農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪情況研究*
——以崆峒區(qū)人民檢察院的辦案為樣本

文◎崔曉暉** 羅旭強(qiáng)***

農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪情況研究*
——以崆峒區(qū)人民檢察院的辦案為樣本

文◎崔曉暉** 羅旭強(qiáng)***

近年來(lái)，國(guó)家對(duì)民生領(lǐng)域，特別是“三農(nóng)”問(wèn)題更加重視，國(guó)家每年下?lián)艿母黜?xiàng)惠農(nóng)資金達(dá)30多項(xiàng)，而“三農(nóng)”資金兌付過(guò)程中發(fā)生的腐敗案件也是居高不下。越來(lái)越多的職務(wù)犯罪案件不斷滋生，并且呈現(xiàn)出新的形態(tài)，嚴(yán)重危害了國(guó)家各項(xiàng)惠農(nóng)政策的實(shí)現(xiàn)，以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定。本文以崆峒區(qū)人民檢察院開(kāi)展“保民生促三農(nóng)”工作以來(lái)查處的農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪案件為樣本，總結(jié)新變化，找出新原因，以期對(duì)如何預(yù)防農(nóng)村基層組織的職務(wù)犯罪有所裨益。

農(nóng)村基層組織 涉農(nóng)職務(wù)犯罪 罪因剖析

一、涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件基本情況

近年來(lái)，平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)人民檢察院將查辦和預(yù)防農(nóng)村基層組織領(lǐng)域內(nèi)的職務(wù)犯罪作為檢察干警開(kāi)展“聯(lián)村聯(lián)戶為民富民”，“保民生促三農(nóng)”專項(xiàng)行動(dòng)，維護(hù)社會(huì)和諧的重要抓手。2012年到2016年，崆峒區(qū)人民檢察院共立案?jìng)刹檗r(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪案件44件96人，其中2012年9件18人，2013年9件21人，2014年8件22人，2015年9件16人，2016年9件19人。農(nóng)村基層組織人員的犯罪情況主要集中在以下幾個(gè)方面。

（一）在農(nóng)村土地征用中的職務(wù)犯罪

我國(guó)《憲法》和《土地管理法》均規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償，土地征用是國(guó)家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要的一項(xiàng)重要措施，由于土地資源的不可再生性，土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的低廉性，以及土地征用補(bǔ)償?shù)牟灰?guī)范性，造成政府和土地管理部門、村級(jí)基層組織人員在土地征用過(guò)程中利用職權(quán)受賄、貪污的案件時(shí)有發(fā)生。反映農(nóng)村基層組織人員貪污、侵吞、私分、挪用土地征收補(bǔ)償費(fèi)的案件也逐年增多。

例如，李某貪污一案，李身為四十鋪鎮(zhèn)二十鋪村黨支部書記，在職期間，利用職務(wù)便利，采用將征用土地款及青苗補(bǔ)償費(fèi)不入賬，違反財(cái)務(wù)制度支出的手段，非法侵占國(guó)家財(cái)務(wù)31361.57元。

又如，原平?jīng)鍪兴氖佹?zhèn)二十鋪村出納衛(wèi)某貪污一案，其將征地款兩筆共計(jì)111000元中的88005元，計(jì)入該村賬戶，將剩余的22995元未入村帳，私自侵吞據(jù)為己有，造成惡劣影響。

（二）農(nóng)村基層組織人員在退耕還林工程中的職務(wù)犯罪

退耕還林是黨中央、國(guó)務(wù)院從中華民族生存和發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)，為合理利用土地資源、增加林草植被、再造秀美山川、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共進(jìn)而實(shí)施的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略工程。近年來(lái)，平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)把退耕還林還草作為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的契機(jī)和農(nóng)民增收的經(jīng)濟(jì)點(diǎn)。實(shí)施退耕還林還草以來(lái)，已初步取得良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。

退耕還林指的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依據(jù)林業(yè)部門的規(guī)劃設(shè)計(jì)栽植苗木，經(jīng)林業(yè)部門檢查驗(yàn)收確定合格面積后，按照標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取相關(guān)補(bǔ)助。由于林業(yè)干部有規(guī)劃、驗(yàn)收的職權(quán)，村、組干部有機(jī)會(huì)提供尚未承包到戶和休耕的坡耕地，所以在整個(gè)退耕還林過(guò)程中，由于利益驅(qū)動(dòng)，雙方互相利用、弄虛作假，違反退耕還林政策，騙取錢糧補(bǔ)助款。

