共生理論視域下中原城市群應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)探析

弓順芳

（中共鄭州市委黨校 公共管理教研部，河南 鄭州 450042）

·政治與公共管理·

共生理論視域下中原城市群應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)探析

弓順芳

（中共鄭州市委黨校 公共管理教研部，河南 鄭州 450042）

隨著全球化和信息化的縱深發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境的變化，各區(qū)域之間的聯(lián)系和依賴程度日益加深，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)疊加性、衍生性和互動(dòng)性的特點(diǎn)，跨區(qū)域突發(fā)事件逐年增多。運(yùn)用共生理論重點(diǎn)分析各權(quán)威主體在突發(fā)事件中的功能耦合，中原城市群應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)應(yīng)準(zhǔn)確界定利益相關(guān)主體職責(zé)，樹立政府應(yīng)急服務(wù)意識(shí)，構(gòu)建相互依存、相互成長(zhǎng)的智能共生系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)供給的最大化與應(yīng)急資源分配的最優(yōu)化，提高公民滿意度。

共生理論；中原城市群；應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制；建設(shè)

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市群作為中國(guó)城市化發(fā)展的主要形態(tài)，在保障區(qū)域公共安全和推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展方面至關(guān)重要。如何高效率、高質(zhì)量、低成本地構(gòu)建區(qū)域城市群應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)政府危機(jī)治理水平，是打破傳統(tǒng)地方政府單向度、半封閉式管理以及區(qū)域應(yīng)急管理碎片式、脆弱性應(yīng)對(duì)格局的關(guān)鍵，也是推動(dòng)我國(guó)城市化發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要課題。

一、基于共生理論構(gòu)建區(qū)域城市群應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的可行性

共生是生物學(xué)概念，由德國(guó)生物學(xué)家德貝里在1879年首次提出。共生是指兩種不同生物按某種物質(zhì)聯(lián)系而形成的緊密互利關(guān)系，其要素包括共生單元、共生模式和共生環(huán)境。自20世紀(jì)50至60年代，隨著共生內(nèi)涵的不斷拓展，學(xué)者們開始將共生理念應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域以研究現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，把共生理論與協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)概念聯(lián)系起來(lái)進(jìn)行研究。例如，1998年，我國(guó)管理工程博士袁純清運(yùn)用共生理論研究社會(huì)經(jīng)濟(jì)。他認(rèn)為，共生不僅是一種生物識(shí)別機(jī)制，也是一種社會(huì)科學(xué)方法［1］。李永亮于2015年結(jié)合我國(guó)霧霾治理現(xiàn)狀，以“行動(dòng)者—系統(tǒng)—?jiǎng)恿W(xué)”理論為基礎(chǔ)，提出府際協(xié)同治理霧霾的關(guān)鍵是建立多主體聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制、法律約束與激勵(lì)機(jī)制以及長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制［2］。于麗英、蔣宗彩于2014年從協(xié)同熵分析城市群公共危機(jī)多主體系統(tǒng)的演化機(jī)理，提出從完善法律法規(guī)體系、建立信息溝通共享機(jī)制和優(yōu)化資源配置這三方面，探索城市群公共危機(jī)協(xié)同治理的路徑［3］。黃建洪于2012年從府際協(xié)調(diào)的角度重點(diǎn)就上下級(jí)政府關(guān)系進(jìn)行探討，認(rèn)為應(yīng)從恢復(fù)型應(yīng)急轉(zhuǎn)向發(fā)展型協(xié)調(diào)管理［4］?？傮w上看，我國(guó)學(xué)者對(duì)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)概念的研究主要有兩個(gè)視角：一是以危機(jī)生命周期理論或危機(jī)管理過(guò)程為視角；二是依托公共治理理論，以政府應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)和應(yīng)急能力建設(shè)為視角。此外，還有學(xué)者從績(jī)效或目標(biāo)導(dǎo)向?qū)ν话l(fā)事件聯(lián)動(dòng)進(jìn)行界定。

