構(gòu)建生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制*
——以江西省檢察機(jī)關(guān)實(shí)證研究為視角

●吳海麗 鄧建華* 盧 群/文

構(gòu)建生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制*
——以江西省檢察機(jī)關(guān)實(shí)證研究為視角

●吳海麗**鄧建華***盧 群****/文

“十三五”規(guī)劃將改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，加強(qiáng)環(huán)境綜合治理作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要任務(wù)，在生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)要充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，以構(gòu)建生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制為立足點(diǎn)，創(chuàng)新監(jiān)督方法，加大監(jiān)督力度，強(qiáng)化案件移送，實(shí)現(xiàn)“多維立體”的生態(tài)檢察監(jiān)督機(jī)制，努力打造生態(tài)江西新樣板。

兩法銜接 生態(tài)執(zhí)法 檢察監(jiān)督

一、基本情況

十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展理念，將生態(tài)環(huán)境改善作為“十三五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要任務(wù)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的江西而言，綠色生態(tài)一直是最大的優(yōu)勢(shì)、財(cái)富和品牌。但是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境資源的需求日漸增大，衍生的破壞環(huán)境資源犯罪層出不窮，既對(duì)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法造成壓力，也對(duì)生態(tài)環(huán)境資源造成巨大破壞，嚴(yán)重阻礙“打造美麗中國(guó)‘江西樣板’”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與綠色生態(tài)長(zhǎng)期以來(lái)都是矛盾的兩個(gè)方面，如何實(shí)現(xiàn)二者的共同發(fā)展，既需要環(huán)境執(zhí)法部門(mén)以及社會(huì)公眾的共同努力，更需要檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督。

江西省檢察機(jī)關(guān)自2015年8月部署開(kāi)展 “加強(qiáng)生態(tài)檢察，服務(wù)綠色崛起”專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)以來(lái)，全省檢察機(jī)關(guān)共批捕破壞生態(tài)環(huán)境刑事犯罪案件153件218人，起訴643件1078人；立案?jìng)刹樯鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件129件203人；提出督促履行職責(zé)類(lèi)檢察建議215件，被采納184件；向人民法院發(fā)出審判程序違法類(lèi)檢察建議5件、均被法院采納，執(zhí)行監(jiān)督類(lèi)檢察建議15件、法院采納14件，直接提出刑事附帶民事訴訟4件，支持、督促有關(guān)單位提起刑事附帶民事訴訟1件。根據(jù)最高人民檢察院的統(tǒng)一部署，江西省檢察機(jī)關(guān)自2015年3月開(kāi)展破壞環(huán)境資源犯罪專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，截至2016年7月，共監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件114件145人，其中以非法占用農(nóng)用地、濫伐林木、非法采礦、非法捕撈水產(chǎn)品、非法采伐毀壞國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物案件較多，占監(jiān)督移送案件總件數(shù)的86%；監(jiān)督移送污染環(huán)境案件8件22人，僅占總件數(shù)的7%；移送職務(wù)犯罪線索1件2人。

二、存在的問(wèn)題及原因分析

從江西省開(kāi)展的生態(tài)環(huán)境類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)以及課題組調(diào)研情況看，生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：一是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)現(xiàn)的破壞生態(tài)環(huán)境資源犯罪案件及線索（包括職務(wù)犯罪）成案率低、移送積極性不高；二是檢察機(jī)關(guān)對(duì)最容易產(chǎn)生執(zhí)法違法現(xiàn)象的具體執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督不到位；三是對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境資源犯罪背后的職務(wù)犯罪行為監(jiān)督力度不夠。產(chǎn)生問(wèn)題的主要原因如下：

