公證法律援助制度問題探析

馬 濤（河北省司法廳）

公證法律援助制度問題探析

馬 濤（河北省司法廳）

公證法律援助，是指公證當(dāng)事人申請辦理公證事項(xiàng)時，公證機(jī)構(gòu)按照法律援助部門的指派或根據(jù)公證法律法規(guī)的規(guī)定，對符合公證法律援助條件的當(dāng)事人減免公證費(fèi)用的一種法律保障制度，包括兩種情形：一是公證機(jī)構(gòu)按照法律援助部門的指派，為符合法律援助條件的自然人免費(fèi)提供公證法律服務(wù)；二是公證機(jī)構(gòu)按照公證法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定直接為符合法律援助條件的當(dāng)事人減免公證費(fèi)提供公證法律服務(wù)。作為我國法律援助制度的重要組成部分，在保障社會弱勢群體合法權(quán)益、減輕當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、維護(hù)社會公平正義方面發(fā)揮了重要作用，但在實(shí)施過程中，還存在一些不夠完善之處，需要進(jìn)一步推動解決。

一、公證法律援助制度設(shè)立和完善的必要性和可行性

（一）維護(hù)社會弱勢群體合法權(quán)益的有力保障

近年來，國家和各級政府對民生領(lǐng)域投入力度不斷加大，人民基本生活得到了切實(shí)保障，但仍有少數(shù)弱勢群體合法權(quán)益不能得到有效保護(hù)。而公證制度作為一項(xiàng)預(yù)防性的司法證明制度，具有服務(wù)、溝通、證明、監(jiān)督等重要功能，被喻為市場主體從事民商事活動的“安全閥”，違法行為的“過濾器”和國際交往的“通行證”， 在維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、保障社會交易安全等方面發(fā)揮了獨(dú)特職能作用。公證機(jī)構(gòu)在為當(dāng)事人特別是社會弱勢群體提供公證服務(wù)過程中，通過減免公證費(fèi)實(shí)施公證法律援助是維護(hù)社會弱勢群體合法權(quán)益的重要手段。從實(shí)踐來看，公證法律援助的對象也多是失獨(dú)家庭、失去雙親人員、五保戶、因病致殘人員、下崗職工、農(nóng)民工等收入較低的社會弱勢群體，辦理的公證事項(xiàng)往往與其最基本生活需求相關(guān)。通過減免公證費(fèi)的方式為其提供公證法律服務(wù)，可有效減輕其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，切實(shí)保障其合法權(quán)益，進(jìn)而促進(jìn)社會公平正義。

（二）提升公證自身社會價值的迫切需求

最高人民法院《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》第11項(xiàng)規(guī)定：加強(qiáng)與公證機(jī)構(gòu)的對接。支持公證機(jī)構(gòu)對法律行為、事實(shí)和文書依法進(jìn)行核實(shí)和證明，支持公證機(jī)構(gòu)對當(dāng)事人達(dá)成的債權(quán)債務(wù)合同以及具有給付內(nèi)容的和解協(xié)議、調(diào)解協(xié)議辦理債權(quán)文書公證，支持公證機(jī)構(gòu)在送達(dá)、取證、保全、執(zhí)行等環(huán)節(jié)提供公證法律服務(wù)，在家事、商事等領(lǐng)域開展公證活動或者調(diào)解服務(wù)。依法執(zhí)行公證債權(quán)文書。這一規(guī)定，明確了公證職能從公證證明向法律服務(wù)性的轉(zhuǎn)變、從公證預(yù)防糾紛到預(yù)防解決糾紛的轉(zhuǎn)變，這就要求公證充分發(fā)揮其職能作用，積極主動作為，承擔(dān)更多的社會責(zé)任，滿足公眾多樣化的公證法律服務(wù)需要，以有為獲得有位，爭取一席之地。而完善高效的公證法律援助制度是滿足社會弱勢群體不同法律服務(wù)需求的有效途徑，是充分實(shí)現(xiàn)公證自身價值、提升公證社會地位的快捷方式。此外，它還能激勵公證機(jī)構(gòu)主動支持參與社會公益事業(yè)，進(jìn)而充分彰顯公證的社會價值，從而使公證進(jìn)一步深入人心。如河北省司法廳、省公證協(xié)會近年來多次下發(fā)通知，倡議公證機(jī)構(gòu)在重陽節(jié)期間為75周歲以上老人免費(fèi)辦理遺囑公證，全省公證處僅2014年重陽節(jié)期間（三天）就受理公證事項(xiàng)272件，免收公證費(fèi)達(dá)162990元，受到社會各界的高度認(rèn)可，充分展現(xiàn)了公證良好形象。