2012年以來(lái)，平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)人民檢察院按照最高人民檢察院關(guān)于重點(diǎn)關(guān)注涉農(nóng)專項(xiàng)資金檢查的指導(dǎo)精神，對(duì)區(qū)域所有涉及退耕還林項(xiàng)目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組進(jìn)行了走訪排查。查處了退耕還林過(guò)程中多起農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪案件。

例如，崆峒區(qū)大寨回族自治鄉(xiāng)土谷堆村干部白某某挪用公款一案，其利用管理經(jīng)手國(guó)家發(fā)放的退耕還林款、糧食補(bǔ)助款、農(nóng)資綜合補(bǔ)助款等惠農(nóng)資金，并將屬于該村集體土地面積上的退耕還林款7萬(wàn)元存入個(gè)人賬戶。

又如，崆峒區(qū)大秦回族鄉(xiāng)大張村實(shí)施退耕還林工程中，時(shí)任該村委會(huì)主任的溫某某、計(jì)劃生育專職副主任的李某某，在規(guī)劃退耕還林土地面積過(guò)程中，從2004年至2008年，二罪犯私自侵吞國(guó)家撥付的退耕還林糧食補(bǔ)助金37120元。

（三）農(nóng)村基層組織人員在工程建設(shè)領(lǐng)域中的職務(wù)犯罪

“建起一批工程，倒下一批干部”，這是多年來(lái)工程建設(shè)領(lǐng)域一個(gè)痛心疾首的老問(wèn)題。近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的大力投資，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和建設(shè)“熱度”的持續(xù)上升，農(nóng)村房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、工程建設(shè)項(xiàng)目中利潤(rùn)相當(dāng)可觀。盡管政府采取透明化的制度措施，大大減少了工程領(lǐng)域職務(wù)犯罪的機(jī)會(huì)，但在農(nóng)村工程建設(shè)過(guò)程中，仍然存在很多問(wèn)題，賄賂之風(fēng)惡性蔓延。商業(yè)賄賂作為一種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段，漸漸演變成了工程建設(shè)領(lǐng)域通行的潛規(guī)則，嚴(yán)重?cái)_亂了工程建設(shè)市場(chǎng)，腐蝕了一些農(nóng)村基層干部，敗壞了社會(huì)風(fēng)氣。

崆峒區(qū)人民檢察院近年來(lái)查辦的農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪案件中，工程建設(shè)領(lǐng)域中的職務(wù)犯罪普遍增多，從項(xiàng)目審批立項(xiàng)到土地的出讓、征用，從工程預(yù)算到規(guī)劃設(shè)計(jì)，從工程施工招投標(biāo)到辦理工程簽證，從材料設(shè)備選購(gòu)到質(zhì)量監(jiān)督，從工程竣工驗(yàn)收到工程款結(jié)算、竣工財(cái)務(wù)決算的諸多環(huán)節(jié)，都客觀的存在著產(chǎn)生職務(wù)犯罪的土壤和條件，稍有不慎，就容易滋生腐敗。

例如，崆峒區(qū)柳湖鄉(xiāng)涇灘村原黨總支書記賈某某、總支委員卯某某、村委會(huì)委員武某某受賄、職務(wù)侵占一案中，三人在任職期間，利用職務(wù)和工作的便利條件，從2006年11月至2010年12月間，在該村一社修建的單家川小區(qū)商品樓、安置樓工程中，違反規(guī)定，分別收受5名建筑開(kāi)發(fā)商賄賂款368000元。造成極為惡劣的影響。

二、農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪新變化

（一）農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪領(lǐng)域更加廣泛

隨著國(guó)家惠農(nóng)政策的落實(shí)完善，對(duì)農(nóng)村改造建設(shè)的大力投資，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，2008年以來(lái)，平?jīng)鍪袡z察機(jī)關(guān)立案查辦的農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪案件，不但多發(fā)于土地征用，退耕還林等領(lǐng)域，并且逐漸向各領(lǐng)域如工程建設(shè)、交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、災(zāi)后重建等新領(lǐng)域發(fā)展延伸。尤其是工程建設(shè)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪尤為突出。近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了迫切要求，農(nóng)村基層組織人員手中掌握著權(quán)力，對(duì)本轄區(qū)工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、項(xiàng)目承包、資金撥付、工程款結(jié)算、施工現(xiàn)場(chǎng)管理、工程質(zhì)量檢查、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)擁有決定權(quán)，但監(jiān)督管理制約機(jī)制缺失或不健全，為違法違紀(jì)現(xiàn)象的滋生提供了溫床。如崆峒區(qū)人民檢察院2012年查辦的賈某某等三人受賄、職務(wù)侵占一案，三名犯罪分子就是在該村修建的商品樓、安置樓工程中利用手中權(quán)力謀取私利。