綜合來(lái)看，跨域突發(fā)事件聯(lián)動(dòng)是指為了預(yù)防或消除公共危機(jī)造成的嚴(yán)重社會(huì)危害，對(duì)超出本行政區(qū)劃范圍或當(dāng)?shù)卣畱?yīng)急處置能力所不能及的重大突發(fā)事件，由政府、軍隊(duì)、社會(huì)組織等權(quán)威主體通過(guò)采取聯(lián)合行動(dòng)、聯(lián)合結(jié)構(gòu)和共享資源的方式集體達(dá)成某種決策，形成相互協(xié)作、共贏共生的多元治理機(jī)制。根據(jù)共生理論，區(qū)域城市群應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)可以視為由一個(gè)或兩個(gè)特大城市為核心，輻射帶動(dòng)其他基本共生單元構(gòu)成區(qū)域公共危機(jī)的常態(tài)化的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)、制度平臺(tái)和共生系統(tǒng)。從共生理論構(gòu)建區(qū)域城市群應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制方面來(lái)看，具有可行性。

1.我國(guó)城市群呈現(xiàn)“生態(tài)金字塔”與“網(wǎng)絡(luò)化”縱橫交織的結(jié)構(gòu)。一個(gè)城市群落通常由不同規(guī)模的城市個(gè)體組成。從垂直結(jié)構(gòu)來(lái)看，城市規(guī)模從大到小呈現(xiàn)“生態(tài)金字塔”的分布規(guī)律；從水平結(jié)構(gòu)來(lái)看，城市群落則由于地理環(huán)境、人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量形成“綴塊、廊道和網(wǎng)絡(luò)化”發(fā)展的規(guī)律。我們以中原城市群為例，中原城市群包括1座特大城市（城區(qū)常住人口500～1000萬(wàn)人），12座大城市（城區(qū)常住人口100～500萬(wàn)人），17座中等城市（城區(qū)常住人口50～100萬(wàn)人），呈現(xiàn)出城市生態(tài)金字塔的結(jié)構(gòu)。共生理論將區(qū)域內(nèi)的各權(quán)威主體視為共生單元，在整體行為規(guī)則約束和利益格局驅(qū)動(dòng)的雙重作用下，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)相互嵌套、彼此制約的區(qū)域公共危機(jī)的整體網(wǎng)絡(luò)與制度平臺(tái)，這既是科學(xué)防治跨域重大突發(fā)事件的發(fā)生、保障區(qū)域公共安全的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化整合城市資源的必然選擇。

2.城市區(qū)域行政系統(tǒng)與共生系統(tǒng)具有類相關(guān)性。城市群是強(qiáng)制性區(qū)域行政系統(tǒng)，其本質(zhì)是一個(gè)動(dòng)態(tài)開放的共生系統(tǒng)。具體表現(xiàn)在：第一，系統(tǒng)的開放性。區(qū)域應(yīng)急系統(tǒng)具有突發(fā)性、不確定性、公共性、擴(kuò)散性等特點(diǎn)，打破了傳統(tǒng)以單位行政區(qū)劃的剛性約束和行政指令為要義的行政性特點(diǎn)，而把大量跨行政區(qū)劃的“外溢性”公共事務(wù)和“區(qū)域性”問(wèn)題納入應(yīng)對(duì)范疇。因此，一旦區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)重大突發(fā)事件，不可避免地就會(huì)產(chǎn)生連帶反應(yīng)，折射出一個(gè)動(dòng)態(tài)開放的共生系統(tǒng)。第二，共生要素的多元性和個(gè)體性。區(qū)域應(yīng)急機(jī)制的組成單位可視為共生系統(tǒng)的共生單元，包括中央和地方政府、各社會(huì)團(tuán)體之間以及企業(yè)、公民等多元參與者，并且各共生單元之間相互尊重、相互理解、相互支持同時(shí)互不干涉。第三，運(yùn)行方式的協(xié)同性。區(qū)域應(yīng)急行政系統(tǒng)中共生單元個(gè)體獨(dú)立性及其在共生過(guò)程中運(yùn)行的平等性，必然要求其突破傳統(tǒng)區(qū)劃中權(quán)力運(yùn)行自上而下、單向度的“指令—服從”方式，形成“地方政府（共生單元）→區(qū)域行政共同體（共生系統(tǒng)）→地方政府（共生單元）”協(xié)商談判的合作機(jī)制［5］。因此，區(qū)域應(yīng)急行政與共生系統(tǒng)在系統(tǒng)開放性、要素多元性以及運(yùn)行協(xié)同方面高度相關(guān)。

