論國(guó)家監(jiān)察體制改革的價(jià)值基礎(chǔ)與制度構(gòu)建

吳建雄

（中國(guó)反腐敗司法研究中心 湘潭大學(xué)基地， 湖南 湘潭 411105）

中共中央辦公廳《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》的出臺(tái)，預(yù)示著“擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系”的反腐敗體制重大改革將要啟動(dòng)。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻總結(jié)治國(guó)理政、管黨治黨的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，準(zhǔn)確研判新時(shí)期反腐敗斗爭(zhēng)發(fā)展規(guī)律而做出的重大決策。選擇京晉浙作為試點(diǎn)，就是要通過(guò)實(shí)踐探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，將黨中央關(guān)于健全國(guó)家監(jiān)察體制的重大決策上升為法律，為修訂憲法、行政監(jiān)察法等相關(guān)法律制度創(chuàng)造條件，為監(jiān)察體制改革的全面鋪開(kāi)提供法律資源。深刻認(rèn)識(shí)國(guó)家監(jiān)察體制改革的價(jià)值基礎(chǔ)，準(zhǔn)確把握國(guó)家監(jiān)察制度創(chuàng)設(shè)的基本內(nèi)涵，對(duì)于統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)，增強(qiáng)推進(jìn)這一改革的堅(jiān)定性和自覺(jué)性，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、國(guó)家監(jiān)察體制改革的價(jià)值基礎(chǔ)

（一）首要價(jià)值：構(gòu)建高效權(quán)威的反腐敗國(guó)家監(jiān)察體系

構(gòu)建高效權(quán)威的反腐敗國(guó)家監(jiān)察體系，是政治制度的發(fā)展與構(gòu)建。而政治制度的發(fā)展與構(gòu)建，只有充分利用本國(guó)已有的政治資源，才可能持續(xù)穩(wěn)定地以較低的成本，實(shí)現(xiàn)較高的政治績(jī)效。在我國(guó)，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和公務(wù)員的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和制度是多樣的，“還處于一種未經(jīng)整合的狀態(tài)”[1]。反腐敗監(jiān)督職能分散于各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、政府的預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)構(gòu)、各級(jí)檢察機(jī)關(guān)查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪機(jī)構(gòu)之中，這些機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)不一，不僅職能重疊、邊界不清，難以形成合力，且執(zhí)行法律不一，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，分散了反腐力量，很難形成穩(wěn)定、規(guī)范而高效的反腐合力。據(jù)對(duì)2008—2012年的數(shù)據(jù)分析，5年間全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)每年立案查處約13萬(wàn)件，移送司法機(jī)關(guān)處理的有4千余件，不到立案總數(shù)的4％。這期間，檢察機(jī)關(guān)每年查處職務(wù)犯罪案件約5萬(wàn)件，屬紀(jì)檢監(jiān)察移送的不到10％①資料來(lái)源：中紀(jì)委十七屆二、三、四、五、六次全會(huì)工作報(bào)告及相關(guān)資料，見(jiàn)新華網(wǎng)“新華時(shí)政”專(zhuān)欄。。這與腐敗存量積聚和腐敗增量加劇的客觀事實(shí)形成強(qiáng)烈的反差，說(shuō)明體制上的障礙削減了對(duì)腐敗查處的幾率與效能。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)，主要職能是參與訴訟和監(jiān)督訴訟。檢察機(jī)關(guān)是反腐敗的重要職能機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上職務(wù)犯罪偵查部門(mén)只是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，執(zhí)法辦案人員僅占司法辦案人員的10％左右，反腐方面的辦案力量嚴(yán)重不足。目前全國(guó)檢察機(jī)關(guān)偵查辦案人員約6萬(wàn)人，每年查辦案件約5萬(wàn)件6萬(wàn)人，大批職務(wù)犯罪線索無(wú)法得到及時(shí)初查，大量腐敗犯罪黑數(shù)②犯罪黑數(shù)，從犯罪學(xué)的范疇上看，又稱(chēng)“犯罪暗數(shù)”或“隱案”，是指已經(jīng)發(fā)生但由于種種原因未予發(fā)現(xiàn)和未被納入官方犯罪統(tǒng)計(jì)之中的那部分犯罪案件數(shù)。參見(jiàn)王 玫主編：《新犯罪學(xué)》，高等教育出版社2005年版，第189頁(yè)。的存在，嚴(yán)重影響了中央確定的減少存量遏制增量的反腐敗目標(biāo)要求。

整合國(guó)家監(jiān)督資源，適應(yīng)發(fā)現(xiàn)、揭露、查證、處罰腐敗行為的基本規(guī)律，可實(shí)現(xiàn)制度效益最大化。國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)集中行使部分審計(jì)權(quán)、違法調(diào)查權(quán)和犯罪偵查權(quán)，構(gòu)成了發(fā)現(xiàn)腐敗、查證腐敗、處置和預(yù)防腐敗環(huán)環(huán)相扣的法治鏈條，具有不敢腐的威懾力、不能腐的防范力、不想腐的自律力。特別是在黨內(nèi)監(jiān)督制度、體制逐步完善的背景下，要實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)與國(guó)法的無(wú)縫銜接，國(guó)家治理腐敗的體制改革必須進(jìn)行，尤其是紀(jì)委執(zhí)紀(jì)權(quán)力邊界已經(jīng)明確，與監(jiān)察合署辦公的工作方式和一些行之有效的工作措施受到挑戰(zhàn)，形成了改革的“倒逼”態(tài)勢(shì)。建立集中統(tǒng)一的國(guó)家反腐敗機(jī)構(gòu)，使地方和部門(mén)的同體監(jiān)督轉(zhuǎn)化為國(guó)家層面的異體監(jiān)督，不僅可以增強(qiáng)對(duì)權(quán)力制約的剛性，而且能極大地提高反腐敗抗干擾能力；行政監(jiān)察權(quán)和檢察偵查權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)家監(jiān)督權(quán)，突破行政與檢察的部門(mén)壁壘，可實(shí)現(xiàn)行政違法和職務(wù)犯罪查處的有機(jī)統(tǒng)一，增強(qiáng)反腐敗整體合力；克服以黨代政、偵訴同體的機(jī)制掣肘，激活被壓抑的監(jiān)察、偵查權(quán)能，可催生行政違法監(jiān)督和腐敗犯罪查處的內(nèi)在動(dòng)力。制度效益最大化的首要價(jià)值，就是通過(guò)將行政監(jiān)察和檢察偵查等職能整合為集中統(tǒng)一的國(guó)家監(jiān)察職能，突出黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和國(guó)家法律的權(quán)威，增強(qiáng)反腐敗斗爭(zhēng)法治效能，為構(gòu)建權(quán)威高效的反腐敗國(guó)家監(jiān)察體系提供堅(jiān)強(qiáng)的制度保障。

