村級(jí)治理中的村民代表會(huì)議制度研究

□尹德慈

(中共廣州市委黨校，廣東 廣州 510070)

村級(jí)治理中的村民代表會(huì)議制度研究

□尹德慈

(中共廣州市委黨校，廣東 廣州 510070)

全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層。推進(jìn)基層治理法治化，難點(diǎn)在農(nóng)村，關(guān)鍵在黨組織。推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化，必須充分發(fā)揮基層黨組織把握方向、模范帶頭、協(xié)調(diào)各方的戰(zhàn)斗堡壘作用，引領(lǐng)基層工作依法開展，基層事務(wù)依法辦理、基層關(guān)系依法理順、基層問題依法解決。推動(dòng)村民代表會(huì)議制度的落地生根既是加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)村級(jí)治理的要求，也是堅(jiān)持村民民主自治的體現(xiàn)，更是村民當(dāng)家作主的基礎(chǔ)。要清醒認(rèn)識(shí)村級(jí)治理法治化中存在的突出問題，找準(zhǔn)村級(jí)治理法治化的突破口，總結(jié)完善村民代表會(huì)議制度的新鮮經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)治理法治化進(jìn)程。

村級(jí)治理；黨組織領(lǐng)導(dǎo)；村民代表會(huì)議

黨的十八屆三中全會(huì)首次把推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，黨的十八屆四中全會(huì)把推進(jìn)基層治理法治化作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的工作重點(diǎn)。推進(jìn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)治理法治化，是全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的基礎(chǔ)，是在農(nóng)村基層組織建設(shè)中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一的有效實(shí)現(xiàn)形式。全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層。推進(jìn)基層治理法治化，難點(diǎn)在農(nóng)村，關(guān)鍵在黨組織。要清醒認(rèn)識(shí)村級(jí)治理法治化中存在的突出問題，找準(zhǔn)村級(jí)治理法治化的突破口，總結(jié)完善村民代表會(huì)議制度的新鮮經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)治理法治化進(jìn)程。

一、全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下村級(jí)治理存在的突出問題

現(xiàn)代治理理論認(rèn)為，治理現(xiàn)代化目標(biāo)的要義有四個(gè)方面：治理的內(nèi)涵是全面的，主體是多元的，方式是法治化的，制度是成熟的。在村級(jí)治理體系中，村級(jí)黨組織、村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織是村民參與治理的主要組織形態(tài)，村委會(huì)組織法是村民實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基本法，完善以村民代表會(huì)議制度為核心的村民民主自治制度體系是村級(jí)治理的關(guān)鍵所在，黨組織依法依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)和支持其他各類組織和村民按照法律和章程進(jìn)行自我管理是村級(jí)治理的本質(zhì)特征。然而，在依法治國(guó)背景下推進(jìn)村級(jí)治理法治化，急需研究和解決如下問題。

(一)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位面臨被架空的危機(jī)

村委會(huì)組織法、黨章和農(nóng)村基層組織工作條例明確了村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，但在村民自治的過程中，黨組織的政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)受到不同程度的挑戰(zhàn)。一些地方探索以黨組織與村委會(huì)主要負(fù)責(zé)人“一肩挑”或者成員的交叉任職、黨組織負(fù)責(zé)人兼任集體經(jīng)濟(jì)組織法人代表等方式來加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，但這種方式很難保證兼任村委會(huì)主任或者經(jīng)濟(jì)組織法人代表的黨支部書記同時(shí)處理好兩者之間的關(guān)系，存在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位要么異化為個(gè)人大權(quán)獨(dú)攬，要么出現(xiàn)黨組織作用被虛化的現(xiàn)象。還有些村級(jí)黨組織的部分功能被其他社會(huì)組織所替代。[1]有研究表明，在被問到“您覺得目前農(nóng)村基層黨組織在群眾中的威信怎么樣”問題時(shí)，有34.7%的人認(rèn)為很高，有55.9%的人認(rèn)為一般，有9%的人認(rèn)為較低。[2]要保障在法治化框架下黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不被架空，就必須尋找堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的工作抓手和工作平臺(tái)，既保證黨的領(lǐng)導(dǎo)合法合規(guī)，又支持村民依法民主自治。