3.和諧與共生是區(qū)域共同發(fā)展的現(xiàn)實(shí)訴求。穩(wěn)定是實(shí)現(xiàn)區(qū)域改革與發(fā)展的基礎(chǔ)。第一，共生是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，城市發(fā)展面臨的共生環(huán)境特別復(fù)雜，各種風(fēng)險(xiǎn)因子和致災(zāi)因子不斷累積。各區(qū)域城市互進(jìn)共生，是利益、責(zé)任和命運(yùn)的共同體。只有通過(guò)增進(jìn)制度機(jī)制的融合，打造“互進(jìn)共生、互惠共享”的協(xié)同機(jī)制，不斷優(yōu)化整合資源，提高區(qū)域整體實(shí)力，才能最終實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。第二，共生是治理區(qū)域城市群突發(fā)公共事件的價(jià)值取向。根據(jù)共生理論，實(shí)現(xiàn)社會(huì)全面發(fā)展進(jìn)步，獲得人的全面自由發(fā)展，預(yù)防及消解社會(huì)矛盾與沖突，在于整個(gè)社會(huì)形成一體化共生和人與人之間形成互惠共生的行為模式。第三，共生是克服區(qū)域城市群應(yīng)急管理碎片化的共同訴求。在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件過(guò)程中，區(qū)域城市群政府之間往往缺乏聯(lián)動(dòng)，缺乏相互協(xié)同、整合有力的資源配備方式，一些碎片化、零星式的應(yīng)急處置舉措不僅效能低下，而且容易貽誤機(jī)會(huì)，甚至造成次生災(zāi)害。共生理論認(rèn)為進(jìn)化是共生系統(tǒng)發(fā)展的總趨勢(shì)和總方向。因此，區(qū)域城市群應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)不斷整合優(yōu)化資源，在應(yīng)急集體行動(dòng)上提高精細(xì)化，提升精準(zhǔn)度。

二、中原城市群應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)中存在的問(wèn)題

中原城市群作為國(guó)家級(jí)城市群中規(guī)模最大、一體化程度最高、人口最密集的城市群，形成網(wǎng)絡(luò)化、開放式、一體化的區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)新格局顯得迫在眉睫。隨著中原城市群城鎮(zhèn)化速度的加快，由于環(huán)境的污染、不合理的土地拆遷、不公正的基層管理等引發(fā)的公共危機(jī)事件發(fā)生頻率較高，深層次地顯現(xiàn)了區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制存在的問(wèn)題。