（一）“兩法銜接”工作機(jī)制運(yùn)行欠順暢

首先是信息不對(duì)稱(chēng)?！皟煞ㄣ暯印惫ぷ鞯暮诵氖切畔⒐蚕?。對(duì)執(zhí)法信息和相關(guān)線索的有效獲取是生態(tài)檢察監(jiān)督工作順利開(kāi)展的首要前提。據(jù)課題組調(diào)研問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)，我省檢察機(jī)關(guān)獲得案件線索、信息的主要途徑是通過(guò)行政執(zhí)法相對(duì)人、群眾控告、舉報(bào)，主動(dòng)走訪、查閱環(huán)境執(zhí)法案卷和其他機(jī)關(guān)交（轉(zhuǎn)）辦。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主動(dòng)移送的線索僅占受理總數(shù)的15%。信息嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)，從而導(dǎo)致生態(tài)檢察監(jiān)督難以及時(shí)有效開(kāi)展。其次是聯(lián)席會(huì)議制度未有效發(fā)揮作用。聯(lián)席會(huì)議召集困難，間隔時(shí)間長(zhǎng)，必然使處理案件的反射弧加長(zhǎng)，及時(shí)性與敏感度降低。同時(shí)，未設(shè)立生態(tài)環(huán)境方面的專(zhuān)門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度，大雜燴式的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制缺乏針對(duì)性，反而降低專(zhuān)門(mén)性工作的效率。再次是各部門(mén)間對(duì)法律適用的分歧。環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事立案標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查取證、證據(jù)固定等方面存在分歧，行政執(zhí)法與刑事司法在執(zhí)法目的、程序規(guī)范等方面存在差異，對(duì)同一案件事實(shí)認(rèn)定及法律適用上不同部門(mén)間常有不同認(rèn)識(shí)，同時(shí)法律規(guī)定構(gòu)成刑事犯罪的條件在現(xiàn)實(shí)操作中也難以把握，比如對(duì)有毒有害物質(zhì)含量的認(rèn)定等，都會(huì)影響“兩法銜接”工作機(jī)制的正常運(yùn)行。

（二）生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍、領(lǐng)域比較狹窄

生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍、領(lǐng)域與我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“環(huán)境”所涵蓋的范圍不一致?！董h(huán)境保護(hù)法》第2條所稱(chēng)環(huán)境，是指影響人類(lèi)生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。顯然，《環(huán)境保護(hù)法》涵蓋的范圍比我國(guó)《刑法》破壞環(huán)境資源保護(hù)罪的范圍、領(lǐng)域更為廣泛。長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)都將《刑法》所規(guī)定的破壞生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)罪的范圍作為生態(tài)檢察監(jiān)督的范圍，尤其以林業(yè)資源、礦產(chǎn)資源、農(nóng)用土地管理等為主。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域職務(wù)犯罪的立案70%來(lái)源于林業(yè)、土地管理部門(mén)，而對(duì)其他生態(tài)環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域涉及較少。對(duì)嚴(yán)重影響群眾日常生活質(zhì)量的水、土、大氣、光、噪聲、電磁輻射、振動(dòng)污染等監(jiān)督缺位，人文遺跡、風(fēng)景名勝區(qū)等則尚未納入生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍。

（三）生態(tài)環(huán)境資源的地域特征，要求有針對(duì)性、因地制宜的檢察監(jiān)督

例如，鄱陽(yáng)湖保護(hù)區(qū)對(duì)候鳥(niǎo)、水生態(tài)保護(hù)的監(jiān)督形勢(shì)較為嚴(yán)峻，而武夷山脈則主要側(cè)重對(duì)植被、動(dòng)物的保護(hù)監(jiān)督。對(duì)于跨區(qū)域、地域的環(huán)境資源破壞、污染，檢察機(jī)關(guān)尚未建立較好的協(xié)調(diào)機(jī)制。例如水體、空氣等具有跨區(qū)域流動(dòng)性資源的污染，對(duì)于上游地區(qū)其他省份、縣市的污染給下游地區(qū)造成生態(tài)破壞的生態(tài)補(bǔ)償難以落實(shí)，或者欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府部門(mén)違反國(guó)家規(guī)定對(duì)于高污染、高耗能的企業(yè)，尤其是國(guó)家明令淘汰不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目同意遷入或引入的，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能難以發(fā)揮作用。

