關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的幾點認(rèn)識與思考

劉學(xué)敏

關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的幾點認(rèn)識與思考

劉學(xué)敏

貧困問題是現(xiàn)代社會的“疥癬之疾”，它受到世界各國政府的普遍關(guān)注。聯(lián)合國2015年可持續(xù)發(fā)展峰會正式通過的、由193個會員國共同達(dá)成的成果性文件《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，把消除饑餓與貧困作為促進(jìn)人類可持續(xù)發(fā)展的全球性議題之一。在國內(nèi)，黨的十八大報告首次正式提出要全面建成小康社會。消除貧困，實現(xiàn)共同富裕，被認(rèn)為是社會主義的本質(zhì)要求。在實踐層面，脫貧和精準(zhǔn)扶貧工作開展得如火如荼。經(jīng)過改革開放三十多年的積極努力，即使在貧困標(biāo)準(zhǔn)提高的情況下，我國貧困人口仍然大幅度減少，成為聯(lián)合國減貧貢獻(xiàn)最大的國家?，F(xiàn)在，按照2014年的統(tǒng)計，還有7000萬人仍然有待脫貧。盡管人數(shù)顯著下降，但這些貧困人口卻是脫貧難度最大的一個群體，它使我國的減貧進(jìn)入攻堅克難、啃硬骨頭的階段。盡管通過“五個一批”（發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批）最終可以使這個人群脫貧，但仍然存在一些實踐和理論認(rèn)識上的問題。本文基于2016年國家精準(zhǔn)扶貧第三方評估中的實地調(diào)研，對國家的精準(zhǔn)扶貧政策實踐提出幾點認(rèn)識與思考。

精準(zhǔn)扶貧應(yīng)該實現(xiàn)短期與長期相結(jié)合

針對目前農(nóng)村的全面脫貧和小康社會建設(shè)，國家采取了精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧政策，通過精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)施策、對癥下藥、精準(zhǔn)滴灌、靶向治療，從中央到地方在農(nóng)村中打一場針對貧困的殲滅戰(zhàn)，而且在實踐上已經(jīng)取得了初步效果。為了實現(xiàn)2020年前全面脫貧的任務(wù)，各地都制訂了完成任務(wù)的時間表和路線圖，許多地方甚至采取了“在脫貧攻堅任務(wù)完成之前主要領(lǐng)導(dǎo)干部一律不準(zhǔn)調(diào)出”的具體舉措。在這種“壓力型體制”下，一些基層甚至把國家精準(zhǔn)扶貧當(dāng)成是一場“運(yùn)動”。

然而，消除農(nóng)村的貧困，對于農(nóng)村建設(shè)和中國發(fā)展來說，僅僅是一個階段性目標(biāo)和任務(wù)。對于一個區(qū)域的發(fā)展來說，既要考慮短期的脫貧目標(biāo)，更重要的是要謀劃長遠(yuǎn)，實現(xiàn)短期目標(biāo)與長期目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合。在一個區(qū)域中，即使是國家級的貧困縣，貧困人口也僅僅是其中的一部分。因此，在精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的過程中，要考慮區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這是阻斷貧困在代際之間傳遞、打破貧困因果鏈條的關(guān)鍵。

在區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅中，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)非常重要。在我們調(diào)研過的貧困地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施條件都很差，這幾乎無一例外。一些地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和條件較差，抵御旱、澇、雹、霜、風(fēng)、雪和蟲害、疫情等能力低下，這在一定程度上給精準(zhǔn)扶貧增大了壓力。譬如，由于鄉(xiāng)村道路級別低，造成許多地方優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品在運(yùn)輸中損耗過大，降低了產(chǎn)品品質(zhì)，嚴(yán)重影響了農(nóng)民收入的增加。當(dāng)然，鄉(xiāng)村道路的投資涉及成本與收益比較問題，涉及移民搬遷問題，這里存而不論。但是，當(dāng)一個區(qū)域已經(jīng)有了良好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模，且這個產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為區(qū)域發(fā)展和農(nóng)民脫貧致富的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)后，道路這種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的跟進(jìn)就異常重要。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的分散性，良好的道路基礎(chǔ)設(shè)施可以使農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通、加工、存儲、物流等串聯(lián)起來，可以提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)民真正脫貧致富和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