(二)村民民主自治存在制度不配套的缺陷

村民民主自治制度是村級(jí)治理的根本制度。村委會(huì)組織法是全國(guó)人大通過的實(shí)行村民主自治制度的基本法。推進(jìn)村級(jí)治理法治化，必須毫不動(dòng)搖地按照村委會(huì)組織法辦事。在村民自治實(shí)踐中，針對(duì)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度創(chuàng)新和制度設(shè)計(jì)不斷涌現(xiàn)。但在這些制度創(chuàng)新中出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”或者“注重形式、忽視內(nèi)容”的現(xiàn)象，始終走不出村級(jí)治理的“高投入、低產(chǎn)出”怪圈。其中問題的癥結(jié)在于，村民代表會(huì)議作為村級(jí)組織中的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，被村委會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)所取代，村民的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利缺乏系統(tǒng)完善的制度保障，致使村委會(huì)組織法設(shè)定的村民代表會(huì)議制度處于“空轉(zhuǎn)”或者“閑置”的狀態(tài)。正是因?yàn)槿绱?，在利益博弈和家族?shì)力的影響下，村民民主自治的核心制度失靈，村民參與自治實(shí)際上處在于非制度化運(yùn)轉(zhuǎn)之中，村委會(huì)組織法實(shí)際上沒有得到真正的貫徹落實(shí)。在此情況下，引發(fā)出來的民主自治亂象五花八門，極大地影響了村級(jí)治理的質(zhì)量。

(三)村民民主的表達(dá)方式有著兩極化傾向

尊重、保證和支持村民通過民主自治表達(dá)和行使民主權(quán)利，是堅(jiān)持黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)現(xiàn)以法治村的重要體現(xiàn)。在村務(wù)公開不夠、監(jiān)督渠道不暢的情況下，村民在表達(dá)訴求和維護(hù)利益過程中不可避免出現(xiàn)兩種傾向：一種是不關(guān)心集體的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、不熱心集體公共事務(wù)，不珍惜、不懂得正當(dāng)行使民主權(quán)利，成為“沉默派”，出現(xiàn)“政治冷漠綜合癥”；另一種是受利益驅(qū)動(dòng)，為維護(hù)個(gè)人利益依附個(gè)別能人，熱衷搞小圈子甚至拉幫結(jié)伙，公然與黨組織和村委會(huì)搞對(duì)抗，成為“斗狠派”，出現(xiàn)“政治狂熱急躁癥”，比如，城市周邊的農(nóng)村，土地的升值空間較大，農(nóng)村黑惡勢(shì)力就更加猖獗，基層干部與黑惡勢(shì)力勾結(jié)獲取資源和利益的情況也就比較突出。這兩種非理性的民主表達(dá)方式，打破了村級(jí)治理既有制度安排，嚴(yán)重破壞了村級(jí)治理的政治生態(tài)。

(四)農(nóng)村熟人社會(huì)對(duì)法治規(guī)則的誤讀消解

長(zhǎng)期以來，農(nóng)村形成了相對(duì)封閉的熟人社會(huì)。在熟人社會(huì)里，農(nóng)民按照宗族血親關(guān)系維持農(nóng)村治理秩序，普遍存在著講人緣、講關(guān)系、講交情等現(xiàn)象，[3]按照約定俗成的鄉(xiāng)規(guī)民約維護(hù)利益均衡。在農(nóng)村急劇城市化發(fā)展的過程中，市場(chǎng)化呼喚契約和規(guī)則，城市化改變土地經(jīng)營(yíng)方式，工業(yè)化使農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)倒掛式改變，信息化對(duì)青年一代思維方式和行為方式造成的沖擊，使絕大多數(shù)農(nóng)村由熟人社會(huì)發(fā)展為由熟人社會(huì)和生人社會(huì)彼此相互影響的半熟人社會(huì)。面對(duì)“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”法治文化的洗禮，或多或少表現(xiàn)出文化的沖突或心理的落差，基于自身利益和思維習(xí)慣的考慮，村民本能地表現(xiàn)出“求利不求義”“講理不講法”“信訪不信法”“排斥不合作”的集體意識(shí)。在這種意識(shí)的驅(qū)使下，伴隨著熟人社會(huì)文化對(duì)法治規(guī)則的不適應(yīng)，一些“以權(quán)代法、以勢(shì)代法、以村規(guī)民約代法”的現(xiàn)象沉渣泛起，增加了村級(jí)治理法治化的難度。

上述四個(gè)突出問題可以歸結(jié)為，缺乏一種切實(shí)可行的制度設(shè)計(jì)使黨的領(lǐng)導(dǎo)、村民民主自治和以法治村能夠?qū)崿F(xiàn)有機(jī)結(jié)合。

二、完善村民代表會(huì)議制度是推進(jìn)村級(jí)治理法治化的重點(diǎn)

