到3.5%。各級政府通過PPP和專項(xiàng)建設(shè)基金等方式擴(kuò)張的政府債務(wù)規(guī)模也不小，財(cái)政部門自9月開始加大對財(cái)政承諾和政府回購的監(jiān)管力度。在防風(fēng)險(xiǎn)的政策導(dǎo)向下，2016年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議并沒有對財(cái)政赤字作出安排，進(jìn)一步突破財(cái)政赤字的限制面臨著相當(dāng)?shù)恼系K。

（二）減稅的視角要擴(kuò)展至稅收制度改革上

當(dāng)前輿論對減稅的討論過多地關(guān)注于稅收負(fù)擔(dān)，其實(shí)我國的減稅政策實(shí)質(zhì)是稅制改革，是服務(wù)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一大局的，目的是建立公平統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有力的稅收制度。其核心在于調(diào)整稅負(fù)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化稅制和國民收入分配格局，培育制度競爭力。例如營改增，降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)只是其附屬效果，其目的更在于健全增值稅的征抵機(jī)制，消除重復(fù)征稅，從而促進(jìn)社會化分工協(xié)作，激發(fā)市場活力，提高市場效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。

我國的稅收制度仍在不少影響供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的問題。例如：稅收收入過度依賴間接稅，需要逐步向直接征稅為主過渡；增值稅的稅率有待于簡并、優(yōu)化，稅收中性原則貫徹不到位；資源稅從價(jià)計(jì)征改革需要進(jìn)一步推進(jìn)；地方稅體系仍然存在缺位，房地產(chǎn)稅改革有所停滯；綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制有待建立；稅收征管的信息化水平還不夠，有待提升“信息管稅”水平。所以，對我國減稅政策關(guān)注的視角要更多地?cái)U(kuò)展至稅收制度改革上面。

（三）減稅要與其他降低企業(yè)成本的措施相配合

企業(yè)成本的構(gòu)成是多樣的，包括稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、融資成本、制度性交易成本、人工成本、能源成本和物流成本等。稅收負(fù)擔(dān)僅是企業(yè)成本的一部分，降低企業(yè)成本需要多項(xiàng)措施共同出擊、相互配合，形成合力。

單就稅費(fèi)負(fù)擔(dān)而言，企業(yè)負(fù)擔(dān)重在不規(guī)范的收費(fèi)。從全國層面看，納入一般公共預(yù)算收入的非稅收入有七款，分別為專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入，另外還有各種政府性基金和社會保險(xiǎn)。涉企收費(fèi)的規(guī)模本身就巨大，如果政府在政策執(zhí)行過程中存在不規(guī)范現(xiàn)象，企業(yè)的壓力更大。

降低企業(yè)成本是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要清理規(guī)范涉企政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)，還要降低各類交易成本特別是制度性交易成本，減少審批環(huán)節(jié)，降低各類中介評估費(fèi)用，降低企業(yè)用能成本，降低物流成本。

另外，要認(rèn)識到企業(yè)成本分為市場決定成本和非市場決定成本。在不存在政府的純市場經(jīng)濟(jì)中，一個(gè)企業(yè)的成本就是另一個(gè)企業(yè)/個(gè)人的收入。從這個(gè)意義上講，降低企業(yè)成本是一個(gè)資源配置與收入分配的問題。所以降成本的關(guān)鍵在于降低因政府各種制度與管制措施產(chǎn)生并由政府決定的企業(yè)成本，讓市場在資源配置中起決定性作用。

（四）要關(guān)注減稅政策的退出問題

宏觀政策的搭配講究的是在某種平衡中尋求最有利的發(fā)展空間。實(shí)施減稅政策需要承擔(dān)社會成本，政策的退出時(shí)點(diǎn)應(yīng)該在社會收益和社會成本出現(xiàn)反轉(zhuǎn)的時(shí)間。

在理論上，由降低企業(yè)稅負(fù)產(chǎn)生的企業(yè)應(yīng)對行為將帶來產(chǎn)出增加、經(jīng)濟(jì)增長，相應(yīng)會對沖部分因減稅導(dǎo)致的財(cái)政收入減少。但是，這并不意味著減稅政策沒有社會成本。減稅或是意味著公共服務(wù)水平的下降，導(dǎo)致某些公眾的福利水平下降；或是帶來財(cái)政赤字的增長，引發(fā)稅收負(fù)擔(dān)的代際傳遞。從根本上來說，減稅政策是以一種收入再分配的方式，激發(fā)部分社會成員的生產(chǎn)動(dòng)力和創(chuàng)造激情，以此恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。

另一方面，長期內(nèi)產(chǎn)出回歸自然水平是經(jīng)濟(jì)定律，長時(shí)間推行減稅政策，不斷降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)的經(jīng)濟(jì)效果是相當(dāng)存疑的。在經(jīng)濟(jì)重新走上正軌、達(dá)到政策目的后，穩(wěn)定稅負(fù)并優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)才是正確的政策選擇。就我國的情況而言，就是要妥善處理好減稅和中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分、中央與地方收入劃分和健全地方稅體系的關(guān)系，把握減稅政策的退出時(shí)機(jī)，統(tǒng)籌各項(xiàng)改革進(jìn)展，以此推進(jìn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。

作者單位：中國財(cái)政科學(xué)研究院

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