（二）基本價(jià)值：優(yōu)化國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力配置和職權(quán)關(guān)系

任何一項(xiàng)法律制度的生發(fā)和創(chuàng)設(shè)，都蘊(yùn)含著社會(huì)文明進(jìn)步的需要。從國(guó)際上看，現(xiàn)代法治國(guó)家都確立了監(jiān)督權(quán)，只是由于制度不同，監(jiān)督權(quán)的屬性定位不夠清晰?！叭龣?quán)分立”強(qiáng)調(diào)立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三權(quán)相互制約。隨著社會(huì)發(fā)展和行政權(quán)的膨脹，需要強(qiáng)化外部監(jiān)督，監(jiān)督權(quán)應(yīng)運(yùn)而生。如美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局、新加坡貪污調(diào)查局、韓國(guó)反腐敗委員會(huì)、我國(guó)香港廉政公署等，都是直接對(duì)國(guó)家元首或最高領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)、自上而下垂直管轄的反腐機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)的權(quán)力屬性，既不能歸屬行政，也不能歸屬立法和司法，而是獨(dú)立于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的第四種權(quán)力——監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督權(quán)的產(chǎn)生是一種客觀存在，并成為公權(quán)運(yùn)行不可或缺的保障，這一權(quán)力的出現(xiàn)，是三權(quán)分立創(chuàng)始人始料未及的。我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度下的權(quán)力分工政治體制。人民通過(guò)人民代表大會(huì)享有國(guó)家主權(quán)。在“主權(quán)不可分割”的原則下，人民代表大會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，代表國(guó)家組建行政機(jī)關(guān)并要求其依法行使職權(quán)，組建審判機(jī)關(guān)并要求其依法做出公正裁判，組建檢察機(jī)關(guān)并要求其維護(hù)司法公正等?，F(xiàn)行體制下，我國(guó)實(shí)際運(yùn)行的國(guó)家監(jiān)督權(quán)是行政權(quán)和檢察權(quán)派生的權(quán)力，這就使監(jiān)督權(quán)能的發(fā)揮受到很大的制約。

行政權(quán)之下的監(jiān)察權(quán)，其監(jiān)督對(duì)象只能是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員、國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，且運(yùn)行中缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。雖然《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政監(jiān)察法》）賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和行政處分權(quán)等，但由于歸屬同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)踐中很大程度上難以落實(shí)。如《行政監(jiān)察法》對(duì)“本級(jí)人民政府所屬部門(mén)和下級(jí)人民政府做出的決定、命令、指示違反法律、法規(guī)或者國(guó)家政策，應(yīng)當(dāng)予以糾正或者撤銷(xiāo)的”可以提出監(jiān)察建議的規(guī)定，在實(shí)踐中基本沒(méi)有得到有效執(zhí)行。檢察權(quán)之下的偵查權(quán)，實(shí)質(zhì)是法律賦予的強(qiáng)制性監(jiān)察權(quán)。由于檢察權(quán)的核心職能是維護(hù)司法公正，履行客觀公正義務(wù)①客觀公正義務(wù)又稱(chēng)檢察官客觀義務(wù)，這是國(guó)際檢察官制度的一個(gè)重要概念，指檢察官在刑事訴訟中，必須站在客觀的立場(chǎng)上，追求案件的事實(shí)真相，不偏不倚地全面收集證據(jù)、審查案件和進(jìn)行訴訟的思想、規(guī)范和行為。它既是一個(gè)訴訟的理念，宏觀司法上的要求，也是一種法定的職權(quán)和義務(wù)。由于腐敗問(wèn)題不僅僅是刑事訴訟問(wèn)題，因而對(duì)客觀義務(wù)的強(qiáng)調(diào)與對(duì)腐敗問(wèn)題的查處在價(jià)值取向上存在差異。參見(jiàn)吳建雄：《檢察官客觀義務(wù)的錯(cuò)案預(yù)防價(jià)值》，載《法學(xué)評(píng)論》2011年第1期。，檢察機(jī)關(guān)既自行偵查，又自行審查起訴，有違偵、訴、審各負(fù)其責(zé)、相互制約的法治原則，飽受既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的質(zhì)疑?，F(xiàn)行政府監(jiān)察權(quán)和檢察偵查權(quán)的固有缺陷，不僅導(dǎo)致國(guó)家監(jiān)督權(quán)能的嚴(yán)重不足，而且使司法反腐公信力隱性流失。

由全國(guó)人民代表大會(huì)組建集中統(tǒng)一的反腐機(jī)構(gòu)，形成與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)平行的監(jiān)督權(quán)，有利于國(guó)家權(quán)力制約體制的進(jìn)一步完善。人大對(duì)國(guó)家監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督，由過(guò)去的間接監(jiān)督變成了直接監(jiān)督，形成權(quán)力行使與權(quán)力來(lái)源的關(guān)系、被監(jiān)督與監(jiān)督的關(guān)系，集中體現(xiàn)了國(guó)家監(jiān)督權(quán)的人民性。政府的行政監(jiān)察由過(guò)去的同體監(jiān)督變成了異體監(jiān)督，形成國(guó)家監(jiān)督權(quán)與國(guó)家行政權(quán)的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，通過(guò)監(jiān)督權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督保障，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的依法公正高效運(yùn)行。檢察偵查歸屬為國(guó)家監(jiān)察，使監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)形成各司其職、相互制約和相互配合的格局。檢察、法院接受監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督，確保檢察、審判人員依法履職。監(jiān)察委員會(huì)接受檢察、法院的制約，確保監(jiān)督活動(dòng)程序規(guī)范、實(shí)體公正。具體表現(xiàn)為：查處腐敗犯罪案件需移送檢察院審查起訴；監(jiān)察委員會(huì)對(duì)腐敗違法案件做出的非刑事處罰，當(dāng)事人可向法院申訴，由法院依法裁判。通過(guò)這樣的監(jiān)督制約，讓人民群眾從每一起反腐個(gè)案中感受到公平正義。