從全面推進(jìn)依法治國(guó)的政策框架上看，完善村民會(huì)議制度是推進(jìn)村級(jí)治理法治化的重點(diǎn)。由于頻繁召開村民會(huì)議成本高、難度大、效率低，村民代表會(huì)議在實(shí)際運(yùn)行中往往成為村民行使民主權(quán)利的權(quán)力機(jī)構(gòu)。完善村民代表會(huì)議制度，就成為是推進(jìn)村級(jí)治理法治化的重中之重。這是因?yàn)?，通過完善和嚴(yán)格執(zhí)行村民代表會(huì)議制度，既能夠培養(yǎng)農(nóng)民民主參與意識(shí)、訓(xùn)練農(nóng)民使用規(guī)則習(xí)慣，尊重村民主體地位，提高民主自治質(zhì)量；又能夠搭建民主選舉、決策、管理和監(jiān)督“四合一”平臺(tái)，在國(guó)家法律框架下實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、民主自治、村民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一。這是實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理的成本最小化、效果最大化的根本途徑。

(一)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)

法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)村級(jí)治理法治化的政治前提。領(lǐng)導(dǎo)、支持村民依照村委會(huì)組織法實(shí)現(xiàn)依法自治，完善以村民代表會(huì)議制度為核心的村民民主自治制度，是黨的領(lǐng)導(dǎo)在推進(jìn)村級(jí)治理法治化中的重要體現(xiàn)。村民民主自治得到保障，是黨組織領(lǐng)導(dǎo)依法治村的基礎(chǔ)。如果村民代表會(huì)議制度不健全，即使實(shí)行了黨組織書記與村委會(huì)主任一身兼，也會(huì)存在黨組織領(lǐng)導(dǎo)被虛化的問題。如果科學(xué)制定和嚴(yán)格執(zhí)行村民代表會(huì)議制度，無論是村級(jí)黨組織和村委會(huì)(簡(jiǎn)稱“兩委”)負(fù)責(zé)人是不是交叉任職，“兩委”負(fù)責(zé)人的權(quán)力都會(huì)受到村民的監(jiān)督制約。只有把“兩委”組織的權(quán)力同時(shí)關(guān)進(jìn)村民代表會(huì)議制度這個(gè)籠子里，讓村民有序參與決策、管理、監(jiān)督，才能抓住黨對(duì)農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)的主動(dòng)權(quán)。

(二)落實(shí)村民自治的本質(zhì)要求

根據(jù)村委會(huì)組織法，村民通過村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督權(quán)。根據(jù)村委會(huì)組織法第23條、24條規(guī)定，涉及到村民9類事項(xiàng)需要由村民(代表)會(huì)議討論決定，這就從制度上保證了村民參與決策和管理的權(quán)力。村委會(huì)組織法32條規(guī)定，村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實(shí)，其成員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議在村民中推選產(chǎn)生。根據(jù)這個(gè)規(guī)定，村民代表會(huì)議可以行使民主監(jiān)督權(quán)。由于村委會(huì)選舉委員會(huì)成員由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議推選產(chǎn)生，健全完善的村民代表會(huì)議制度是村民正確行使民主選舉權(quán)的前置條件。因此，健全完善村民代表會(huì)議制度是貫穿于民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督各個(gè)鏈條中的關(guān)鍵一環(huán)，是落實(shí)村民自治的本質(zhì)要求。

(三)推進(jìn)依法治村的基礎(chǔ)工作

在憲法和法律的框架下，村委會(huì)組織法是保障村民民主權(quán)利的基本法。領(lǐng)導(dǎo)村民按照村委會(huì)組織法行使民主權(quán)利、支持村委會(huì)按照村委會(huì)組織法行使村務(wù)管理權(quán)，是黨組織推進(jìn)依法治村的基礎(chǔ)性工作。按照法律規(guī)定動(dòng)作來訓(xùn)練村民民主議事能力，通過各類組織協(xié)同合作實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理秩序，是村民自治制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)。而村民(代表)會(huì)議則是村級(jí)組織民主協(xié)商，村民參與民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的綜合平臺(tái)。著力完善和嚴(yán)格執(zhí)行村民代表會(huì)議制度，是訓(xùn)練村民民主議事能力、善于運(yùn)用規(guī)則辦事的最佳場(chǎng)所。有效推動(dòng)這個(gè)制度設(shè)計(jì)和制度安排，推進(jìn)依法治村就有了貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)。