（二）農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪涉及的金錢數(shù)額更越來(lái)越大

農(nóng)村基層組織人員手中都掌握著一定的權(quán)力，權(quán)力在某些人眼中就意味著財(cái)富和利益，有權(quán)就用、能貪就貪、能占就占，涉案罪犯多采用虛報(bào)冒領(lǐng)、打白條、用虛假發(fā)票沖賬、直接挪用截留大量項(xiàng)目資金的手段，貪污、挪用、侵占國(guó)家財(cái)產(chǎn)，一些村干部對(duì)經(jīng)手的所有資金都要“雁過(guò)拔毛”，十分猖獗。這些犯罪直接危害人民群眾特別是廣大農(nóng)民的切身利益，嚴(yán)重影響農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定，嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的形象。2012年以來(lái)，平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈纳孓r(nóng)職務(wù)犯罪案件44件96人，為國(guó)家挽回了386.55萬(wàn)元的經(jīng)濟(jì)損失。通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，案件涉案金額呈逐年上升趨勢(shì)。

（三）農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪造成的危害后果日趨嚴(yán)重

當(dāng)前，農(nóng)村基層干部職務(wù)犯罪從個(gè)案來(lái)看，其涉案金額相對(duì)集中，雖然其與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)犯罪案件相比案值小得多，但是它們點(diǎn)多面廣，大多數(shù)案件與“三農(nóng)”問(wèn)題和農(nóng)民群眾的切身利益密切相關(guān)，一旦處理不當(dāng)和不及時(shí)，極易引起群眾上訪。

其危害性有四：一是損害了黨和政府在人民群眾中的形象，妨礙了黨和國(guó)家政策、法規(guī)的貫徹執(zhí)行，嚴(yán)重影響了農(nóng)村各項(xiàng)工作的正常開(kāi)展。二是損害了農(nóng)民群眾的利益。少數(shù)農(nóng)村基層干部利用職務(wù)之便，在征地、農(nóng)村基本建設(shè)等過(guò)程中貪污賄賂、挪用公款、坑農(nóng)害農(nóng)，使農(nóng)民群眾蒙受了重大經(jīng)濟(jì)損失。三是嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于少數(shù)農(nóng)村基層干部利用手中的權(quán)力，自己撈錢，中飽私囊，缺乏帶領(lǐng)農(nóng)民走上共同致富道路的事業(yè)心和責(zé)任感，致使一些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期處于低迷狀態(tài)，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。四是嚴(yán)重影響了農(nóng)村的社會(huì)安定和政治穩(wěn)定。近年來(lái)，隨著農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件的不斷增多，反映農(nóng)村基層干部職務(wù)違法犯罪問(wèn)題的農(nóng)民集體和越級(jí)上訪事件也日趨嚴(yán)重，有些地方甚至發(fā)生了農(nóng)民圍堵地方黨政機(jī)關(guān)的現(xiàn)象，造成了很壞的社會(huì)影響。

（四）農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪中的合伙作案更加突出

“查出一案，帶出一串”，是當(dāng)前職務(wù)犯罪中一個(gè)突出的特點(diǎn)，尤其是在土地征用，工程建設(shè)領(lǐng)域中，涉農(nóng)土地征用工作程序比較復(fù)雜，涉及補(bǔ)償物的種類、性質(zhì)各有不同，需要各環(huán)節(jié)相互配合。因此，罪犯往往采用聯(lián)手作案，集體合謀的方式，相互勾結(jié)，侵吞國(guó)家征地補(bǔ)償款。又如在工程建設(shè)領(lǐng)域中，項(xiàng)目工程牽扯到審批、預(yù)算、采購(gòu)、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)，只要有環(huán)節(jié)，就有人鉆空子，行賄受賄，請(qǐng)客送禮等許多違規(guī)行為出現(xiàn)意味著更多窩案，串案的滋生。以平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)檢察機(jī)關(guān)近年來(lái)查辦的涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件44件96人為例，其中窩案，串案占總案件的44%之多，且呈現(xiàn)越來(lái)越嚴(yán)重的態(tài)勢(shì)。如2012年查辦的3件農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件就均為窩案、串案。其中大秦回族鄉(xiāng)大張村實(shí)施退耕還林中，1案牽扯2人、大秦回族鄉(xiāng)大秦村退耕還林工程，1案3人、索羅鄉(xiāng)張樹(shù)村在開(kāi)展“5·12”汶川地震災(zāi)后農(nóng)房重建補(bǔ)助工程中1案4人。如，大秦回族鄉(xiāng)大秦村退耕還林工程一案，犯罪分子秦某某三人共同商議，利用擔(dān)任村干部的職務(wù)之便，將多出的本應(yīng)屬于集體的退耕還林地79.5畝，分別虛列在秦某智名下26畝、秦某亮名下28畝、秦某祥名下25.5畝。從2004年至2010年，三人共套取國(guó)家專項(xiàng)資金退耕還林補(bǔ)助款8.66萬(wàn)元。這些窩案、串案的發(fā)生為國(guó)家及社會(huì)造成較大的經(jīng)濟(jì)損失，社會(huì)影響惡劣。