（三）目標(biāo)價(jià)值：推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

腐敗治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和前提。反腐敗既能保障執(zhí)政黨實(shí)現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，又能維護(hù)公共權(quán)力廉潔高效運(yùn)轉(zhuǎn)，是維護(hù)人民當(dāng)家做主、實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督權(quán)力的國(guó)家行為。腐敗行為是公共管理活動(dòng)中的權(quán)力濫用，是國(guó)家治理中的一種病變，只有防止公共權(quán)力濫用，遏制國(guó)家治理中的病變，才能保障國(guó)家治理的有效性。因此，要推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，就必須實(shí)現(xiàn)腐敗治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。按照這一治理邏輯，中國(guó)共產(chǎn)黨主導(dǎo)的腐敗治理的兩個(gè)基本點(diǎn)，就是黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察，二者在價(jià)值取向、制度安排和行動(dòng)方向上的“無(wú)縫隙對(duì)接”，是兩個(gè)體系的共同發(fā)力。但在現(xiàn)行體制結(jié)構(gòu)下，兩個(gè)體系的共同發(fā)力很難做到。比如，從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)為若干個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置決定了它的主要職責(zé)，只能是黨內(nèi)的執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)監(jiān)督，對(duì)國(guó)家機(jī)器和公務(wù)員的監(jiān)察難以擺上議事日程。監(jiān)察職能萎縮的危害是毋庸置疑的，它不僅導(dǎo)致政府內(nèi)部監(jiān)督薄弱，而且使非黨公務(wù)人員紀(jì)律約束出現(xiàn)空白地帶。分析被查處的省部級(jí)官員不難發(fā)現(xiàn)，他們的涉腐犯罪“非一日之寒”，都與長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員監(jiān)察的虛置和缺失有關(guān)。這也是系統(tǒng)性腐敗、區(qū)域性腐敗、塌方式腐敗、家族式腐敗出現(xiàn)的重要原因。

實(shí)現(xiàn)腐敗治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，要求黨委在承擔(dān)起反腐敗主體責(zé)任的同時(shí)，既強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，又加強(qiáng)國(guó)家監(jiān)察。黨內(nèi)監(jiān)督按照?qǐng)?zhí)紀(jì)、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)的職權(quán)配置要求，負(fù)責(zé)黨內(nèi)紀(jì)律檢查，圍繞全體黨員是否遵守黨的紀(jì)律也即對(duì)違反黨紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督。國(guó)家監(jiān)察按照?qǐng)?zhí)法、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)的職權(quán)配置要求，負(fù)責(zé)廉政法規(guī)監(jiān)察，圍繞公共權(quán)力運(yùn)行中國(guó)家工作人員是否遵守法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，依法對(duì)不構(gòu)成犯罪的腐敗行為實(shí)施非刑事處罰，對(duì)觸犯刑法的腐敗行為實(shí)施刑事犯罪調(diào)查，并移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。從而呈現(xiàn)出黨紀(jì)檢查、違法調(diào)查和犯罪偵查相互獨(dú)立、相互銜接和相互配合的嶄新格局。國(guó)家監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)督相輔相成，共同發(fā)力，鞏固黨的執(zhí)政地位，厚植黨的執(zhí)政基礎(chǔ)；它與人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督相結(jié)合，保證國(guó)家機(jī)器依法履職、秉公用權(quán)；它與民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合，保證權(quán)力來(lái)自人民、服務(wù)人民，確保人民賦予的權(quán)力為人民謀利益。黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察職能的強(qiáng)化，為腐敗治理體系和治理能力的現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件，有利于以制度化的方式科學(xué)分解人大、政府、司法及其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的反腐敗職責(zé)，推進(jìn)國(guó)家腐敗治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化和程序化，形成與社會(huì)治安治理體系相對(duì)應(yīng)的公共權(quán)力治理體系，促進(jìn)國(guó)家治理兩大體系中，各個(gè)治理主體彼此之間相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)生作用，把中國(guó)特色社會(huì)主義各方面的制度優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)化為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體效能。

二、國(guó)家監(jiān)察體制改革必須體現(xiàn)的基本原則

（一）黨對(duì)權(quán)力運(yùn)行的全方位監(jiān)督

監(jiān)督是權(quán)力正確運(yùn)行的根本保證。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督是全方位的。習(xí)近平同志指出：黨要管黨、從嚴(yán)治黨，“管”和“治”都包含監(jiān)督。黨委要任命干部，更要監(jiān)督干部。他強(qiáng)調(diào)說(shuō)，我們黨的執(zhí)政是全面執(zhí)政，從立法、執(zhí)法到司法，從中央部委到地方、基層，都在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍中黨員比例超過(guò)80％，縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部中黨員比例超過(guò)95％。因此，監(jiān)督國(guó)家公務(wù)員正確用權(quán)、廉潔用權(quán)是黨內(nèi)監(jiān)督的題中應(yīng)有之義，既要加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又要加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)督[2]。但是，黨對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)督，不能像黨內(nèi)監(jiān)督那樣直接實(shí)行，而必須通過(guò)法定載體來(lái)實(shí)現(xiàn)。這個(gè)載體就是國(guó)家監(jiān)察體系，通過(guò)這個(gè)載體，把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的意志和主張，轉(zhuǎn)化為國(guó)家的意志、決策和行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和全體工作人員專(zhuān)門(mén)監(jiān)督的全覆蓋。

黨對(duì)權(quán)力運(yùn)行的全方位監(jiān)督，要求黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督雙管齊下。在我國(guó)反腐敗監(jiān)督體系中，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)是反腐敗黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)是反腐敗執(zhí)行法律的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，其執(zhí)紀(jì)執(zhí)法活動(dòng)是以黨紀(jì)國(guó)法的強(qiáng)制力為后盾的。紀(jì)委要堅(jiān)持紀(jì)在法前，充分運(yùn)用批評(píng)教育、組織處理、紀(jì)律處分、立案審查“四種形態(tài)”，既抓早抓小、防微杜漸，又堅(jiān)決處理“少數(shù)”和“極極少數(shù)”，切實(shí)肩負(fù)起“黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法”的職能責(zé)任。監(jiān)察機(jī)關(guān)依法檢查國(guó)家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)中的問(wèn)題；依法受理對(duì)涉腐違紀(jì)違法行為的控告、檢舉和調(diào)查處理；依法受理涉嫌貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪的案件線索，通過(guò)調(diào)查偵查等法定手段揭露和證實(shí)其違法犯罪事實(shí)；結(jié)合查辦案件，幫助發(fā)案單位堵塞漏洞，整章建制，發(fā)揮“亡羊補(bǔ)牢”的執(zhí)法預(yù)防功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公權(quán)力部門(mén)工作人員是否勤政廉政監(jiān)督的全覆蓋。充分發(fā)揮黨紀(jì)與國(guó)法的反腐監(jiān)督功能，把黨對(duì)權(quán)力監(jiān)督全面領(lǐng)導(dǎo)的主體責(zé)任落到實(shí)處。

（二）權(quán)力屬于人民、人民監(jiān)督權(quán)力

我國(guó)憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。簡(jiǎn)單地解釋就是：人民把主權(quán)讓渡給選舉的代表，由代表機(jī)關(guān)選舉、監(jiān)督或罷免國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，由人民選舉出來(lái)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員對(duì)人民負(fù)責(zé)，并接受人民監(jiān)督。