又如，興修水利設(shè)施對于區(qū)域長期發(fā)展和促進(jìn)短期的脫貧致富都具有明顯的效果。在筆者調(diào)研過的國家級貧困縣山西平陸縣，目前確定了桃、蘋果、梨作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的主要發(fā)展方向，而且這些產(chǎn)業(yè)對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民脫貧致富已經(jīng)起到了積極的作用。在靠天吃飯的情況下，農(nóng)戶每畝收入約2000元。但是，平陸縣委縣政府通過引黃工程使縣域內(nèi)可以增加20萬畝的水澆地，農(nóng)戶只要每年澆地兩次就可以收入達(dá)到每畝6000-8000元，而澆地成本每次每畝僅30元。水利設(shè)施的建設(shè)，不僅可以助推農(nóng)戶的脫貧致富，也可以大幅提升區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

由此看來，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)可以支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展，進(jìn)而提高整體的收入水平。盡管因基礎(chǔ)設(shè)施改善而獲益的人群中，其收入增加有多有少，仍然有低收入人群（屬于發(fā)展中的“相對貧困”），但因“水漲船高”，整體收入水平提高了，“貧困線”下的人口自然也就減少了。

以市場經(jīng)濟(jì)的法則來推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作

中國的經(jīng)濟(jì)被定義為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，完善市場經(jīng)濟(jì)體制是未來一段時期內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要任務(wù)。它要求，按照市場經(jīng)濟(jì)的法則來推進(jìn)中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同樣，也要以市場經(jīng)濟(jì)的法則和思維來推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，界定好政府與市場的邊界。其實，在整體的市場經(jīng)濟(jì)中，產(chǎn)業(yè)的形成和獲得發(fā)展要依靠市場的力量。目前有各式各樣的扶貧項目，有的項目開發(fā)的產(chǎn)品由于背離市場，往往不是市場需要什么就引導(dǎo)農(nóng)戶種什么，而是政府看中什么就號召農(nóng)戶種什么，結(jié)果無法抵御市場風(fēng)險，許多產(chǎn)品因市場前景不好半途而廢。項目的實施反倒使貧困戶怨聲載道，使他們本來困窘的生活又雪上加霜，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)戶的積極性。

目前，我國已經(jīng)形成了一整套完整的項目扶貧體系，包括教育扶貧項目、醫(yī)療扶貧項目、文化扶貧項目、科技扶貧項目、產(chǎn)業(yè)扶貧項目、生態(tài)扶貧項目、婦女扶貧項目、兒童扶貧項目等。這些項目承載著大量扶貧資金，項目的實施為支撐貧困地區(qū)的脫貧起了重要作用。但也不能否認(rèn)，這些項目又都不可避免地帶有政府的行政色彩。譬如，某縣的退耕還林項目，林業(yè)部門花了巨資購買樟子松樹苗免費送給農(nóng)戶，這種景觀樹木盡管具有很高的觀賞價值，但卻與農(nóng)戶的脫貧致富沒有關(guān)聯(lián)。為此，農(nóng)戶在實施項目時，“創(chuàng)造”性地在植樹的坑邊栽種上政府給予的樟子松樹苗，而在坑的正中間栽種上能幫助自己致富的花椒樹樹苗。當(dāng)上級部門檢查時，郁郁蔥蔥，漫山遍野都是樟子松這個常綠樹種，完成了退還任務(wù)，項目的組織單位也高興。但當(dāng)項目檢查結(jié)束以后，農(nóng)戶便把樟子松樹苗全部拔掉扔在一邊，留下能致富的花椒樹樹苗。在調(diào)研中看到把花了很多經(jīng)費購置的樟子松樹苗拔掉，真是可惜。這說明，國家的生態(tài)建設(shè)項目沒有與當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展、人民致富結(jié)合起來，由此造成了很大浪費。再如，某地一所小學(xué)，從三百名學(xué)生減少到五十名，卻新蓋起了一幢教學(xué)樓，大量教室閑置。至于說，媒體上所稱的某地貧困孤寡老人連走路都不利索，有關(guān)部門在扶貧中卻送跑步機(jī)，就更滑稽、更匪夷所思了。之所以出現(xiàn)這種情形，就是因為政府提供的項目與農(nóng)戶致富的實際之間嚴(yán)重脫節(jié)，沒有考慮到貧困農(nóng)戶的真正需要。