二、公證法律援助的主要內(nèi)容和存在的不足

（一）公證法律援助的事項(xiàng)

目前，我國現(xiàn)行有效的法律法規(guī)規(guī)章中并未對公證法律援助事項(xiàng)專門規(guī)定，國務(wù)院《法律援助條例》第10條規(guī)定了六種應(yīng)予法律援助的情形：依法請求國家賠償?shù)?；請求給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇的；請求發(fā)給撫恤金、救濟(jì)金的；請求給付贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)的；請求支付勞動報酬的；主張因見義勇為行為產(chǎn)生的民事權(quán)益的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對前款規(guī)定以外的法律援助事項(xiàng)作出補(bǔ)充規(guī)定。各省份又結(jié)合實(shí)際，在國務(wù)院《法律援助條例》規(guī)定的援助事項(xiàng)基礎(chǔ)上增加了請求交通事故、醫(yī)療事故、工傷事故損害賠償?shù)?；請求賠償因使用偽劣化肥、農(nóng)藥、種子等直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)資料或者因遭受污染造成種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)損失和其他損失的；主張因遭受家庭暴力、虐待、遺棄產(chǎn)生的民事權(quán)益的。一些省份制定的公證法律援助文件中規(guī)定的援助范圍與其《法律援助條例》基本一致。從以上規(guī)定來看，公證法律援助事項(xiàng)范圍，基本沿襲的仍是普通法律援助事項(xiàng)的范疇，并未結(jié)合具體公證業(yè)務(wù)范圍規(guī)定，致使實(shí)踐中公證法律援助辦理針對性不夠強(qiáng)。

（二）公證法律援助的對象

國務(wù)院《法律援助條例》規(guī)定：法律援助的對象是經(jīng)濟(jì)困難的公民，即僅限于自然人。而《公證法》規(guī)定：對符合法律援助條件的當(dāng)事人，公證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定減免公證費(fèi)。據(jù)此，公證法律援助的對象應(yīng)是公證事項(xiàng)的當(dāng)事人，當(dāng)事人的范圍不僅僅包含自然人，還有法人和其他社會組織。法人和其他組織能否作為公證法律援助的對象呢？《公證法》和《法律援助條例》規(guī)定不一致，給當(dāng)前公證法律援助實(shí)踐帶來了一定困擾。

（三）公證法律援助的具體程序

如上所述，公證法律援助包括兩種情形：一是公證機(jī)構(gòu)按照法律援助部門指派免費(fèi)為符合法律援助條例的當(dāng)事人提供公證法律服務(wù)。二是公證機(jī)構(gòu)按照《公證法》關(guān)于法律援助的規(guī)定，通過減免公證費(fèi)方式直接向當(dāng)事人提供法律援助。實(shí)踐中具體如何操作，如何實(shí)現(xiàn)公證機(jī)構(gòu)與法律援助部門的無縫銜接，受理該法律援助申請的審批決定權(quán)是公證機(jī)構(gòu)還是法律援助部門？目前沒有明確規(guī)定。據(jù)了解，實(shí)踐中公證機(jī)構(gòu)按照法律援助部門指派辦理公證法律援助案件的較少，大多由公證機(jī)構(gòu)在辦證過程中直接通過減免公證費(fèi)方式為當(dāng)事人提供法律援助，由公證處主任審批后按照普通辦證程序予以辦理，辦理完畢后公證機(jī)構(gòu)既不向法律援助部門反饋援助情況，法律援助部門也不支付相應(yīng)的補(bǔ)貼。公證法律援助這種實(shí)踐做法一定程度上缺乏明確細(xì)化的法律依據(jù)，同時也不利于公證機(jī)構(gòu)高效快捷地實(shí)施公證法律援助。