人民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，一方面表現(xiàn)為間接監(jiān)督。間接監(jiān)督就是通過(guò)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行立法監(jiān)督和工作監(jiān)督；通過(guò)人民政府對(duì)所屬公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政管理監(jiān)督；通過(guò)人民法院、人民檢察院的刑事訴訟、行政訴訟對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行司法監(jiān)督；通過(guò)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家資金運(yùn)行和資源分配進(jìn)行審查稽核、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管控監(jiān)督等等。由于這些監(jiān)督，都屬于人民政府和檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范疇，行政管理監(jiān)控和維護(hù)司法公正的核心價(jià)值取向，難以充分體現(xiàn)人民群眾對(duì)權(quán)力監(jiān)督的意愿。健全國(guó)家監(jiān)察體系，將監(jiān)察權(quán)從政府職權(quán)內(nèi)剝離，將偵查權(quán)從檢察職權(quán)內(nèi)剝離，組成與行政權(quán)、檢察權(quán)平行的監(jiān)察權(quán)，就能使人大及其常委會(huì)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督落實(shí)到執(zhí)法的程序上；使人民法院、人民檢察院的司法監(jiān)督更加公平公正；使政府的行政監(jiān)管、審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)管控更加規(guī)范高效，從而最大限度地體現(xiàn)人民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員監(jiān)督的反腐期待。

人民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，另一方面表現(xiàn)為直接監(jiān)督。我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，人民民主專(zhuān)政的實(shí)質(zhì)是以國(guó)家強(qiáng)制力保障人民當(dāng)家做主，而保障人民當(dāng)家做主的基本內(nèi)涵是保障人民的生存權(quán)、自由權(quán)和各種合法權(quán)益不受侵害。這就要求國(guó)家強(qiáng)化對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督和制約，確保人民賦予的權(quán)力不被異化，不會(huì)淪為謀取小集團(tuán)或私人利益的工具。因此，要鞏固人民民主專(zhuān)政的國(guó)體，就必須保障人民群眾對(duì)公共權(quán)力實(shí)行監(jiān)督的知情權(quán)、參與權(quán)，保障人民群眾通過(guò)法定程序監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員廉政勤政?，F(xiàn)行監(jiān)察體制下，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)，政府監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)等都建立了舉報(bào)制度，開(kāi)通了舉報(bào)電話，設(shè)立了舉報(bào)網(wǎng)站，受理公民的檢舉和控告。但由于監(jiān)督職能的部門(mén)局限，對(duì)受理的群眾舉報(bào)，需要在各部門(mén)間傳遞、轉(zhuǎn)辦之后，才能進(jìn)入本部門(mén)職權(quán)范圍。這就使舉報(bào)人很難及時(shí)得到情況反饋，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法效率也在文來(lái)文往中流失，舉報(bào)人身份泄密遭到打擊報(bào)復(fù)的情況時(shí)有發(fā)生。建立集中統(tǒng)一的國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)，可以整合發(fā)現(xiàn)、受理、證實(shí)腐敗行為的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法資源，改變公民舉報(bào)上信息反饋不暢、查證效率和保密程度不高等弊端，保障人民群眾積極、有序地參與反腐敗斗爭(zhēng)，更好地體現(xiàn)人民監(jiān)督權(quán)力的社會(huì)主義國(guó)體和政體的本質(zhì)特征。

（三）改革于法有據(jù)、立法逐步完善

習(xí)近平總書(shū)記指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！雹賲⒁?jiàn)習(xí)近平總書(shū)記在2014年2月28日主持中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上的重要講話。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議做出的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，標(biāo)志著相關(guān)試點(diǎn)地區(qū)改革獲得人大授權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的機(jī)構(gòu)整合等體制性問(wèn)題做出決定，就是試點(diǎn)工作的法律依據(jù)。但是，國(guó)家監(jiān)察體制改革要在全國(guó)范圍內(nèi)全面鋪開(kāi)，必須在“國(guó)家監(jiān)察法”出臺(tái)的基礎(chǔ)上實(shí)施。中央關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)是反腐敗專(zhuān)責(zé)機(jī)構(gòu)的職能定位，決定了“國(guó)家監(jiān)察法”實(shí)質(zhì)上就是國(guó)家反腐敗專(zhuān)門(mén)法律。它應(yīng)在總結(jié)北京、浙江、山西改革探索的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從監(jiān)察主體、監(jiān)察對(duì)象、監(jiān)察內(nèi)容、基本職責(zé)、職權(quán)配置、職能運(yùn)行、自身監(jiān)督和責(zé)任追究等方面為監(jiān)察委員會(huì)構(gòu)建提供法律依據(jù)，充分體現(xiàn)監(jiān)察實(shí)體與監(jiān)察程序結(jié)合，刑事手段與非刑事手段并舉，違規(guī)違法處置與刑事訴訟并行，懲治與預(yù)防腐敗一體的反腐敗客觀規(guī)律和要求。由于監(jiān)察體制改革符合我國(guó)憲法精神和原則，是在中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)體政體框架內(nèi)的制度創(chuàng)新，不存在所謂“違憲”問(wèn)題，因而“國(guó)家監(jiān)察法”就是國(guó)家監(jiān)察體制改革全面推行的法律依據(jù)。

隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的全面推進(jìn)，健全立法是題中應(yīng)有之義。按照現(xiàn)行憲法的規(guī)定，我國(guó)的權(quán)力架構(gòu)是“一統(tǒng)四分”的格局。即：在全國(guó)人大之下，設(shè)立行政機(jī)關(guān)（國(guó)務(wù)院）、審判機(jī)關(guān)（法院）、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)（檢察院）和軍事機(jī)關(guān)（中央軍委）。而監(jiān)察體制改革將形成與“一府兩院”平行并立的“國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)”。在國(guó)家層面，將設(shè)立“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)”，負(fù)責(zé)對(duì)中央所有國(guó)家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，接受全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督。這就需要修訂《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》），在《憲法》中明確國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律地位。同時(shí)，制定“監(jiān)察委員會(huì)組織法”，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)察權(quán)限、活動(dòng)原則等予以細(xì)化。應(yīng)修訂《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》《中華人民共和國(guó)檢察官法》，體現(xiàn)反貪反瀆和預(yù)防部門(mén)的轉(zhuǎn)隸。修訂《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》，體現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察體制改革后，檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件管轄等方面發(fā)生的變化。監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)脫離政府序列，相應(yīng)對(duì)生產(chǎn)安全事故的調(diào)查和處理，需要通過(guò)修訂安全生產(chǎn)法，明確授權(quán)由國(guó)務(wù)院和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)合制定生產(chǎn)安全事故調(diào)查和處理的具體辦法；并相應(yīng)修訂國(guó)務(wù)院《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》。通過(guò)法律法規(guī)的逐步完善，為監(jiān)察委員會(huì)及相關(guān)職能機(jī)構(gòu)的規(guī)范高效運(yùn)轉(zhuǎn)，提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)，確保國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)真正成為鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、強(qiáng)化人民民主監(jiān)督、維護(hù)國(guó)家政權(quán)安全的上下貫通的戰(zhàn)略支點(diǎn)。