還有就是在項目實施過程中，由于體制不順暢，扶貧項目多歸發(fā)改部門管理，而在具體落地時土地指標(biāo)由國土部門負(fù)責(zé)，常常導(dǎo)致項目落地困難，有時具體管理項目的干部換了好幾茬，項目仍然沒有著落。

但是，在精準(zhǔn)扶貧中也有政府與市場有機(jī)結(jié)合的成功范例，這就是農(nóng)村的電商扶貧。過去，農(nóng)戶生產(chǎn)的產(chǎn)品在家坐等收購，當(dāng)有某個廠家來收購農(nóng)產(chǎn)品時，眾多農(nóng)戶（賣者）與一家收購商（買者）之間發(fā)生市場關(guān)系，因市場不完全而使農(nóng)民成為價格的被動接收者，壓價行為時常發(fā)生，嚴(yán)重影響農(nóng)戶收入的提高?，F(xiàn)在，由于政府支持農(nóng)村電商發(fā)展，通過電商扶貧和農(nóng)業(yè)合作社建設(shè)，使農(nóng)戶可以參與價格的制定，也擴(kuò)大了農(nóng)產(chǎn)品的銷售半徑，這就在很大程度上提高了農(nóng)戶的收入。譬如，在山西隰縣，通過電商扶貧，把“互聯(lián)網(wǎng)+扶貧”結(jié)合起來，通過標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字化標(biāo)識、標(biāo)準(zhǔn)二維碼質(zhì)量追蹤、標(biāo)準(zhǔn)包裝等系列標(biāo)準(zhǔn)化，提高了當(dāng)?shù)靥禺a(chǎn)玉露香梨和其他農(nóng)產(chǎn)品的線上銷售。玉露香梨二維碼質(zhì)量追溯系統(tǒng)匯集了全縣梨農(nóng)的詳細(xì)信息和基本情況，電商平臺網(wǎng)站、微站使電商網(wǎng)絡(luò)覆蓋了所有農(nóng)村，實現(xiàn)了電商精準(zhǔn)扶貧全覆蓋；通過自建物流體系、與第三方物流合作、建立銷地倉儲設(shè)施等途徑，解決“最后一公里”配送難題；同時，電商體驗園、電商眾創(chuàng)園為定制認(rèn)領(lǐng)、精準(zhǔn)扶貧、電商體驗和孵化眾創(chuàng)提供了平臺；創(chuàng)建的隰縣農(nóng)村電商培訓(xùn)基地按照“政府推動、企業(yè)主體、市場運(yùn)作、資源整合、統(tǒng)籌發(fā)展”的模式，實現(xiàn)了政府與市場的有機(jī)結(jié)合。

由此看來，盡管政府與市場的有機(jī)結(jié)合已經(jīng)討論了許多年，但如何結(jié)合卻是一個實踐難題。在精準(zhǔn)扶貧中，必須是用市場經(jīng)濟(jì)的法則和思維來促進(jìn)項目的實施，在實踐中探索政府與市場有機(jī)結(jié)合的具體方式方法。

當(dāng)然，對于那些失能人群即需要“社會兜底”的一批人，政府應(yīng)該義無反顧地幫扶他們，保障其基本生活必需品，使其能夠體面地生活，這是一個文明社會的標(biāo)志，無需多言。

精準(zhǔn)扶貧必須走綠色發(fā)展的道路

實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是國家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，“綠色”“循環(huán)”“低碳”是現(xiàn)在和未來發(fā)展的主題詞。在過去的發(fā)展中，盡管我們一直反復(fù)強(qiáng)調(diào)，不走西方發(fā)達(dá)國家“先污染后治理”“先破壞后建設(shè)”的老路，但我們卻在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，也造成了資源枯竭、環(huán)境污染等問題，就是說還是走了過去的老路?，F(xiàn)在，我們要實施精準(zhǔn)扶貧，要實現(xiàn)“戶脫貧、村出列、縣摘帽”，使貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會獲得發(fā)展，就一定不能把發(fā)達(dá)地區(qū)以破壞環(huán)境為代價而獲得發(fā)展的道路在這里作為經(jīng)驗加以復(fù)制，必須走綠色發(fā)展的道路。