（四）公證法律援助的經(jīng)費(fèi)保障問題

關(guān)于公證機(jī)構(gòu)提供法律援助應(yīng)免費(fèi)還是減免公證費(fèi)，《法律援助條例》與《公證法》規(guī)定不一致，《公證法》規(guī)定符合法律援助條件的減免公證費(fèi)，而《法律援助條例》規(guī)定應(yīng)免費(fèi)提供法律援助，兩者規(guī)定不一致。關(guān)于公證機(jī)構(gòu)提供法律援助能否獲得財政補(bǔ)貼以及補(bǔ)貼數(shù)額問題，國家法律法規(guī)規(guī)章也未對此專門作出規(guī)定。《法律援助條例》第24條第2款規(guī)定：法律援助機(jī)構(gòu)收到前款規(guī)定的結(jié)案材料后，應(yīng)當(dāng)向受指派辦理法律援助案件的律師或者接受安排辦理法律援助案件的社會組織人員支付法律援助辦案補(bǔ)貼。從此規(guī)定看，律師或社會組織人員辦理法律援助案件，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)向其支付辦案補(bǔ)貼，但公證機(jī)構(gòu)辦理法律援助案件卻未明確，不利于公證機(jī)構(gòu)積極主動開展公證法律援助工作。

三、構(gòu)建完善公證法律援助制度的建議

（一）完善公證法律援助制度性規(guī)定

1.提升法律援助立法層次。建議全國人大制定《法律援助法》，明確公證法律援助制度是法律援助的組成部分，對相關(guān)內(nèi)容予以明確：一是擴(kuò)大公證法律援助的對象范疇，建議擴(kuò)大至法人或其他社會組織，與公證事項(xiàng)當(dāng)事人范圍一致，但對其資格和辦理的具體公證事項(xiàng)均應(yīng)嚴(yán)格限制，如要求法人或其他組織必須是公益法人或辦理的公證事項(xiàng)是為公益目的。實(shí)踐中，一些法人或其他社會組織的確需要公證法律服務(wù)，但因經(jīng)費(fèi)緊張或經(jīng)營困難等多種因素制約，也需要申請減免公證費(fèi)。二是進(jìn)一步明確受援人的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到公證的特殊性，在確定受援人經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)時要結(jié)合具體公證事項(xiàng)的辦證成本、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、申請人具體情況等確定，而并非實(shí)踐中僅參照普通法律援助的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)。三是明確公證法律援助的方式是減免公證費(fèi)，而非免費(fèi)一種形式。如上所述，《公證法》規(guī)定減免公證費(fèi)，與《法律援助條例》規(guī)定的免費(fèi)不一致，應(yīng)優(yōu)先適用《公證法》，對符合法律援助條件的當(dāng)事人辦理公證，應(yīng)減免公證費(fèi)。中辦、國辦《關(guān)于完善法律援助制度實(shí)施意見》中指出“完善公證處、司法鑒定機(jī)構(gòu)依法減免相關(guān)費(fèi)用制度，并加強(qiáng)工作銜接”。實(shí)踐中，公證處也是通過減免公證費(fèi)方式辦理公證法律援助案件。四是明確公證機(jī)構(gòu)辦理援助案件應(yīng)給予補(bǔ)貼及具體標(biāo)準(zhǔn)。目前，全國公證機(jī)構(gòu)存在行政體制、事業(yè)體制、合作體制、法定機(jī)構(gòu)四種組織形式，事業(yè)體制中又有相當(dāng)數(shù)量的自收自支。其中自收自支事業(yè)體制、合作制、法定機(jī)構(gòu)組織形式的公證處經(jīng)費(fèi)均須自籌，該類體制公證處辦理法律援助案件不給予適當(dāng)補(bǔ)貼將不利于其積極主動提供公證法律援助服務(wù)。關(guān)于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的確定，筆者認(rèn)為，應(yīng)首先明確國家是法律援助的責(zé)任主體，而公證法律援助作為法律援助的重要組成部分，也應(yīng)是國家的責(zé)任。基于此，政府應(yīng)購買公證法律援助服務(wù)，按照公證收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的公證費(fèi)確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，由國家財政支付給公證機(jī)構(gòu)。