三、以完善村民代表會(huì)議制度為抓手推進(jìn)村級(jí)治理的探索

近年來，圍繞完善加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，全國(guó)各地先后探索了“四議兩公開工作法”(“四議”：黨支部會(huì)提議、“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議；“兩公開”：決議公開、實(shí)施結(jié)果公開)、“四民主工作法”(村民在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)和黨員帶動(dòng)下，通過“民主提事、民主決事、民主理事、民主監(jiān)事”四個(gè)步驟，對(duì)農(nóng)村重大事務(wù)進(jìn)行討論決定，并實(shí)施監(jiān)督管理)、村“兩委”聯(lián)席會(huì)議共商決策工作方法、以規(guī)范村民代表會(huì)議制度為核心的“民主商議、一事一議”村民自治工作法，初步實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、村民自治和依法辦事的有機(jī)統(tǒng)一。盡管各地的探索各有側(cè)重、各有特點(diǎn)，但都把完善村民代表會(huì)議制度作為推進(jìn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)治理的核心環(huán)節(jié)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，體現(xiàn)“多層協(xié)商、三權(quán)聯(lián)動(dòng)、一事一議、依法依規(guī)”的村級(jí)治理基本精髓，已經(jīng)成為各地完善和執(zhí)行村民代表會(huì)議制度的有效做法和成功經(jīng)驗(yàn)。

(一)“多層協(xié)商”：黨組織主導(dǎo)基層民主

習(xí)近平指出，在中國(guó)社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。協(xié)商就要真協(xié)商，真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中，根據(jù)各方面的意見和建議來決定和調(diào)整我們的決策和工作，使我們的決策和工作更好順乎民意、合乎實(shí)際。按照“有事好商量、遇事多商量、做事多商量”的基本思路，在村民代表會(huì)議的議題設(shè)置中堅(jiān)持五個(gè)協(xié)商：黨組織與村委會(huì)的協(xié)商、書記與黨組織成員的協(xié)商、兩委成員與經(jīng)濟(jì)社的協(xié)商、兩委成員與群眾的協(xié)商、村兩委與鎮(zhèn)黨委政府的協(xié)商。在村民代表會(huì)議的程序設(shè)計(jì)上由村兩委負(fù)責(zé)召集，由村黨支部書記主持。在村民代表會(huì)議代表中吸收不是村民代表的黨支部委員和黨員代表列席會(huì)議，黨員有議事協(xié)商、監(jiān)督權(quán)，但沒有決策表決權(quán)。

(二)“三權(quán)聯(lián)動(dòng)”：真正實(shí)現(xiàn)還權(quán)于民

為防止村黨支部書記或村委會(huì)主任的個(gè)人意志代替村兩委的集體意志，防止村兩委的簡(jiǎn)單少數(shù)意志代替村民代表的大多數(shù)意志，防止人民群眾形式上有權(quán)實(shí)際上無權(quán)，通過村民代表的選舉組成、議題征集公示、商議決策重大事項(xiàng)等方式完善村民代表會(huì)議制度，由村民代表會(huì)議行使民主決策、民主管理和民主監(jiān)督權(quán)，確保村民代表會(huì)議行使決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，村委會(huì)行使執(zhí)行權(quán)、村民代表會(huì)議和村委會(huì)共同行使管理權(quán)。一是規(guī)定村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員、不是村民代表的黨支部成員列席村民代表會(huì)議，對(duì)決策議事進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。同時(shí)還設(shè)立旁聽制度，允許村民到會(huì)旁聽。會(huì)議參會(huì)人員的廣泛性，確保了村民代表會(huì)議的代表性。二是規(guī)定村兩委要將村民代表會(huì)議議題及相關(guān)方案細(xì)則提前公示。公示期間，村兩委干部和村民代表要按照“從群眾中來，到群眾中去”的要求，主動(dòng)深入群眾，廣泛征集廣大村民和黨員同志對(duì)議題的意見和建議，零距離聽取村民的呼聲，做到全民知情、全民參與、全民監(jiān)督。三是充分運(yùn)用微信平臺(tái)、村廣播站或村務(wù)公開欄等方式，對(duì)村民代表會(huì)議議事決策的議題、過程和結(jié)果進(jìn)行公開和公告，任何人不得擅自改變或另作決定，村兩委和全體村民必須執(zhí)行，并由村兩委負(fù)責(zé)組織落實(shí)。