2012年，國家調(diào)整了過去的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，按照“集中連片、突出重點、全國統(tǒng)籌、區(qū)劃完整”的原則，將自然地理相連、氣候環(huán)境相似、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相同、文化習(xí)俗相通、致貧因素相近、貧困程度相仿的679個縣域劃分為14個集中連片特困區(qū)，它們是：六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山-太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)、西藏、四?。ㄇ啻ǖ岣剩┎貐^(qū)、新疆南疆三地州?；诖?，國家推進(jìn)的機(jī)制是“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實”，同時還配有對口幫扶等很多具體措施，目標(biāo)是到2020年這個時間節(jié)點上，實現(xiàn)14個片區(qū)全面脫貧、涉及的貧困縣全部摘帽。

如果我們換一個視角，就會發(fā)現(xiàn)，這14個片區(qū)基本都是生態(tài)環(huán)境很好的地區(qū)，許多大江大河發(fā)源于此，但又因生態(tài)環(huán)境脆弱而迫切需要保護(hù)。其中的一些片區(qū)還處于邊境地區(qū)，還有守土戍邊的責(zé)任。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)使這些地區(qū)成為貧困地區(qū)，但這些地區(qū)同時又風(fēng)景優(yōu)美，有綠水青山，有豐裕的生態(tài)資產(chǎn)，處于國家實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要“生態(tài)位”上。由此，解決這里的貧困問題，就必須考慮在保護(hù)中求得發(fā)展，探索綠色發(fā)展的道路。當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)面臨著艱難轉(zhuǎn)型的問題，國家一直在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展去“黑”增“綠”。過去高速增長帶來的資源枯竭和環(huán)境污染問題已經(jīng)觸目驚心，如持續(xù)出現(xiàn)的霧霾天氣使每個人都深受其害。因此，絕不能把這種發(fā)展路徑、發(fā)展理念、發(fā)展模式“復(fù)制”在有著優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境的這14個貧困片區(qū)。

當(dāng)前，在國家推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策的過程中，各地都創(chuàng)造性地探索出許多脫貧模式，都提出了生態(tài)扶貧的新思路，把“生態(tài)保護(hù)+產(chǎn)業(yè)發(fā)展”作為扶貧的新模式和新方向。許多地方根據(jù)自身實際，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與扶貧開發(fā)的良性互動，開發(fā)與保護(hù)并重，在保護(hù)生態(tài)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)生態(tài)。但是，僅僅有這些是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。由于生態(tài)效益的正外部性，這些貧困地區(qū)為下游地區(qū)和相鄰區(qū)域作出了巨大貢獻(xiàn)，國家應(yīng)該探索和實施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，把良好生態(tài)作為一種產(chǎn)品（商品）置于市場進(jìn)行交換。至于處于邊境的貧困地區(qū)，國家還可以把那些貧困的邊民作為不穿軍裝的“國土守護(hù)員”，探索這個人群的致富、區(qū)域發(fā)展和守土戍邊相結(jié)合的道路。