2.擴(kuò)大公證法律援助的覆蓋面。在公證法律援助事項(xiàng)方面，為充分落實(shí)應(yīng)援盡援原則，建議在現(xiàn)有援助范圍的基礎(chǔ)上，結(jié)合具體公證業(yè)務(wù)，逐步將涉及勞動保障、婚姻家庭、食品藥品、教育醫(yī)療等與民生緊密相關(guān)的事項(xiàng)納入公證法律援助范圍。在公證法律援助形式方面，建議增加公證調(diào)解、取證、保全證據(jù)、進(jìn)行盡職調(diào)查出具法律意見書等非訴訟法律服務(wù)形式，為困難群體提供服務(wù)，而非僅公證證明這一形式。這將為公證法律援助實(shí)踐提供法律依據(jù)。公證機(jī)構(gòu)實(shí)踐中除進(jìn)行公證證明外，也的確向當(dāng)事人提供了大量的法律服務(wù)。如石家莊市平山縣公證處積極為縣光伏項(xiàng)目建設(shè)獻(xiàn)計獻(xiàn)策，進(jìn)行法律把關(guān)，審查修改合作協(xié)議，出具法律意見，由公證進(jìn)行把關(guān)，依法保障了該項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行。

3.進(jìn)一步細(xì)化公證法律援助流程。要切實(shí)加強(qiáng)公證機(jī)構(gòu)與法律援助部門的有效銜接，明確公證法律援助的申請審查、實(shí)施、反饋制度的具體操作流程。建議作以下規(guī)定：一是明確受援人提起申請的部門為法律援助部門或公證機(jī)構(gòu)；二是明確受援人需遞交的材料包括：身份證明、經(jīng)濟(jì)困難證明、申請?jiān)马?xiàng)材料等；受援人向法律援助部門提起的，法律援助部門應(yīng)自受援人提起申請之日起3日內(nèi)對受援人的資格、證明材料的真?zhèn)蔚炔牧蠈彶橥戤叢⑼ㄖ茉耍瑫r指派有管轄權(quán)的公證機(jī)構(gòu)實(shí)施援助并轉(zhuǎn)交相關(guān)材料，公證機(jī)構(gòu)應(yīng)按辦證程序及時辦理，并在收到材料之日起30日內(nèi)辦理完畢，同時將辦理情況書面反饋至法援機(jī)構(gòu)。受援人向公證機(jī)構(gòu)提出申請的，公證機(jī)構(gòu)也應(yīng)在受援人申請之日起3日內(nèi)審查其提交的材料決定是否受理并通知受援人。公證機(jī)構(gòu)決定受理的，可直接實(shí)施法律援助，減免公證費(fèi)用，按照辦證程序進(jìn)行辦理。辦理完畢向受援人送達(dá)公證書之日起10日內(nèi)將辦理情況書面反饋至法援機(jī)構(gòu)，確保公證法律援助服務(wù)有效銜接、高效快捷。同時，還應(yīng)明確緊急特殊情況處理：遇有特殊情況，公證處可先行提供公證法律援助，之后就受援人的證明材料再進(jìn)行審查并按照上述期限反饋至法律援助機(jī)構(gòu)。