三、農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪的罪因剖析

（一）相關(guān)立法存在缺陷

雖然修訂后的《刑法》及有關(guān)司法解釋采取了列舉式規(guī)定，將村干部在從事某些行為時(shí)可界定為“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。但在司法實(shí)踐中，由于村級(jí)組織職能繁多，“公務(wù)”與“村務(wù)”、“黨務(wù)”錯(cuò)綜混雜，難以區(qū)分，因而造成主體難分、罪名難定、管轄權(quán)無(wú)法明確的窘境。當(dāng)一部分農(nóng)村基層組織人員利用職權(quán)涉嫌犯罪時(shí)，對(duì)其管轄權(quán)的不明確，是造成打擊此類人員職務(wù)犯罪不力的一個(gè)重要因素。

（二）權(quán)力過(guò)分集中，監(jiān)督不到位

農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪人員職位不高，權(quán)力卻不小，在重大事項(xiàng)上一人說(shuō)了算。在處理具體事務(wù)中，村委會(huì)主要負(fù)責(zé)人擁有較大的決定權(quán)，有關(guān)的決策人員，經(jīng)辦人員也具有自主權(quán)，出現(xiàn)了村級(jí)權(quán)力個(gè)人化、個(gè)人權(quán)力私有化的現(xiàn)象。權(quán)利失去監(jiān)督必然導(dǎo)致腐敗，農(nóng)村基層更是如此，從目前的體制來(lái)看，政府部門還沒(méi)有建立起對(duì)村委會(huì)日常工作進(jìn)行監(jiān)督檢查的機(jī)制，也未開(kāi)展對(duì)村委會(huì)財(cái)務(wù)管理進(jìn)行定期或不定期審核監(jiān)督工作，導(dǎo)致對(duì)村委會(huì)權(quán)力行使的制約及監(jiān)督不到位。

（三）法律意識(shí)淡薄，個(gè)人素質(zhì)較低

從近年來(lái)所查處的農(nóng)村經(jīng)常組織案件中，初中以下文化程度人員占1/2，有些農(nóng)村干部缺乏應(yīng)有的從政道德修養(yǎng)，法律意識(shí)淡薄，自律意識(shí)薄弱，“有權(quán)不用，過(guò)期作廢”的錯(cuò)誤思想嚴(yán)重，將權(quán)力作為以權(quán)謀私的工具。例如在土地征用中，有的罪犯認(rèn)為自己從事土地管理工作很辛苦，用“土地補(bǔ)償款”給自己購(gòu)買通訊工具，交通工具，報(bào)銷個(gè)人費(fèi)用等行為是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹Ｔ诒徊樘幍拇甯刹恐?，絕大部分僅有初中文化程度，他們將當(dāng)官作為牟利發(fā)財(cái)?shù)慕輳?，加之法律觀念淡薄，存在僥幸的冒險(xiǎn)心理，認(rèn)為即使被發(fā)現(xiàn)查處，也可以拒不承認(rèn)或者大事化小，小事化了，從而導(dǎo)致其敢于借工作之便，采用各種手段，達(dá)到貪占公款的目的。

（四）警示宣傳教育不到位

近年來(lái)，我們一直在搞普法教育和宣傳，并取得了一定成效，公民的法制觀念和各級(jí)黨政組織依法行政的水平有所增強(qiáng)。但是，全面的普法活動(dòng)還沒(méi)有貫穿到廣大農(nóng)村和基層組織人員中去，使得一些農(nóng)村基層組織人員法律意識(shí)淡薄、責(zé)任意識(shí)弱化，致使貪污受賄職務(wù)犯罪案件屢屢發(fā)生。

*本文系甘肅省人民檢察院2017年課題“涉農(nóng)職務(wù)犯罪法律適用問(wèn)題研究”之主要成果。

**甘肅省平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)［744000］

***甘肅省平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)人民檢察院法律政策研究室主任［744000］