(三)“一事一議”：規(guī)范會(huì)議權(quán)力清單

根據(jù)村委會(huì)組織法，將村民代表會(huì)議決策議事的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，從權(quán)責(zé)范圍和程序設(shè)計(jì)上規(guī)范村民代表會(huì)議的權(quán)力清單，凡是涉及到村民切實(shí)利益和村級(jí)發(fā)展重大事項(xiàng)的一律采取“一事一議”的方式，確保村民代表“議事有內(nèi)容、議事有結(jié)果、結(jié)果能執(zhí)行”。一是明確村民代表會(huì)議議事內(nèi)容，列出權(quán)力清單。權(quán)力清單涵蓋村中大小七個(gè)方面的事務(wù)或事項(xiàng)，即涵蓋了“村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及年度計(jì)劃，村莊建設(shè)規(guī)劃；村民自治章程和村規(guī)民約的修訂；村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案，集體經(jīng)濟(jì)大額資金的使用，集體舉債，集體資產(chǎn)處置等；興建道路、水利、電力、自來水等村公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集方案，以及建設(shè)承包方案；村集體土地、房屋等集體資產(chǎn)的承包和租賃，宅基地的安排和使用，征收土地各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)的分配和使用；計(jì)劃生育政策的落實(shí)方案；涉及村集體和村民利益的其他重大事項(xiàng)”等內(nèi)容，最大限度減少和壓縮了權(quán)力在制度的籠子外運(yùn)行的機(jī)會(huì)和空間。二是明晰議事決策程序，實(shí)行議題公示、執(zhí)行公示、結(jié)果公示。村民代表會(huì)議決定事項(xiàng)須經(jīng)到會(huì)代表總數(shù)的三分之二以上通過，方為有效，表決可采取舉手方式或投票方式，表決結(jié)果應(yīng)當(dāng)場(chǎng)宣布。同時(shí)，規(guī)定凡經(jīng)村民代表會(huì)議通過的決議、決定，村兩委和其它任何人必須執(zhí)行。還規(guī)定村民代表會(huì)議由專人記錄，對(duì)形成的決議和決定，需經(jīng)村民代表簽名及捺手印確認(rèn)，并及時(shí)做好會(huì)議資料的收集歸檔工作。

(四)“依法依規(guī)”：引導(dǎo)村民善用規(guī)則

完善村民代表會(huì)議制度，就是通過引導(dǎo)村民善用規(guī)則把村民行使議事決策和管理監(jiān)督權(quán)規(guī)范在法治的框架之內(nèi)。在實(shí)踐探索中，各地注重設(shè)立有嚴(yán)格功能分區(qū)的議事平臺(tái)、會(huì)議發(fā)言制度、會(huì)議紀(jì)律處罰制度，引導(dǎo)村級(jí)組織和村民圍繞議事決策議題學(xué)會(huì)講話、圍繞會(huì)議紀(jì)律要求學(xué)會(huì)開會(huì)、圍繞求大同存小異懂得妥協(xié)，通過嚴(yán)肅會(huì)場(chǎng)秩序、嚴(yán)格發(fā)言時(shí)間、嚴(yán)守會(huì)議紀(jì)律，使村民自覺在國(guó)家法律和村規(guī)民約的約束下實(shí)現(xiàn)自我管理、自我監(jiān)督、自主發(fā)展。在涉及到村莊規(guī)劃、土地流轉(zhuǎn)、環(huán)境保護(hù)、村規(guī)民約制定、居間合同簽訂等重大事項(xiàng)，一些村委會(huì)聘請(qǐng)律師和其他法律專業(yè)人士作為法律顧問，負(fù)責(zé)涉法解惑釋疑、法律文書把關(guān)、利益糾紛調(diào)解等工作，使村民代表會(huì)議制度始終在依法依規(guī)的法治環(huán)境中健康運(yùn)行。

四、構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村善治“1+4”工作新格局

推進(jìn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村基層治理法治化，要善于把黨的領(lǐng)導(dǎo)、村民自治和依法治村有機(jī)統(tǒng)一起來，充分發(fā)揮黨組織在農(nóng)村基層治理法治化中的戰(zhàn)斗堡壘作用，增強(qiáng)基層干部法治觀念和為民意識(shí)，提高依法辦事能力，不斷夯實(shí)農(nóng)村在依法治市工作的基礎(chǔ)作用。必須嚴(yán)格按照“黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法依規(guī)、村民自治”的原則要求，緊緊抓住強(qiáng)化村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位的關(guān)鍵點(diǎn)，牢牢把握議事決策規(guī)范化、隊(duì)伍建設(shè)制度化、村務(wù)監(jiān)管陽光化和法治理念內(nèi)在化四個(gè)支撐點(diǎn)，搭建議事決策平臺(tái)，完善議事決策制度，規(guī)范議事決策程序，培育民主議事理念，全面構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村善治工作新格局(簡(jiǎn)稱農(nóng)村善治“一核四化”工作新格局)，不斷提高農(nóng)村基層治理法治化水平。