在精準(zhǔn)扶貧中必須深挖貧困的社會根源

貧困不僅僅是一個經(jīng)濟(jì)問題，還有著深刻的社會根源。經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森認(rèn)為，貧困不僅指一個人身處貧困狀態(tài)，而且包括由個人環(huán)境和社會限制所造成的機(jī)會缺失，從而使其失去自由選擇的權(quán)利。人們之所以貧困是由于缺少獲得正常生活條件的權(quán)利。因此，貧困不完全是價格問題，也不完全是政策問題，而是人的權(quán)利問題。貧困不僅是經(jīng)濟(jì)收入低下，更是獲得收入能力和機(jī)會的喪失。在國家精準(zhǔn)扶貧政策的推進(jìn)中，盡管從各個部門、各個角度實施扶貧如教育扶貧、健康扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、科技扶貧、金融扶貧、生態(tài)移民扶貧等，幾乎囊括了農(nóng)村的所有領(lǐng)域，也具體分析了因病、因殘、因災(zāi)、因?qū)W、因婚等致貧原因并進(jìn)行了針對性地應(yīng)對且收到很好的效果，但是，貧困問題的產(chǎn)生非常復(fù)雜，還有非常深刻的社會原因，這就需要認(rèn)真地探析和深挖。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，社會結(jié)構(gòu)在明顯變化，許多地方有些農(nóng)戶只要想給兒子娶妻，就需要在城里購置房產(chǎn)，而因城里房價高企，一旦買房就會變成貧困戶；或者，因買不起房而只好終身不娶，甚至在一些地方出現(xiàn)“光棍村”的現(xiàn)象。在一些地方，城鎮(zhèn)化后幾乎每個家庭都在借錢，在與農(nóng)戶的交流中，城鎮(zhèn)化永遠(yuǎn)是一個“沉悶”的話題。面對呼嘯而至的城鎮(zhèn)化大潮，被“裹挾”的農(nóng)民很茫然，他們幾乎沒有任何選擇的余地。

同樣，在由于城鎮(zhèn)化而出現(xiàn)的“空心村”中，老齡化現(xiàn)象非常嚴(yán)重，許多留守老人甚至處于“絕望”狀態(tài)。盡管一些地方政府實施了以整村推進(jìn)、新村建設(shè)等為代表的農(nóng)村扶貧項目，但出現(xiàn)村落居住環(huán)境明顯改善卻依然空心的“美麗的空心村”。

再就是教育問題，在現(xiàn)行的九年義務(wù)教育制度下，農(nóng)家子女通常上初中沒有問題，初中以后繼續(xù)讀書則因費用很高而無力負(fù)擔(dān)。由于人口聚居和鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，造成小學(xué)、初中上學(xué)距離都比較遠(yuǎn)，一些地區(qū)即使是剛上學(xué)的蒙童也要離開父母去住校，使這些學(xué)生在未來生活中產(chǎn)生了一些性格和心理上的問題。

在調(diào)研中還看到，在農(nóng)村中存在著所謂“貧困文化”，這就是一些貧困戶存在“扶貧依賴癥”，他們沒有任何自我脫貧的主動性，“等、靠、要”等惰性思想深深根植于他們的觀念中，認(rèn)為政府扶貧就是“送錢送物”，因而就坐等著政府的直接給予和“兜底兒”——“我是貧困戶我怕誰”。甚至按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下不應(yīng)成為貧困戶的農(nóng)戶也都希望自己是貧困戶，都希望獲得來自政府的幫扶。

此外，在扶貧中貧困戶往往是弱勢群體，他們在農(nóng)村中“不是有本事的人”，因而常常導(dǎo)致所謂“精英捕獲”（elite capture），它是指本應(yīng)該惠及大眾的資源被少數(shù)群體（常常是政治或經(jīng)濟(jì)上有權(quán)力的集團(tuán)）占有，從而導(dǎo)致在政治和經(jīng)濟(jì)上權(quán)力較弱的集團(tuán)的利益受到損害。

凡此種種，都說明貧困問題不僅僅是一個經(jīng)濟(jì)問題，不僅僅是“貧”（經(jīng)濟(jì)）的問題，還是“困”（社會）的問題。誠如經(jīng)濟(jì)學(xué)家岡納·繆爾達(dá)爾所說的，貧困在現(xiàn)實社會中的表現(xiàn)為很低的收入水平，而低收入狀態(tài)則是多種因素惡性循環(huán)造成的結(jié)果。貧窮的生活讓人的素質(zhì)得不到發(fā)展，人的發(fā)展受限又導(dǎo)致能力受限，而有限的能力無法讓人獲得更高的收入。

由此看來，在探究貧困的經(jīng)濟(jì)根源的同時必須找到貧困的社會根源，只有綜合經(jīng)濟(jì)、社會、文化等加以統(tǒng)籌解決問題，才能最后拔掉“窮根”，最終實現(xiàn)區(qū)域和整個社會的可持續(xù)發(fā)展。

作者系北京師范大學(xué)資源學(xué)院教授