（四）有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督

國(guó)家監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行，旨在強(qiáng)化對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家公務(wù)人員的全覆蓋。這是因?yàn)闄?quán)力作為一種集中起來(lái)的控制力和社會(huì)影響力，不僅代表著對(duì)社會(huì)的責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)也標(biāo)志著權(quán)力行使者不同于一般人的特殊地位、身份。這種以強(qiáng)制力為后盾的權(quán)力，不論受支配一方是否情愿，都必須服從。這就使權(quán)力的擁有者具有凌駕于他人之上、濫用權(quán)力的可能。法國(guó)杰出的思想家孟德斯鳩指出，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。因此有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督是權(quán)力運(yùn)行的基本法則。也就是說(shuō)，要使公共權(quán)力沿著國(guó)家、社會(huì)和群眾的整體意志和利益的正確軌道運(yùn)行，就必須強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約。健全國(guó)家監(jiān)察體系，就是通過(guò)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和執(zhí)掌公共權(quán)力的人員的執(zhí)法問(wèn)責(zé)、依法監(jiān)督，防止公共權(quán)力異化和濫用，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督同樣適用于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)。監(jiān)察委員會(huì)作為反腐敗的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，肩負(fù)著黨的信任和人民的期盼，承擔(dān)著監(jiān)督公職人員勤政廉政、維護(hù)國(guó)家權(quán)力廉潔高效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要職責(zé)，其自身素質(zhì)更要過(guò)硬。實(shí)踐證明，信任不能代替監(jiān)督，在反腐敗斗爭(zhēng)依然嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢(shì)下，紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)也非凈土，面臨同樣嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢(shì)。少數(shù)紀(jì)檢監(jiān)察干部沒(méi)能經(jīng)受住腐蝕與反腐蝕的考驗(yàn)，由執(zhí)紀(jì)監(jiān)督者蛻變?yōu)楦瘮》肿樱逃?xùn)深刻。為保證國(guó)家監(jiān)察權(quán)力正確行使，防止擅權(quán)現(xiàn)象發(fā)生，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)力行使的監(jiān)督和制約。要加強(qiáng)黨中央和地方黨委對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)力及運(yùn)行的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，堅(jiān)持黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告等行之有效的制度；建立完善監(jiān)察權(quán)力的合理分工制約和程序制約機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)力的分工、制約和監(jiān)督；充分發(fā)揮人大監(jiān)督和民主監(jiān)督作用，進(jìn)一步健全監(jiān)督的途徑和方法；完善檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，嚴(yán)格遵守刑事訴訟和行政訴訟法律規(guī)定，不斷提高監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的法治化水平。為加強(qiáng)對(duì)國(guó)家監(jiān)察人員的監(jiān)督，除在“國(guó)家監(jiān)察法”中確立按照法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為的基本原則，明確監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)權(quán)限、運(yùn)轉(zhuǎn)程序和具體措施外，可考慮修訂刑法，增加規(guī)制國(guó)家監(jiān)察人員濫用職權(quán)、刑訊逼供、徇私枉法、收受賄賂、徇私枉法等行為的定罪處罰，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)及其監(jiān)察人員自身的監(jiān)督。

三、創(chuàng)設(shè)國(guó)家監(jiān)察體系制度的基本構(gòu)想

（一）思想先行：學(xué)術(shù)爭(zhēng)論與“四個(gè)意識(shí)”

長(zhǎng)期以來(lái)，圍繞反腐敗體制改革問(wèn)題，在理論界和實(shí)務(wù)界存在著多種不同觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行反腐敗體制存在的弊端已經(jīng)影響了反腐敗斗爭(zhēng)的深入發(fā)展，應(yīng)該將分散的反腐機(jī)構(gòu)整合起來(lái)，組建“國(guó)家反腐敗委員會(huì)”“新的中央反貪總局”“直接隸屬于人大的反腐敗監(jiān)督機(jī)構(gòu)”①參見(jiàn)趙中權(quán)：《反腐敗要走法治化道路》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2013年6月24日第3版；胡鞍鋼：《第二次轉(zhuǎn)型:國(guó)家制度建設(shè)》，清華大學(xué)出版社2009年版；吳 丕：《政治監(jiān)督學(xué)》，北京大學(xué)出版社2007年版。。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行國(guó)家反腐敗機(jī)構(gòu)體制無(wú)需進(jìn)行進(jìn)一步改革，因?yàn)橹袊?guó)是一個(gè)典型的黨建國(guó)家和黨治國(guó)家，只要健全完善了黨的反腐敗體制，無(wú)需在國(guó)家層面建立集中統(tǒng)一的反腐監(jiān)督機(jī)構(gòu)②參見(jiàn)林尚立：《中國(guó)反腐敗體系的構(gòu)建及其框架》，載《河南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第1期。。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，在全國(guó)人大及其常委會(huì)下設(shè)監(jiān)察委員會(huì)或反腐敗監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主張，欠缺實(shí)現(xiàn)的途徑和方式③參見(jiàn)王希鵬、胡 揚(yáng)：《中國(guó)特色腐敗治理體系現(xiàn)代化:內(nèi)在邏輯與實(shí)踐探索》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2014年第4期。。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，組建反腐監(jiān)察機(jī)構(gòu)，不應(yīng)將檢察機(jī)關(guān)反貪?rùn)C(jī)構(gòu)與政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)合并，而應(yīng)以政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，將審計(jì)和檢察預(yù)防機(jī)構(gòu)合并進(jìn)來(lái)，因?yàn)榉簇潅刹閷儆谛淌滤痉ǚ懂牏軈⒁?jiàn)何家弘：《反貪局不宜并入監(jiān)察委》，載《民主與法制》2017年第2期。。