(一)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位

推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。村級(jí)黨組織要善于加強(qiáng)和改善領(lǐng)導(dǎo)方式，運(yùn)用法治方式和法治思維發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，善于通過強(qiáng)化服務(wù)功能發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，善于通過培養(yǎng)后備人才、引領(lǐng)鄉(xiāng)村文明、積極參與公共事務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。一是優(yōu)化村社黨組織設(shè)置。按照行業(yè)相近、興趣相同、便于活動(dòng)的原則，把黨支部和黨小組建“嵌入”*“嵌入”是最早由匈牙利思想家卡爾·波蘭尼(Karl Polanyi)提出，新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)創(chuàng)始人格拉諾維特(M.Granovetter)進(jìn)一步發(fā)揮了其內(nèi)涵。嵌入強(qiáng)調(diào)的是事物之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性和融合性。(embeddedness)到村民小組、經(jīng)濟(jì)組織(集體經(jīng)濟(jì)組織、專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會(huì))、社會(huì)組織(公益慈善、志愿互助、社區(qū)服務(wù)等非營(yíng)利的社團(tuán)、協(xié)會(huì)等)，發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。探索推行“農(nóng)村大黨(工)委”運(yùn)行模式，將村社、新經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織和駐村單位等全部納入?yún)^(qū)域化管理范疇，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)黨員的管理服務(wù)，積極構(gòu)建“條塊結(jié)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享、服務(wù)聯(lián)動(dòng)”的農(nóng)村區(qū)域化黨建新格局。二是加強(qiáng)村級(jí)黨組織制度建設(shè)。健全完善村級(jí)黨組織工作制度，除“三會(huì)一課”制度、黨員教育管理制度、發(fā)展黨員制度、民主評(píng)議黨員制度、黨內(nèi)議事決策制度等基本制度外，還應(yīng)結(jié)合新時(shí)期農(nóng)村基層治理的現(xiàn)實(shí)需要，重點(diǎn)制定“兩委”聯(lián)席會(huì)議制度、黨員議事制度、民情懇談與分析制度、黨員聯(lián)系群眾制度等，為黨組織能夠主導(dǎo)提出議題、形成議題奠定制度基礎(chǔ)。三是加強(qiáng)服務(wù)型黨組織建設(shè)。制定加強(qiáng)市基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見，以服務(wù)黨員群眾、做好群眾工作為主要任務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，發(fā)揮黨員在實(shí)施便民服務(wù)直通車工程中的主體作用。按照“街鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心、行政村公共服務(wù)站、自然村公共服務(wù)點(diǎn)”的三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推行便民服務(wù)代辦制，實(shí)行便民服務(wù)值班制度，完善便民服務(wù)直通車工程，開展農(nóng)村社區(qū)服務(wù)，將服務(wù)延伸到村、輻射到戶，讓村民群眾在家門口就能享受“一站式”的便捷服務(wù)，輕松辦理各項(xiàng)公共事務(wù)，切實(shí)解決農(nóng)民群眾的辦事難題，做到“小事不出自然村、大事不出行政村、難事不出鎮(zhèn)”，讓老百姓得到真正的便利和實(shí)惠。

(二)推進(jìn)議事決策規(guī)范化，完善村民代表會(huì)議制度

推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化，要以完善村民代表會(huì)議制度為總抓手，打造議事決策平臺(tái)，健全完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)組織民主商議制度，積極推動(dòng)議事決策規(guī)范化。一是把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于議事決策全過程。始終把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于村級(jí)議事決策過程的議題提出、意見征集、會(huì)議表決和結(jié)果執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和黨員的先鋒模范作用，引導(dǎo)農(nóng)村依法開展鄉(xiāng)村治理活動(dòng)。二是完善決策議事制度。圍繞村民代表會(huì)議會(huì)前、會(huì)中、會(huì)后三個(gè)環(huán)節(jié)，建立會(huì)前議題會(huì)審制度和議題公示制度，會(huì)中錄音錄像制度、參會(huì)人員發(fā)言制度、違反會(huì)議紀(jì)律處罰制度、會(huì)議決議即時(shí)確認(rèn)和公示制度，會(huì)后會(huì)議決議執(zhí)行制度。嚴(yán)格村民會(huì)議的授權(quán)制度，建立議事決策商議制度。三是堅(jiān)持因村制宜、依托現(xiàn)有的議事場(chǎng)所建設(shè)方便適用的議事大廳，從方便參會(huì)人員議事決策出發(fā)，設(shè)置主持席、代表席、列席席、旁聽席、監(jiān)督席、發(fā)言席六個(gè)功能區(qū)，做到功能分區(qū)科學(xué)，空間布局合理，設(shè)施設(shè)備齊全。議事大廳張貼議事制度和紀(jì)律要求，布置莊重簡(jiǎn)樸，營(yíng)造敬畏權(quán)力、嚴(yán)肅議事的氛圍。四是優(yōu)化村民代表會(huì)議參會(huì)人員結(jié)構(gòu)。村民代表會(huì)議由村民委員會(huì)成員和村民代表組成。非村民代表的村黨支部成員、黨小組長(zhǎng)作為特邀代表列席會(huì)議，享有議事權(quán)，沒有表決權(quán)。設(shè)立會(huì)議監(jiān)督制度，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員和掛點(diǎn)(駐村)干部應(yīng)出席會(huì)議進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，不參與討論，不參與決策。同時(shí)設(shè)立旁聽制度，村民、企業(yè)主、外來務(wù)工人員自愿申請(qǐng)并經(jīng)村委會(huì)審批同意后，可以到會(huì)旁聽，旁聽過程中不參與討論，不參與表決。