（四）生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置與專(zhuān)業(yè)人才配備不足

生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督作為一項(xiàng)長(zhǎng)期性和專(zhuān)業(yè)性工作，要求有專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)與專(zhuān)業(yè)人員與之配套。福建、四川、河北等省級(jí)檢察機(jī)關(guān)建立了專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督工作。江西省檢察院生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督工作由偵監(jiān)、民行、公訴、反貪、反瀆等部門(mén)分別在本部門(mén)職能范圍內(nèi)進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)踐中，環(huán)境執(zhí)法涉及部門(mén)多、領(lǐng)域廣，而生態(tài)檢察監(jiān)督工作卻分散于各職能部門(mén)，勢(shì)必要求部門(mén)間銜接、協(xié)調(diào)力加強(qiáng)以形成監(jiān)督合力。同時(shí)，對(duì)涉及專(zhuān)業(yè)性的環(huán)境項(xiàng)目審批、環(huán)境評(píng)價(jià)、環(huán)境污染責(zé)任性質(zhì)認(rèn)定，尤其是由于水和空氣具有區(qū)域性和流動(dòng)性的特點(diǎn)，因此提升了生態(tài)檢察監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)性要求。檢察機(jī)關(guān)未針對(duì)生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督工作需要設(shè)立或確定專(zhuān)門(mén)性的機(jī)構(gòu)，而是主要由偵監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)，力量薄弱，難以統(tǒng)一對(duì)外進(jìn)行監(jiān)督與協(xié)調(diào)。

三、生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督有效機(jī)制的構(gòu)建

生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督有效機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)立足于“兩法銜接”背景下環(huán)境執(zhí)法、檢察監(jiān)督的實(shí)踐，展望未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，建立以工作機(jī)制建設(shè)為核心，完善銜接程序?yàn)榧軜?gòu)，“互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)”為支撐的生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督體系。

（一）建立生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督動(dòng)態(tài)工作機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督工作，對(duì)外以檢察機(jī)關(guān)的名義對(duì)各環(huán)境執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督，內(nèi)部則由偵監(jiān)、民行、反貪、反瀆、公訴等部門(mén)分別承擔(dān)職責(zé)范圍內(nèi)的監(jiān)督工作。因此，建立和完善各部門(mén)間和檢察機(jī)關(guān)與各行政執(zhí)法部門(mén)間的相互配合工作機(jī)制顯得尤為重要。如，民行部門(mén)對(duì)環(huán)境執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)有涉及破壞環(huán)境資源犯罪或貪污、瀆職犯罪的，通知偵監(jiān)部門(mén)或反貪、反瀆部門(mén)聯(lián)合監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)“一案多查”的“三維立體”監(jiān)督模式。檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與環(huán)境執(zhí)法部門(mén)及其他相關(guān)部門(mén)的聯(lián)系與溝通，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境執(zhí)法重點(diǎn)領(lǐng)域及相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的了解，探索建立相關(guān)部門(mén)間的長(zhǎng)效對(duì)接機(jī)制，促進(jìn)“兩法銜接”工作高效、有序開(kāi)展。

（二）多樣化生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督方式

目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的方式單一且乏力，主要通過(guò)向相關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)檢察建議督促履職或者發(fā)糾正違法通知書(shū)糾正違法行為，缺乏剛性的監(jiān)督手段和方式。根據(jù)中央決定和全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)于2015年7月1日正式啟動(dòng)，截至2016年6月，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟案件線索1416件，進(jìn)入訴前程序809件，提起訴訟23件。其中，提起環(huán)境民事公益訴訟11件，提起環(huán)境行政公益訴訟11件，提起環(huán)境行政附帶民事公益訴訟1件。從公益訴訟試點(diǎn)情況來(lái)看，成效較明顯?；谖覈?guó)現(xiàn)行法律以及司法實(shí)踐，今后，隨著檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革的全面深入，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)提起環(huán)境公益訴訟，結(jié)合直接提出刑事附帶民事訴訟和支持、督促有關(guān)單位提起刑事附帶民事訴訟的方式來(lái)強(qiáng)化監(jiān)督方式，建立多樣化的檢察監(jiān)督體系。目前可以從事環(huán)境公益訴訟的探索準(zhǔn)備工作以強(qiáng)化對(duì)生態(tài)執(zhí)法的檢察監(jiān)督。