1.缺少激勵(lì)導(dǎo)向的共生環(huán)境。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)首次建立了國(guó)家安全委員會(huì)，將應(yīng)急管理提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面上。目前，我國(guó)各地區(qū)、各部門都已經(jīng)成立了應(yīng)急管理委員會(huì)，但總體上講，跨域突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)缺少激勵(lì)導(dǎo)向的共生環(huán)境，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的生態(tài)行政環(huán)境方面仍然存在一些亟待解決的突出問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：第一，缺乏制度激勵(lì)與保障機(jī)制。依法應(yīng)急是公共安全管理的基本應(yīng)急觀念，也是實(shí)施各項(xiàng)應(yīng)急措施的基本準(zhǔn)繩。一方面，在立法環(huán)節(jié)上我國(guó)法律對(duì)“地方政府間合作”沒有具體的原則性規(guī)定。一旦突發(fā)公共事件，由于《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在區(qū)域應(yīng)急管理的應(yīng)急事項(xiàng)和地方規(guī)范的權(quán)限上缺乏詳細(xì)的規(guī)定，由此造成了執(zhí)行和操作方面的困難。另一方面，在執(zhí)法和評(píng)估環(huán)節(jié)上，存在執(zhí)行效率低下、監(jiān)管疏漏、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題。因此，各行政主體權(quán)責(zé)劃分不明晰，跨區(qū)域信息共享機(jī)制不健全，大大增加了跨區(qū)域應(yīng)急處置的難度。第二，政府應(yīng)急治理機(jī)制滯后。伴隨知識(shí)經(jīng)濟(jì)和信息化時(shí)代的到來(lái)，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化步伐加快，大量流動(dòng)人口進(jìn)入城市，而目前基層社區(qū)管理水平低下，許多社會(huì)組織在如何承納流動(dòng)人口、安全管理和社區(qū)教育方面仍不盡完善，易誘發(fā)矛盾，或成為各種矛盾沖突的耦合或交匯點(diǎn)。社會(huì)呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型、壓縮型的特點(diǎn)，使得各類突發(fā)事件以更快的速度、更多樣的渠道、在有限的時(shí)間和空間范圍內(nèi)進(jìn)行非線性、裂變式、跨時(shí)空的傳播，并通過(guò)突發(fā)事件的耦合、疊加和傳遞，對(duì)城市綜合體造成嚴(yán)重危害。第三，缺乏科學(xué)的聯(lián)動(dòng)應(yīng)急觀念，綜合協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)。中原城市群各地政府綜合協(xié)調(diào)能力不足，在面對(duì)區(qū)域重大突發(fā)事件時(shí)難以形成合力。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)中央和地方政府實(shí)行的是行政逐級(jí)發(fā)包體制和屬地管理原則，因此，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，地方政府之間缺乏有效的橫向聯(lián)系，在處理跨域危機(jī)時(shí)，缺乏協(xié)作意識(shí)，不利于建立一種平等的應(yīng)急資源共享機(jī)制。

2.應(yīng)急共生模式不完善。近年來(lái)，我國(guó)各類突發(fā)事件頻發(fā)，從中暴露出了一些不足，就是缺乏一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)高效、配套科學(xué)的應(yīng)急管理機(jī)制。第一，缺乏風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，重處置而輕預(yù)防。根據(jù)危機(jī)生命周期理論，在應(yīng)急實(shí)踐中，人們不僅在各種突發(fā)性事件發(fā)生后要立即采取有效的應(yīng)對(duì)措施，而且還要在事前做好風(fēng)險(xiǎn)防控工作，從而最大限度地保障公眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全。然而，由于政府缺乏明確的定位，往往忽視日常安全管理，存在著重處置而輕預(yù)防的現(xiàn)象，缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)。第二，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)激勵(lì)約束機(jī)制不健全。一方面，公共安全作為一種特殊的公共產(chǎn)品，對(duì)城市群各地方政府而言，并不會(huì)因?yàn)槠渌厥屑?jí)政府的使用而消失或效用遞減。正是因?yàn)楣舶踩哂小胺桥潘浴碧攸c(diǎn)，就容易誘發(fā)“搭便車”行為，進(jìn)而使各地方政府傾向于從自身的利益格局出發(fā)，采取“關(guān)門行政”。另一方面，目前我國(guó)城市群的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)議中，大部分地區(qū)沒有對(duì)積極參與者以及在參與過(guò)程中作出成績(jī)的單位和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，也沒有對(duì)消極“為官不為”行為進(jìn)行處罰，這樣政府參與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的意愿將會(huì)被逐漸降低。第三，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)主體整合機(jī)制匱乏。從應(yīng)急聯(lián)動(dòng)主體來(lái)看，跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)仍然局限于各個(gè)城市政府間以及各職能部門之間的協(xié)作。在區(qū)域突發(fā)事件發(fā)生后，社會(huì)力量才開始逐漸介入?yún)⑴c以政府為主導(dǎo)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，且呈現(xiàn)“游擊戰(zhàn)”、無(wú)序性、參與積極性不高的特點(diǎn)，不利于區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)整體效能的提高。