總體上看，上述觀點(diǎn)都是正面積極的建設(shè)性思考，為新時(shí)期反腐敗政治體制改革提供了多元化參照。但是，這些觀點(diǎn)還有待進(jìn)一步商榷和完善。比如第一種觀點(diǎn)，提出了“整合”的主張，但沒(méi)有回答整合后如何體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位、沒(méi)有闡明國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)的關(guān)系。第二、三種觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)了黨在反腐敗中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，沒(méi)有看到反腐敗斗爭(zhēng)既是全面從嚴(yán)治黨的重要組成部分，又是系統(tǒng)的國(guó)家治理工程，黨的自身監(jiān)督不能代替國(guó)家對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)察必須把黨的意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家的意志，并通過(guò)有效載體落實(shí)到權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。在人大設(shè)立反腐敗機(jī)構(gòu)并不是“欠缺實(shí)現(xiàn)的途徑和方式”，而是人大作為立法機(jī)關(guān)，不能直接行使國(guó)家監(jiān)督權(quán)，必須將國(guó)家監(jiān)督責(zé)任通過(guò)相應(yīng)的載體加以落實(shí)。第四種觀點(diǎn)，把反腐偵查的國(guó)家監(jiān)督性質(zhì)理解為普通刑事偵查的國(guó)家司法性質(zhì)。不僅忽視了查處腐敗違紀(jì)行為、腐敗違法行為、腐敗犯罪行為的關(guān)聯(lián)性，而且忽視了刑事司法必須堅(jiān)持的偵、訴、審各負(fù)其責(zé)、相互制約的法治原則。

黨的十八大以來(lái)，隨著全面從嚴(yán)治黨的縱深推進(jìn)，以“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”為主要內(nèi)容的黨內(nèi)監(jiān)督體制不斷完善。以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼于“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的協(xié)調(diào)推進(jìn)，做出了改革現(xiàn)行國(guó)家反腐敗機(jī)構(gòu)體制的重大決策，并釋放出“健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系”的重大改革信號(hào)[2]。在2016年初召開(kāi)的十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記指出，“要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)察體系頂層設(shè)計(jì)，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)督”，并提出修改《行政監(jiān)察法》的要求[2]。黨的十八屆六中全會(huì)公報(bào)將監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大、政府等并列提出，此后不久中央部署的在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案公布，預(yù)示著監(jiān)察體制改革將全面啟動(dòng)。在這樣的背景下，無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界，都應(yīng)該將多元的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)融入政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)之中，從黨和國(guó)家工作全局出發(fā)，深刻認(rèn)識(shí)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的重大意義，切實(shí)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央決策部署上來(lái)，堅(jiān)決擁護(hù)改革、支持改革，積極支持配合做好各項(xiàng)工作，確保監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作任務(wù)如期順利完成。

（二）機(jī)構(gòu)整合：監(jiān)察預(yù)防與偵查預(yù)防

從我國(guó)反腐敗專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的情況看，具有監(jiān)督職能的主要機(jī)構(gòu)為隸屬于政府的監(jiān)察（預(yù)防）部門(mén)、審計(jì)部門(mén)，隸屬于檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查（預(yù)防）部門(mén)。此外，公安、工商、海關(guān)、稅務(wù)等部門(mén)也具有一定的監(jiān)督職能。筆者認(rèn)為，組建監(jiān)察委員會(huì)主要整合的力量，應(yīng)該包括政府的監(jiān)察（預(yù)防）和檢察的職務(wù)犯罪偵查（預(yù)防）部門(mén)力量，以及行政審計(jì)中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部及其國(guó)家工作人員的履職和離任審計(jì)部分力量。因?yàn)檫@幾個(gè)方面的力量涵蓋了反腐敗行政執(zhí)紀(jì)和反腐敗國(guó)家執(zhí)法，具有查辦國(guó)家工作人員違紀(jì)違規(guī)和違法犯罪的關(guān)聯(lián)性、協(xié)同性和一致性。審計(jì)部門(mén)作為行政管理和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的免疫系統(tǒng)，其監(jiān)督對(duì)象重在國(guó)家資金的管理運(yùn)行，雖然有發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗問(wèn)題的重要功能，但審計(jì)監(jiān)督的專(zhuān)門(mén)性在于對(duì)“事”而不是對(duì)“人”。因而審計(jì)部門(mén)作為政府監(jiān)督管理的重要手段具有一定的正當(dāng)性和合理性。公安、工商、海關(guān)、稅務(wù)等部門(mén)的主要職能是維護(hù)社會(huì)治安和經(jīng)濟(jì)管理秩序，其查處對(duì)象是刑事、經(jīng)濟(jì)等違法犯罪活動(dòng)，自然是政府不可或缺的管理機(jī)構(gòu)。行政監(jiān)察和檢察偵查力量整合后，需要與審計(jì)、公安、工商、海關(guān)、稅務(wù)等部門(mén)建立腐敗違法和犯罪的線索移送機(jī)制，建立與檢察、審判機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制。這樣，可實(shí)現(xiàn)執(zhí)法調(diào)查與刑事偵查手段的有機(jī)結(jié)合，非刑事處罰與刑事處罰的雙管齊下，這將極大地提高懲治和預(yù)防腐敗違法犯罪的法治效能和強(qiáng)大威懾。

（三）基本職權(quán)：監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)

《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》第二條規(guī)定：試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)按照管理權(quán)限，對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察；履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。為履行上述職權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施。依據(jù)上述規(guī)定，筆者認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)擁有現(xiàn)行法律規(guī)定的所有行政監(jiān)察（預(yù)防）權(quán)能和職務(wù)犯罪偵查（預(yù)防）權(quán)能，既是對(duì)腐敗違法和腐敗犯罪一體化調(diào)查處置模式，也是懲治腐敗和預(yù)防腐敗的一體化運(yùn)行機(jī)制。監(jiān)察委員會(huì)需對(duì)所有腐敗違法和犯罪線索實(shí)行統(tǒng)一集中管理，審計(jì)、公安、工商、海關(guān)、環(huán)保等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)中涉及的職務(wù)違法或犯罪案件線索，應(yīng)移送國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理。國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)違法調(diào)查和職務(wù)犯罪偵查實(shí)行分級(jí)管轄。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)立案調(diào)查和偵查全國(guó)性的重大違法犯罪案件、中央單位廳局級(jí)以上干部違法犯罪案件和地方副省級(jí)以上干部違法犯罪案件；省、自治區(qū)、直轄市監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查偵查全省性的重大違法犯罪案件；地市級(jí)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查和偵查本轄區(qū)的重大犯罪案件，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)基層監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查和偵查本轄區(qū)的違法犯罪案件，發(fā)揮地市級(jí)監(jiān)委對(duì)辦案工作的組織指揮功能，強(qiáng)化縱向調(diào)查偵查指揮與橫向調(diào)查偵查協(xié)作。