（三）合理設(shè)置監(jiān)督機(jī)構(gòu)、配備專(zhuān)業(yè)人員

合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備能夠降低環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的成本，最迅速的實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，從而達(dá)到事半功倍的效果。根據(jù)我省省情，適當(dāng)借鑒福建、四川、河北等省的經(jīng)驗(yàn)做法，在各級(jí)或某級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)履行生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督職能，對(duì)內(nèi)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、對(duì)外統(tǒng)一銜接聯(lián)動(dòng)。不設(shè)立環(huán)境資源保護(hù)專(zhuān)門(mén)檢察機(jī)構(gòu)的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有專(zhuān)人負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法檢察監(jiān)督工作。對(duì)跨地域的生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)區(qū)可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)的生態(tài)檢察處（室），對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)的所有環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)、涉嫌犯罪案件移送統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)督，如鄱陽(yáng)湖生態(tài)保護(hù)區(qū)生態(tài)檢察室。同時(shí)，針對(duì)環(huán)境資源的地域特征，可以在相關(guān)部門(mén)派駐檢察室，如：江西省林業(yè)資源豐富地區(qū)可以在林業(yè)部門(mén)派駐檢察室（站）。隨著環(huán)境資源犯罪、環(huán)境評(píng)價(jià)、環(huán)境鑒定等日益復(fù)雜化、科技化、專(zhuān)業(yè)化，應(yīng)當(dāng)配備具有相當(dāng)專(zhuān)業(yè)知識(shí)能力的檢察人員，或聘請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者作為顧問(wèn)。具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)能力的檢察監(jiān)督人員能夠更為準(zhǔn)確、迅速地判斷是否屬于破壞環(huán)境資源犯罪、是否涉及環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)違法以及職務(wù)犯罪等，從而提高生態(tài)檢察監(jiān)督的實(shí)效。

（四）充分發(fā)揮“兩法銜接”信息共享平臺(tái)作用

“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)將行政執(zhí)法與刑事司法信息系統(tǒng)對(duì)接對(duì)提升信息流轉(zhuǎn)的效率、開(kāi)啟檢察監(jiān)督的程序、實(shí)現(xiàn)依法行政、打擊違法犯罪具有非常重要的意義。檢察機(jī)關(guān)獲取信息對(duì)外依賴(lài)性極大，而通過(guò)行政相對(duì)人或者其他社會(huì)力量反饋信息具有嚴(yán)重的滯后性和被動(dòng)性。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)將達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)涉嫌犯罪以及雖未達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)但有其他嚴(yán)重情節(jié)的案件信息錄入“兩法銜接”信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)案件信息流程在線跟蹤和監(jiān)控，使檢察機(jī)關(guān)在第一時(shí)間從信息系統(tǒng)獲知生態(tài)執(zhí)法情況并協(xié)助判斷案件性質(zhì)，跟蹤監(jiān)督案件移送、處理情況，有效增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法與生態(tài)檢察監(jiān)督的實(shí)時(shí)對(duì)接與溝通。同時(shí)，可以將“兩法銜接”信息共享平臺(tái)與相關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)以及“天網(wǎng)工程”對(duì)接，共享環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，節(jié)省大量輸入工作，避免環(huán)境執(zhí)法部門(mén)故意延遲或回避數(shù)據(jù)公開(kāi)，對(duì)“天網(wǎng)工程”監(jiān)控?cái)z像記錄的執(zhí)法違法和破壞生態(tài)環(huán)境犯罪的視頻資料可以直接作為開(kāi)啟檢察監(jiān)督的依據(jù)，有效拓展生態(tài)檢察監(jiān)督渠道。

*江西省人民檢察院2015年度理論研究課題“我國(guó)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建與完善”。

**江西省人民檢察院偵查監(jiān)督一處處長(zhǎng)，課題組負(fù)責(zé)人［330029］

***江西省人民檢察院偵查監(jiān)督一處，課題組成員［330029］

****南昌大學(xué)法學(xué)院在讀博士，課題組成員［330029］