3.應(yīng)急共生單元存在缺位現(xiàn)象。我國(guó)目前的公共安全管理的組織體系仍然是分類型、分部門的碎片化管理，呈現(xiàn)“政府主導(dǎo)、多頭指揮、聯(lián)動(dòng)不動(dòng)”的特征。第一，在組織體系上，采取的是一元主體的應(yīng)急管理模式。由于歷史的原因，我國(guó)的應(yīng)急機(jī)構(gòu)是以行政責(zé)任制、以政府為主導(dǎo)，專業(yè)救援隊(duì)伍輔助的模式，非政府組織參與應(yīng)急較少。例如，根據(jù)《河南省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：省人民政府各職能部門作為全省重大、特別重大突發(fā)公共事件的監(jiān)測(cè)、報(bào)警、接警、預(yù)警、應(yīng)急處置、善后和災(zāi)后重建，應(yīng)急保障的主管部門、協(xié)作部門和參與單位，根據(jù)各自職責(zé)分工分別承擔(dān)相應(yīng)任務(wù)［6］。河南省和鄭州市應(yīng)急體系的建設(shè)規(guī)劃是由政府進(jìn)行組織，這就決定了政府的一元管理主體地位。第二，在運(yùn)行機(jī)制上，區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制主要依靠行政等級(jí)、職權(quán)劃分來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)。這種機(jī)制的不足表現(xiàn)在：一是縱向關(guān)系緊密而橫向關(guān)系松散?？v向關(guān)系上，上下級(jí)單位聯(lián)系比較緊密；橫向關(guān)系上，不同單位幾乎都是按照分工而分頭在各自管轄的領(lǐng)域內(nèi)運(yùn)作，對(duì)這些單位開展聯(lián)動(dòng)行動(dòng)的規(guī)定甚少。二是不同級(jí)別、不同類型的單位分工不明、各行其是。這就導(dǎo)致了突發(fā)事件發(fā)生時(shí)雖然有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和部署，但由于具體的應(yīng)對(duì)工作要由不同單位分頭去完成，這就造成了在實(shí)際處理過(guò)程中分工不明確、各行其是。第三，在風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和防控上，沒有形成科學(xué)完備的風(fēng)險(xiǎn)防范生態(tài)鏈。近年來(lái)，雖然公共政策穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有所發(fā)展，但目前由于我國(guó)缺乏多類型、多層次的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，并且各類評(píng)估機(jī)構(gòu)之間也沒有形成穩(wěn)定和諧的共生關(guān)系，而更多的是一種非理性競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，使得一些社會(huì)組織財(cái)務(wù)透明度低，信用意識(shí)不強(qiáng)，從業(yè)人員的素質(zhì)水平不高。

三、中原城市群應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的優(yōu)化路徑

中原城市群應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的科學(xué)發(fā)展，除了依靠國(guó)家層面的指導(dǎo)，科學(xué)布局、制度建設(shè)和政策支持之外，還需要區(qū)域之間良性互動(dòng)機(jī)制的健全，要逐步消除各地區(qū)共生單元之間的阻隔機(jī)制，增加各地區(qū)各單元之間的共生利益。