(三)推進(jìn)隊(duì)伍建設(shè)制度化，調(diào)動(dòng)基層干部的工作積極性

推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化，要抓住農(nóng)村基層治理的“關(guān)鍵少數(shù)”，必須健全保障激勵(lì)機(jī)制，用制度保障干部能干事、激勵(lì)干部想干事、引導(dǎo)干部干好事；要進(jìn)一步健全黨員教育培訓(xùn)長(zhǎng)效機(jī)制，借助全市各級(jí)黨校、教育培訓(xùn)基地等載體，采取周末講堂、干部夜校、以案說法等方式，對(duì)全市農(nóng)村黨員普遍進(jìn)行培訓(xùn)，對(duì)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、村“兩委”干部特別是村黨組織書記和村委會(huì)主任、村級(jí)后備干部、村民小組長(zhǎng)(生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)社長(zhǎng))、大學(xué)生村官、入黨積極分子等進(jìn)行重點(diǎn)培訓(xùn)，提高基層干部依法辦事能力。一是強(qiáng)化村干部日常管理。完善崗位目標(biāo)管理機(jī)制。二是完善村“兩委”干部的獎(jiǎng)懲機(jī)制。堅(jiān)持“信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”的好干部標(biāo)準(zhǔn)，把思想道德好、組織能力強(qiáng)、工作作風(fēng)實(shí)、群眾基礎(chǔ)好的優(yōu)秀村民充實(shí)到村干部隊(duì)伍中。三是完善市、區(qū)、鎮(zhèn)(街)三級(jí)財(cái)政和村集體經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌解決村干部待遇保障的機(jī)制。建立最低補(bǔ)貼制度，由區(qū)和鎮(zhèn)(街)制訂村干部崗位責(zé)任制考核方案，考核稱職以上的村干部，其收入應(yīng)達(dá)到最低保障標(biāo)準(zhǔn)。完善村干部養(yǎng)老保障制度。建立資助村干部參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度，推動(dòng)村干部離任保障逐步向社會(huì)化養(yǎng)老轉(zhuǎn)型。建立健全村干部風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，實(shí)行商業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃，保障村干部任職期間發(fā)生意外傷害或發(fā)生重大疾病時(shí)獲得相應(yīng)救助。建立村民小組長(zhǎng)激勵(lì)和考核機(jī)制，提高村民小組長(zhǎng)報(bào)酬，充分發(fā)揮村民小組長(zhǎng)在村與戶之間的橋梁紐帶作用。

(四)推進(jìn)村務(wù)監(jiān)管陽光化，深化村務(wù)公開民主管理

推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化，需要建立健全黨務(wù)、村務(wù)公開制度，健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作制度，充分發(fā)揮農(nóng)村集體“三資”交易平臺(tái)和農(nóng)村黨風(fēng)廉政信息公開平臺(tái)的作用，建設(shè)陽光村務(wù)、廉潔鄉(xiāng)村。一是實(shí)行多種方式的村務(wù)公開。加大黨務(wù)村務(wù)公開欄升級(jí)改造工作力度，把公開欄、公開榜、村民(代表)會(huì)議、電子信息平臺(tái)、村務(wù)微信平臺(tái)作為黨務(wù)村務(wù)公開的基本載體。二是健全村務(wù)監(jiān)督工作機(jī)制。全面建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)必須在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下依法開展民主監(jiān)督工作，一般每月由村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任代表村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)向村黨組織匯報(bào)一次工作，如遇特殊情況或重大問題，應(yīng)及時(shí)主動(dòng)向黨組織請(qǐng)示報(bào)告。三是加快農(nóng)村集體“三資”交易平臺(tái)建設(shè)。加快推進(jìn)農(nóng)村集體“三資”(資產(chǎn)、資源、資金)交易管理平臺(tái)建設(shè)，建立全市統(tǒng)一的農(nóng)村集體“三資”交易平臺(tái)，加強(qiáng)農(nóng)村集體“錢包”的監(jiān)管。建立完善農(nóng)村“三資”登記管理、定期清查、審計(jì)通報(bào)和責(zé)任追究等制度，建立農(nóng)村“三資”一體化管理體系，健全“區(qū)級(jí)監(jiān)控、鎮(zhèn)級(jí)監(jiān)管、村級(jí)公開”的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“三資”管理的實(shí)時(shí)化、全面化和全程化。