從法理上講，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)由若干具體權(quán)能構(gòu)成。監(jiān)督權(quán)權(quán)能包括：批評(píng)教育和組織處理的權(quán)力，預(yù)防腐敗的履職審計(jì)權(quán)、監(jiān)察建議權(quán)；調(diào)查權(quán)權(quán)能包括：對(duì)腐敗問(wèn)題的一般調(diào)查權(quán)，對(duì)職務(wù)違法犯罪特殊調(diào)查權(quán)即偵查權(quán)；處置權(quán)權(quán)能包括：對(duì)不構(gòu)成犯罪的腐敗行為的處分決定權(quán)，對(duì)涉嫌構(gòu)成腐敗犯罪行為的預(yù)審權(quán)和是否移送檢察機(jī)關(guān)提起公訴的決定權(quán)，對(duì)國(guó)際反腐合作的代表權(quán)等。這樣的權(quán)力配置與腐敗衍生、腐敗違法到腐敗犯罪的關(guān)聯(lián)性特征和腐敗犯罪的國(guó)際化趨勢(shì)高度契合，創(chuàng)新了非刑事手段和刑事手段并用的腐敗治理模式。極大增強(qiáng)了懲治和預(yù)防腐敗的前置性。腐敗違法調(diào)查權(quán)的配置，實(shí)現(xiàn)了“把紀(jì)律挺在前面”后，反腐執(zhí)法的同步跟進(jìn)，彰顯罪（錯(cuò)）責(zé)相適應(yīng)的處罰公正原則和刑事法律的行為規(guī)制功能。特別是對(duì)查處違法犯罪中法定措施的賦予和采用，為徹底廢除社會(huì)反映強(qiáng)烈的“雙規(guī)”措施創(chuàng)造了條件。隨著檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸，可從根本上改變刑事司法中“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的弊端，體現(xiàn)了偵、訴、審獨(dú)立運(yùn)行和相互制約的法治原則，實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)配置的優(yōu)化與反腐公信力增強(qiáng)的“雙贏”價(jià)值。

（四）合署辦公：明晰職能與規(guī)范高效

國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的升格，監(jiān)察職能的強(qiáng)化，意味著既有的紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制的優(yōu)化。監(jiān)察內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)需從現(xiàn)有的紀(jì)檢監(jiān)察室分離出來(lái)，按照從破紀(jì)到破法、從違法到犯罪的滋生規(guī)律，設(shè)置銜接緊密、制約有效的監(jiān)察內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)?？煽紤]設(shè)置廉政調(diào)查、腐敗偵查、執(zhí)法審查、預(yù)防合作等四個(gè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。四個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)根據(jù)需要，設(shè)立若干業(yè)務(wù)室。廉政調(diào)查機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員履職行為的監(jiān)督職能，決定了其職能機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行必須實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)、部門(mén)、單位的全覆蓋；腐敗偵查機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)和查辦腐敗犯罪案件的法定職能，決定了其職能機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行必須與職務(wù)犯罪高智能化、隱蔽性強(qiáng)、干擾阻力大等特征相適應(yīng)；預(yù)防和國(guó)際合作機(jī)構(gòu)在反腐敗中的重要地位和作用，決定了其職能機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行的綜合性和特定性。執(zhí)法審查機(jī)構(gòu)與其他業(yè)務(wù)部門(mén)職能的主要區(qū)別在于不直接辦理腐敗違法違紀(jì)案件，而是對(duì)廉政調(diào)查的結(jié)論進(jìn)行審查，并做出非刑罰處理決定；對(duì)腐敗偵查終結(jié)的案件進(jìn)行預(yù)審，決定是否移送人民檢察院提起公訴。執(zhí)法審查機(jī)構(gòu)主要履行監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部監(jiān)督制約職能。

新的紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制機(jī)制，可考慮由中央紀(jì)委常委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)黨中央負(fù)責(zé)。實(shí)行黨紀(jì)檢查、違規(guī)違法調(diào)查和腐敗犯罪偵查三項(xiàng)職能的分工負(fù)責(zé)、相互制約和相互配合。黨紀(jì)檢查職能按照?qǐng)?zhí)紀(jì)、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)的職權(quán)配置要求，負(fù)責(zé)黨內(nèi)紀(jì)律檢查，圍繞黨員是否遵守黨的紀(jì)律也即對(duì)違反黨紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督。違規(guī)違法調(diào)查職能按照監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)配置要求，負(fù)責(zé)廉政法規(guī)監(jiān)察，圍繞所有國(guó)家工作人員是否遵守行政法律法規(guī)也即對(duì)違反行政紀(jì)律行為進(jìn)行監(jiān)督。腐敗犯罪偵查職能是監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要權(quán)能，負(fù)責(zé)國(guó)家工作人員的職務(wù)犯罪監(jiān)督，依法對(duì)觸犯刑事法律的腐敗行為進(jìn)行刑事偵查。其辦案流程是：通過(guò)受理公民舉報(bào)，審計(jì)、海關(guān)、工商、環(huán)保等其他部門(mén)移交，媒體曝光等途徑獲取腐敗信息線索，審查評(píng)估后決定是否調(diào)查。對(duì)決定調(diào)查的案件采取非強(qiáng)制性的秘密調(diào)查方式。經(jīng)調(diào)查核實(shí)其腐敗問(wèn)題不構(gòu)成犯罪的，依法做出警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等處分；沒(méi)有腐敗事實(shí)存在的依法撤銷(xiāo)調(diào)查；對(duì)有證據(jù)證明涉嫌犯罪的，依法做出刑事調(diào)查決定。筆者認(rèn)為，案件進(jìn)入刑事調(diào)查后，應(yīng)依法采取檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查所擁有的調(diào)查措施，根據(jù)案情，可采取電子監(jiān)控、技術(shù)偵查等手段。刑事調(diào)查終結(jié)后，進(jìn)入監(jiān)察委員會(huì)預(yù)審環(huán)節(jié)，經(jīng)預(yù)審后，做出是否移送檢察院審查起訴的決定。

（五）制度配套：密切相關(guān)的幾個(gè)問(wèn)題

1.關(guān)于規(guī)范執(zhí)紀(jì)執(zhí)法，完善合署辦公程序機(jī)制問(wèn)題

現(xiàn)有的行政監(jiān)察職能與檢察偵查職能整合后，原有的違紀(jì)調(diào)查與刑事偵查緊密銜接，反腐敗執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的威懾、強(qiáng)制功能加大，在這種情況下，更需要強(qiáng)調(diào)法治思維和法治方式。應(yīng)規(guī)范執(zhí)紀(jì)執(zhí)法，完善紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)制。在辦案程序上，把嚴(yán)格依紀(jì)依法作為行為準(zhǔn)則，堅(jiān)持紀(jì)律法律面前人人平等，依規(guī)依法全面收集證據(jù)，切實(shí)改變“口供至上”的觀念和做法；完善人權(quán)司法保障制度，依法保障辯護(hù)律師的執(zhí)業(yè)權(quán)利。在事實(shí)認(rèn)定上，堅(jiān)持客觀公正地查辦案件，準(zhǔn)確掌握違紀(jì)違法事實(shí)，嚴(yán)格區(qū)分工作失誤與違紀(jì)違法的界限。在定性處理上，堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，以紀(jì)律法律為準(zhǔn)繩，違紀(jì)者受黨政紀(jì)處分，違法者受法律制裁；堅(jiān)決防止以黨政紀(jì)處分代替刑事處罰，以刑事處罰代替黨政紀(jì)處分的問(wèn)題發(fā)生。讓人民群眾從我們辦理的每一起腐敗案件中感受到公平正義。