1.優(yōu)化共生理念：區(qū)域科學(xué)發(fā)展理念的支持。

觀念支配行為，行為體現(xiàn)觀念。共生理論為政府跨區(qū)域“復(fù)合行政”提供了一種嶄新的發(fā)展觀念，具體來(lái)講應(yīng)實(shí)現(xiàn)以下轉(zhuǎn)變。第一，區(qū)域應(yīng)急管理必須要牢固樹立開放的行政理念，實(shí)現(xiàn)由封閉行政向開放行政轉(zhuǎn)變。由過(guò)去以行政區(qū)劃為界限進(jìn)行行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)榭缧姓^(qū)劃行政管理，重視區(qū)域間資源的統(tǒng)一管理與相互協(xié)作。第二，由“單一行政”向“多元共生”轉(zhuǎn)變。發(fā)展以共生理論為指導(dǎo)的區(qū)域應(yīng)急要立足地區(qū)實(shí)際，最大限度地提高公眾利益，實(shí)現(xiàn)互進(jìn)互惠、共生共榮的和諧發(fā)展。第三，由“無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)”向“科學(xué)協(xié)同”轉(zhuǎn)變。共生視角下的區(qū)域應(yīng)急要鼓勵(lì)共生單元之間的合作與協(xié)同，重視區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)有序、統(tǒng)籌規(guī)劃和整體發(fā)展。在區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)過(guò)程中，政府不再是事必躬親的“劃槳者”，其角色應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械囊?guī)劃者、“掌舵者”和服務(wù)者。根據(jù)公共治理理論，跨域應(yīng)急管理要求各級(jí)地方政府形成與非政府組織之間相互配合、互動(dòng)合作、共生依賴的伙伴關(guān)系，樹立社會(huì)的應(yīng)急服務(wù)意識(shí)，強(qiáng)化服務(wù)措施，努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域城市群中公共服務(wù)供給的最大化與應(yīng)急資源分配的最優(yōu)化，從而提高公民的滿意度。

2.優(yōu)化共生界面：區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略層面的扶持。

區(qū)域應(yīng)急管理要充分進(jìn)行應(yīng)急資源的整合，這樣有利于打破傳統(tǒng)的區(qū)域應(yīng)急管理的價(jià)值取向，進(jìn)而優(yōu)化共生界面，符合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的科學(xué)內(nèi)涵。例如，在城市規(guī)劃和發(fā)展方面，應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域城市對(duì)資源環(huán)境的承載能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和發(fā)展?jié)摿?，確定城市的功能定位調(diào)整和空間開發(fā)秩序，形成合理的區(qū)域發(fā)展格局，避免致災(zāi)因子的發(fā)生。良好的共生環(huán)境能夠?qū)^(qū)域共生關(guān)系和共生模式產(chǎn)生正向激勵(lì)作用。優(yōu)化區(qū)域共生界面包括：第一，提升區(qū)域間的交流平臺(tái)，促進(jìn)區(qū)域各方達(dá)成共生共識(shí)。例如，在“一帶一路”戰(zhàn)略背景下，通過(guò)大數(shù)據(jù)平臺(tái)搭建起區(qū)域信息網(wǎng)絡(luò)安全保障平臺(tái)，加快智慧型城市群應(yīng)急資源整合機(jī)制建設(shè)，增進(jìn)區(qū)域行政首長(zhǎng)聯(lián)席交流、政府與社會(huì)團(tuán)體之間的理論研討，使區(qū)域各方資源優(yōu)勢(shì)的互補(bǔ)達(dá)成共識(shí)。第二，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各主體的兼容與整合，為區(qū)域良性共存共生創(chuàng)造條件。“對(duì)稱互惠共生”是共生系統(tǒng)進(jìn)化的基本方向和根本法則，是“行政區(qū)邊緣經(jīng)濟(jì)”協(xié)同發(fā)展最理想的行為模式。區(qū)域各城市間由于資源稟賦、歷史文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行為習(xí)慣等方面的不同，可以為區(qū)域共同的發(fā)展創(chuàng)造互利互補(bǔ)條件，這種互惠共生狀態(tài)可以達(dá)到“帕累托最優(yōu)”，為城市資源的配置和優(yōu)化創(chuàng)造有利條件。