(五)推進(jìn)法治理念內(nèi)在化，營(yíng)造良好的法治環(huán)境

推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化，需要培育法治示范，加強(qiáng)法治服務(wù)，深化法治參與，提高村干部運(yùn)用法治方式和法治思維治理村務(wù)的意識(shí)和能力，引導(dǎo)村民養(yǎng)成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治習(xí)慣，營(yíng)造良好的法治文化環(huán)境。一是推動(dòng)普法工作進(jìn)村入戶。按照“誰主管，誰負(fù)責(zé)”和“誰執(zhí)法、誰普法”的原則，做好“法律進(jìn)鄉(xiāng)村”工作，重點(diǎn)向村民宣傳涉及群眾切身利益的法律法規(guī)。二是完善“一村一法律顧問”制度。開展司法進(jìn)村服務(wù)，以深化律師服務(wù)農(nóng)村工作的層次為核心，拓寬法律服務(wù)領(lǐng)域。三是發(fā)揮村規(guī)民約的作用。十八屆四中全會(huì)明確提出要發(fā)揮市民公約、村規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。[4]P20村規(guī)民約作為介于法律與道德之間“準(zhǔn)法”的自治規(guī)范，是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我約束的行為準(zhǔn)則，具有教育、引導(dǎo)和約束、懲戒作用，對(duì)促進(jìn)村民自治具有重要作用。要加強(qiáng)指導(dǎo)，幫助村委會(huì)制定和完善村規(guī)民約，鼓勵(lì)和支持村民加強(qiáng)自我管理，實(shí)現(xiàn)合約治理。建立村規(guī)民約的備案審查制度和定期檢查制度，由基層政府指定具體部門對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行備案審查，督促各村村民代表會(huì)議及時(shí)清理不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的村規(guī)民約，堅(jiān)決廢止不合法的“土規(guī)定”。四是健全完善鎮(zhèn)(街)對(duì)村聯(lián)絡(luò)指導(dǎo)機(jī)制。全面加強(qiáng)鎮(zhèn)(街)黨(工)委、政府(街道辦)對(duì)村的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和督導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)村、社和群眾的常態(tài)化、精細(xì)化服務(wù)管理，構(gòu)建鎮(zhèn)(街)與村之間的良好互動(dòng)關(guān)系。

[1]趙大朋.農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與村級(jí)黨組織的應(yīng)對(duì)[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(4).

[2]吳梅芳.農(nóng)村基層黨組織作用發(fā)揮狀況的調(diào)查與思考[J].理論探索，2013(8).

[3]陳斌，李金龍.農(nóng)村非正式組織對(duì)村民自治的影響探析[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(6).

[4]本書編寫組.黨的十八屆四中全會(huì)(決定)學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問[Z].北京：黨建讀物出版社，2014.

(責(zé)任編輯：徐國(guó)棟)

A Study of the Institution of Villager Representative Meeting in Village-level Governance

YIN De-ci

(PartySchoolofCPCGuangzhouCityCommittee，Guangzhou，Guangdong510070，China)

The foundation and key point of comprehensively implementing the rule of law lies in the grassroots.To promote the rule of law in basic levels，the difficulties are in rural areas and the party organizations play a critical role.To promote the rule of law in rural grassroots governance，we must bring into play the fighting bastion role of grassroots party organizations in controlling direction，setting examples and coordinating concerned parties，so as to carry out grassroots work according to law，deal with grassroots affairs according to law，rationalize grassroots relationships according to law，and solve grassroots problems according to law.Bringing into real effect the villager representative meeting system is not only a requirement for strengthening the Party’s leadership in village-level governance，but also an embodiment of villagers’ democratic self-governance and the foundation for villagers being the master.We must clearly recognize the severe problems in promoting the rule of law in village-level governance，find out the sally port for promoting the rule of law in village-level governance，sum up the fresh experiences of perfecting the villager representative meeting，and boost the implementation of the rule of law in village-level governance under the Party’s leadership.

village-level governance；leadership of party organization；villager representative meeting

2016-08-23

尹德慈(1970—)，男，湖北南漳人，中共廣州市委黨校副校長(zhǎng)、教授，廣州市黨建研究基地副主任，廣州市黨建學(xué)會(huì)秘書長(zhǎng)，全國(guó)黨建研究會(huì)特邀研究員，研究方向?yàn)閳?zhí)政黨建設(shè)。

本文系廣州市黨建研究基地2016年度重點(diǎn)資助研究項(xiàng)目“觀測(cè)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任研究”(項(xiàng)目編號(hào)：16DJ01)的階段性成果。

D26

A

1674-0599(2017)02-0094-08