（二）進(jìn)一步提升公證法律援助的服務(wù)能力

當(dāng)前，公眾對公證法律服務(wù)需求日益多樣化，律師、基層法律工作者等法律服務(wù)業(yè)也正迅速發(fā)展，在一些領(lǐng)域有替代公證的趨勢。公證行業(yè)要想創(chuàng)新發(fā)展，必須提升自身服務(wù)能力，以滿足公眾對公證服務(wù)和公證法律援助的新需求。一是要提升公證隊(duì)伍整體素質(zhì)，進(jìn)一步強(qiáng)化公證人員的責(zé)任意識、服務(wù)意識、擔(dān)當(dāng)意識、誠信意識，崇尚敬畏法律，堅(jiān)守紅線意識、堅(jiān)持底線思維，嚴(yán)格按照公證法律法規(guī)規(guī)章和執(zhí)業(yè)規(guī)范辦理公證業(yè)務(wù)，堅(jiān)決杜絕違規(guī)辦證等嚴(yán)重?fù)p害公證質(zhì)量的行為。各地要結(jié)合實(shí)際，舉辦各類業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，注重培訓(xùn)的針對性和實(shí)效性，因需實(shí)訓(xùn)，切實(shí)提升全省公證隊(duì)伍整體素質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公證人員素質(zhì)與公證法律服務(wù)模式的同步跟進(jìn)，為開展包括公證法律援助在內(nèi)的公證工作奠定堅(jiān)實(shí)的人才基礎(chǔ)。二是進(jìn)一步完善公證質(zhì)量監(jiān)管體系。公證質(zhì)量是公證工作的生命線，高質(zhì)量的公證書既是維護(hù)公證公信力的必要條件，更是維護(hù)受援人合法權(quán)益的必然要求。因此，公證行業(yè)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)公證質(zhì)量建設(shè)，公證機(jī)構(gòu)要嚴(yán)把公證質(zhì)量關(guān)口，健全質(zhì)量風(fēng)險預(yù)防機(jī)制、質(zhì)量過程控制機(jī)制、質(zhì)量責(zé)任追究機(jī)制，公證管理部門要加大質(zhì)量監(jiān)管力度，對違法違規(guī)辦證損害公證質(zhì)量行為的，嚴(yán)格查處依法依規(guī)追責(zé)，依法保障公證法律援助案件的辦理質(zhì)量。三是拓展公證援助的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。公證機(jī)構(gòu)要認(rèn)真剖析總結(jié)公證法律援助辦理情況，在辦理傳統(tǒng)的遺囑、繼承等公證援助事項(xiàng)基礎(chǔ)上，積極拓展深化援助領(lǐng)域，使困難群眾有更多的獲得感，得到更多的實(shí)惠。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)公證法律援助協(xié)作宣傳力度

公證是公證機(jī)構(gòu)根據(jù)自然人、法人或者其他組織的申請，依照法定程序?qū)γ袷路尚袨椤⒂蟹梢饬x的事實(shí)和文書的真實(shí)性、合法性予以證明的活動，具有預(yù)防糾紛、減少訴訟、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的職能優(yōu)勢，公證作為國際通行的司法證明制度，公證書發(fā)往全球180多個國家使用。公證具有上述獨(dú)特的職能優(yōu)勢，但部分群體對公證仍比較陌生，基于此，公證行業(yè)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳特別是對法律援助的宣傳力度，使社會進(jìn)一步了解公證，運(yùn)用公證，從而實(shí)現(xiàn)公證的價值。一要加強(qiáng)公證機(jī)構(gòu)與法律援助部門、法院、律師事務(wù)所等部門的溝通協(xié)作和有效對接，通過召開座談會、研討會等形式，及時發(fā)現(xiàn)并解決公證法律援助過程中遇到的困難和問題。二要做好對受援人的公證宣傳工作，根據(jù)“誰執(zhí)法、誰普法”原則，公證法律援助也應(yīng)誰辦理、誰普法，在提供服務(wù)過程中，承辦公證員應(yīng)耐心細(xì)致地向受援人講解公證法律法規(guī)規(guī)定，使其了解辦理公證的法律后果，向其宣傳公證的職能作用，使他們充分認(rèn)識到公證的重要價值和功能作用。三要加強(qiáng)對社會公眾的宣傳力度，堅(jiān)持貼近法律援助實(shí)際和群眾需求，不斷強(qiáng)化宣傳意識，拓寬宣傳渠道，為公證法律援助開展?fàn)I造良好的輿論環(huán)境和社會環(huán)境。

（責(zé)任編輯：朱騰飛）