規(guī)范執(zhí)紀(jì)執(zhí)法就要嚴(yán)格實(shí)行紀(jì)法手段措施分開(kāi)，由于黨內(nèi)紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察的對(duì)象屬于違紀(jì)違規(guī)性質(zhì)，尚未觸犯國(guó)家刑事法律，處于“四種形態(tài)”中的前三種狀態(tài)，因而只能采取一般調(diào)查手段。只有進(jìn)入第四種形態(tài)，并有證據(jù)證明其職務(wù)行為觸犯法律，并依法開(kāi)展對(duì)職務(wù)犯罪立案調(diào)查，才能依法使用限制或者剝奪被調(diào)查人人身自由、財(cái)產(chǎn)自由、通訊自由的強(qiáng)制性措施。這是監(jiān)察執(zhí)法與紀(jì)檢執(zhí)紀(jì)在性質(zhì)、手段上的重要區(qū)別。只有實(shí)現(xiàn)執(zhí)法與執(zhí)紀(jì)的嚴(yán)格分離，才能充分發(fā)揮把紀(jì)律挺在前面的腐敗防控優(yōu)勢(shì)，防止出現(xiàn)違法違規(guī)辦案甚至冤假錯(cuò)案，保證辦案的質(zhì)量和效果，維護(hù)黨的執(zhí)政形象和國(guó)家法治形象。

2.關(guān)于健全與司法機(jī)關(guān)銜接機(jī)制問(wèn)題

監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的緊密銜接，是鞏固反腐執(zhí)法成果，實(shí)現(xiàn)反腐法治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一要建立案件移送工作機(jī)制。監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的需要追究刑事責(zé)任的案件，應(yīng)及時(shí)將有關(guān)材料(復(fù)制件)送達(dá)相應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)；檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件應(yīng)及時(shí)進(jìn)行審查，決定提起公訴的，應(yīng)將審查情況及結(jié)果反饋監(jiān)察機(jī)關(guān)，決定不予起訴的，應(yīng)將不起訴的決定及理由通報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)。二要建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。為加強(qiáng)辦案工作銜接，針對(duì)面臨的新問(wèn)題和階段性工作，雙方負(fù)責(zé)同志應(yīng)定期或不定期召開(kāi)工作會(huì)議，做好辦案情況通報(bào)工作，進(jìn)行工作經(jīng)驗(yàn)交流，研究、協(xié)調(diào)有關(guān)政策和法律問(wèn)題，研究重大案件起訴中需要協(xié)調(diào)解決的問(wèn)題。三要建立信息共享機(jī)制。一是數(shù)據(jù)平臺(tái)共享。監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)有著各自的執(zhí)法和司法流程，需要大量的法律、法規(guī)、規(guī)章、制度，數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的搭建，能夠?yàn)閳?zhí)法司法依據(jù)的迅速查詢提供便利，消除信息孤島現(xiàn)象。二是技術(shù)資源共享。司法會(huì)計(jì)、司法鑒定等專(zhuān)業(yè)技術(shù)資源共享，有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)就執(zhí)紀(jì)執(zhí)法與司法銜接工作中的專(zhuān)業(yè)性結(jié)論達(dá)成共識(shí)，避免重復(fù)工作，節(jié)約了時(shí)間和資金。四要建立介入支持工作機(jī)制。介入支持是反腐執(zhí)法實(shí)踐的一條經(jīng)驗(yàn)。監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在查處案件時(shí)，根據(jù)對(duì)方的提請(qǐng)，經(jīng)常會(huì)提前介入支持，預(yù)先熟悉案件或幫助分析案件，便于偵查證據(jù)的收集和起訴證據(jù)的審查工作開(kāi)展。介入支持的主要方式是:監(jiān)察機(jī)關(guān)在查處違紀(jì)違法案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)可能涉嫌犯罪的，可以邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)派員提前介入，共同研討是否達(dá)到刑事追訴的標(biāo)準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為涉嫌犯罪的，可以視情況提前介入，就證據(jù)的收集、固定和保全等問(wèn)題提供指導(dǎo)意見(jiàn)。

3.關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題

反腐法治是黨紀(jì)與國(guó)法的共同之治。監(jiān)察委員會(huì)的專(zhuān)責(zé)反腐職能，要求監(jiān)察人員既能執(zhí)紀(jì)又能執(zhí)法。從當(dāng)前看，紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍和檢察反貪隊(duì)伍均有各自的優(yōu)勢(shì)和短板。如何實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，打造既懂執(zhí)紀(jì)又懂執(zhí)法的復(fù)合型法治人才隊(duì)伍，是國(guó)家監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)的重要課題。筆者認(rèn)為，北京市探索建立國(guó)家監(jiān)察官制度，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。檢察機(jī)關(guān)反貪反瀆等檢察官轉(zhuǎn)隸，意味著監(jiān)察委員會(huì)的執(zhí)法人員應(yīng)不低于檢察官任職資格條件。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)違法犯罪的刑事調(diào)查，與公安機(jī)關(guān)的刑事犯罪偵查、檢察機(jī)關(guān)的刑事犯罪檢察、審判機(jī)關(guān)的刑事犯罪審判具有本質(zhì)上的一致性。而且由于職務(wù)犯罪具有隱蔽性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性、政策性等特征，對(duì)其調(diào)查人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)要求更高。因此，建立類(lèi)似檢察官、法官、警官的監(jiān)察官制度，具有內(nèi)在的合理性和現(xiàn)實(shí)的必要性。由于監(jiān)察委和紀(jì)委是“兩塊牌子一套人馬”，所以，這套人馬中的成員必須具有刑事執(zhí)法的素質(zhì)資格，也就是說(shuō)，所有監(jiān)察人員均應(yīng)具有監(jiān)察官的任職資格。在執(zhí)紀(jì)崗位上，身份是紀(jì)委工作人員；在執(zhí)法崗位上，其身份就是監(jiān)察官。通過(guò)建立監(jiān)察官制度，造就政治堅(jiān)定、紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)過(guò)硬、執(zhí)法公正、打擊精確、預(yù)防有效的國(guó)家反腐敗專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍，把國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)建設(shè)成機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)，人員配備合理，裝備手段先進(jìn)，具有強(qiáng)大戰(zhàn)斗力、威懾力和公信力的反腐敗執(zhí)法機(jī)關(guān)。