3.優(yōu)化共生單元：建立成本分?jǐn)偤屠婀蚕頇C(jī)制。

根據(jù)共生理論，共生關(guān)系的確定與維系關(guān)鍵在于各共生單元在共生環(huán)境中能夠獲得共生效益。如何使區(qū)域城市群應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的機(jī)制保持有效性、可行性和持續(xù)性，必須采取相應(yīng)的利益補(bǔ)償與激勵(lì)手段。第一，建立由“行政主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“需求取向”應(yīng)急資源分配模式。區(qū)域內(nèi)各共生單元按照自身發(fā)展情況，自覺融入?yún)^(qū)域共生系統(tǒng)當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源整合與交換。第二，實(shí)現(xiàn)由“依托型”區(qū)域應(yīng)急管理模式向“均衡型”區(qū)域應(yīng)急管理的轉(zhuǎn)變。提升城市群整體應(yīng)急治理水平，可以設(shè)立區(qū)域公共危機(jī)治理專項(xiàng)基金，根據(jù)資源投入與能力高低情況建立區(qū)域內(nèi)的成本分?jǐn)偤屠娣窒頇C(jī)制。建立區(qū)域補(bǔ)償與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，這樣才有可能在提升區(qū)域整體應(yīng)急效能的同時(shí)，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)各方共同發(fā)展、共同繁榮，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展［7］。

綜上所述，區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的本質(zhì)，就是跨區(qū)域性公共事務(wù)的治理。在地方政府層面上，各共生單元應(yīng)對(duì)微觀和中觀甚至宏觀的制度措施進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，以改善各區(qū)域單元的共生環(huán)境，創(chuàng)造有利于各地區(qū)共同發(fā)展的正向環(huán)境。制度的變革與優(yōu)化是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的決定性因素。因此，建立城市群共生優(yōu)化機(jī)制，制訂有效的區(qū)域應(yīng)急管理制度應(yīng)注重以下幾點(diǎn)：第一，各區(qū)域權(quán)威主體在公共危機(jī)狀態(tài)下，必須通過(guò)危機(jī)狀態(tài)分析，根據(jù)相關(guān)應(yīng)急法規(guī)和預(yù)案，既要有分工協(xié)作，又要有適度的博弈，以促進(jìn)區(qū)域間均衡性互惠共生關(guān)系的形成。第二，促進(jìn)區(qū)域間均衡性是非常規(guī)條件下，跨區(qū)域突發(fā)事件共生鏈條中的一個(gè)必要環(huán)節(jié)，是提高應(yīng)急效能的重要基礎(chǔ)。均衡性互惠共生不僅是共生系統(tǒng)進(jìn)化的基本方向和根本法則，也是最佳資源配置狀態(tài)。第三，必須明確政府在跨域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中的主導(dǎo)地位，提高公安在跨域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中的重要地位，增強(qiáng)社會(huì)在跨域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中的基礎(chǔ)地位。

［1］袁純清.和諧與共生［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008.8.

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［3］于麗英，蔣宗彩.城市群公共危機(jī)協(xié)同治理機(jī)制研究［J］.系統(tǒng)科學(xué)學(xué)報(bào)，2014，（4）.

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［7］向良云.基于共生理論的區(qū)域公共危機(jī)治理［J］.四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（4）.

［責(zé)任編輯 王亞偉］

F299

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1671-6701（2017）04-0037-05

2017-06-16

2016年度河南省軟科學(xué)項(xiàng)目（編號(hào)：162400410442）階段性成果

弓順芳（1980— ），女，河南鄭州人，碩士，中共鄭州市委黨校公共管理教研部講師。